马丽媛

摘 要：在PPP项目中，政府各部门合理的角色定位和职能范围是政府高效开展工作、保证项目持续稳定供给公共服务的前提。通过探究PPP项目实施过程中政府的角色定位，不仅有利于PPP模式理论的深入研究，还有利于进一步规范政府的行为，提高政府的公信力，吸引更多的私人部门参与到今后的项目合作中来，增强市场活力和竞争力，让政府和私人部门通过PPP项目为群众提供更多的优质服务。

关键词：PPP项目  政府角色  优化路径

中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）09（a）--02

PPP（Public—Private Partnership）是指由政府和社会资本以特许经营、项目融资等方式建立的一种新型合作关系，是新时代背景下由社会各方参与公共设施项目运作的新型融资模式[1]。PPP项目即私营企业、民营资本与政府进行合作，共同参与某一项目的建设，通过社会资本的注入，在解决政府建设资金短缺的同时，提高PPP项目的质量，在满足公众需求、提升公众满意度的同时，确保私人部门取得一定合理性收入作为“报酬”。

由于PPP模式能在很大程度上缓解政府融资压力、提高公共服务的质量，充分实现资源的优化配置，现已经在很多国家实现了较好的发展。在PPP模式中，政府的职能也实现了较大的转变。政府与私人部门之间建立起合作伙伴关系，在项目的全过程共同分担风险，最终实现利益共享。通过多元主体参与，公共物品供给的垄断性得到一定改善，市场、政府和社会资本之间也实现了均衡发展。基于此，对PPP项目过程中的政府角色进行分析才有了可行性和必要性[2]。

1 PPP项目参与主体

由于项目设计、施工及运营阶段存在不同需求，需要诸多其他机构参与，本文主要研究PPP项目中最为重要的四大部门：政府、私人部门、PPP项目公司和公众（消费者）。各参与主体的职能大致表现为：政府部门选取基础公共设施项目，由符合招标条件的私人部门签订合同，成立PPP项目公司，公司按照合同约定的内容进行施工，最终消费者和政府通过付费的方式使私人部门获得合理收益。

1.1 政府

PPP项目中的政府，是该项目的发起者，它可以是政府机构，也可以是政府某一具体的职能部门。政府在确定某一项目后，通过招标的方式，同具有相应资质的私人企业或部门签订特许经营合同，吸纳私人资金、拓宽融资渠道，以保证项目建设资金充沛。但政府作为基本公共服务的供给者，为避免私人企业过度追求自身利益最大化而损害公众利益，在PPP项目的实施和运作中还需要从准入资格、价格、供给质量等方面发挥监管职能。

1.2 私营部门

PPP项目普遍耗资大、工期长，因此在选择合作私营企业时准入门槛也较高，PPP模式中私营部门（企业）既是项目的主要参与者也是合作人，拥有与政府签订合同中的权利和义务，主要负责项目的资金筹集、项目设计、实施运行，也包括合同到期后的项目移交。

1.3 PPP项目公司

PPP项目是基于政府和私营部门间的合作关系，共同分担风险实现利益共享的一种特殊项目，项目是依法成立的、以营利为目的的社团法人，具有独立法人资格的正式公司，该公司自主经营、自负盈亏，与一般意义上的公司别无二致，待项目合约经营期满时，政府对项目进行赎买，PPP项目公司进行清算，与政府商议签订下一周合约或解散。

1.4 公众

PPP项目的最终使用者为公众，PPP项目为消费者提供服务，消费者为其付费。由于PPP项目本身属于基本公共设施建设，享受政府提供的特殊补贴及优惠政策，具有一定的非营利性，因此公众的满意度是衡量PPP项目优劣的主要标准。同时，公众也可作为第三方监督机构存在，对PPP项目的满意度进行“打分”，从而确保、督促PPP项目的质量。

2 政府推进PPP项目不同阶段的角色特征

根据PPP项目各参与主体的关系及项目进度，可大致分为三个阶段：项目启动阶段、项目实施阶段、項目终止阶段。在PPP项目不同阶段政府职能也有所差异，在项目开始前要对项目进行可行性分析，确定哪些项目可以引用PPP模式，在项目开展中为项目提供担保、各项优惠政策，并对项目进行监管和引导，在项目结束后，完善社会资本退出机制，实现项目顺利退出，保障私营部门收益和社会效益[3]。

总之，政府在PPP项目的不同阶段承担了不同的责任，政府做好角色转换工作不仅可以解决项目各阶段存在的问题，更有利于进一步规范政府的行为，提高政府的公信力，确保PPP模式更加高效地运用于基础设施建设。

2.1 项目启动阶段

PPP项目启动阶段，政府主要面临两个问题：确定项目内容和签订合作合同。在此阶段政府主要以“发起者”的身份参与PPP项目。项目内容是政府依据群众的需求制定发展计划，由第三方评估机构介入，对项目面临的各种风险进行评估，例如：政治环境、项目可行性、市场环境、经济和技术要求等，从而确定是否适合引入PPP模式。经过项目招投标阶段，对投标企业进行资格审查，选定合作方、确定合同内容。PPP项目合同就项目期限、投资金额、提供产品质量、双方的权利义务、风险分担等内容进行明确规定。双方达成一致后，签订合约，PPP项目的启动阶段工作基本完成。

这一阶段政府的主要职责是通过项目的确定来吸引社会资本参与其中，充分发挥市场“看不见的手”的作用，当政府与私人部门签订合同后，就意味着项目启动阶段告一段落，政府“发起者”的身份将发生新的变化[4]。

2.2 项目实施阶段

PPP项目是以政府和私人部门双方平等合作关系为基础，在项目实施过程中，双方有着清晰的分工，按照合同规定的内容，双方按时出资成立PPP项目公司，私人部门负责项目的设计、施工，政府承担的角色则为“监督者”。

在项目设计施工过程中，政府不再是公共物品的提供者，而是以“监管者”的身份对项目设计实施的全过程进行监督，增加对项目的了解，防止存在信息不对称，监督检查是否存在设计不符合要求、工期拖沓、产品质量过高或过低等与项目合同相悖的问题，并第一时间作出调整，及时纠正项目的行进方向，确保群众的利益不受损害。在项目竣工投入使用阶段，政府对PPP项目公司提供产品的质量进行监管，防止出现价格过高，群众无法承受、价格过低降低产品质量，影响公众的满意度和私人部门的积极性。在运营期内，政府要对项目的实施效果进行监督考核，充分发挥监督权，保证群众利益不受损。根据项目合同规定的内容，整个项目期间，政府和私人部门要共同分担风险。私人部门主要承担市场环境、价格变化、技术、人才、管理能力所带来的风险。政府主要承担由于政治环境变化、法律法规的出台和调整、政府换届给私人部门带来的风险，同时可以给与私人部门相应的税收优惠政策，在完善政府信用的同时，确保项目的实施。

在此阶段，政府的职能较以往相比发生了很大的转变，政府不再参与到具体的经营活动中，在一定程度上避免了“寻租”事件的发生，也为政府腾出更多的精力去做好监管工作。在监管过程中发现有与合同相悖的，政府必须要及时“出手”，才能保证项目的可持续发展。

2.3 项目终止阶段

项目终止阶段即PPP项目特许权合同到达期限，项目主体发展改变，对项目公司进行清算，项目公司将PPP项目所有权和经营权移交给政府，政府可以选择自己运营项目、与项目公司续约或者重新引入私营部门进行新一阶段的项目合作。这一阶段，意味着政府与私人部门的“伙伴关系”暂时告一段落。

项目终止指项目主体发生改变，并不影响项目本身。政府回归公共服务项目“供给者”身份，这也更符合政府职能最初的定位。在项目进入终止转接阶段，需要对项目进行清算，例如：项目运行状况、固定资产、折旧损耗等各项评估指标，清算完成后进行赎买，为防止出现腐败及利益输送事件的出现，政府要强化监督职能，一方面建立有效预防寻租事件发生的监督机制，另一方面要做好项目退出机制。

项目交接的顺利完成，不仅有助于提高政府的公信力、提高群众对政府的认可度、对项目的满意度，同时也能吸引更多的私人部门参与到今后的项目合作中来，增强市场活力和竞争力，让政府和私人部门为群众提供更多的优质服务。

3 PPP项目实施中政府职能的优化路径

随着PPP模式在我国的不断发展，项目的投资主体日益多元化，政府也不再是公共物品的唯一供给者，社会各方参与其中，为实现PPP模式更好的发展，应逐步优化政府在PPP项目中的职能。

3.1 厘清政府的参与者和监管者双重身份

在新时代的背景下，要想运用PPP模式来更好地发挥政府和市场的作用，就必要厘清政府在PPP项目中的定位。在项目实施的不同阶段，政府的角色不断发生变化，政府既是合作者，也是监管者，不再是以往单一的公共物品的垄断提供者，由于政府的身份划分不够清晰，在参与过程和监管过程中存在一定的角色冲突，只有厘清政府在项目不同阶段的定位，才能实现项目的较好发展。

3.2 完善政府的监管职能

由于民营资本的逐利性、建设项目的公共性，决定了政府在项目的实施和运营中要承担监管者的职能，在项目的任何阶段，政府都要对PPP项目进行有效监管。从项目的准入和退出机制上，进行疏导和指导，筛选具有相应资质的社会资金进行参与、对不符合运营要求的主体、责令不改的社会资本方采取强制退出。PPP 项目投入的资金在政府的监督下进行使用，但是却没有监督政府行为的主体，政府部门只能进行自我监督。在自我监督失效的情况下，会导致PPP项目、社会参与主体乃至群众的利益受损。因此，应建立一个第三方监督机构，政府将项目的进展情况、资金使用情况、相应的优惠政策等进行更新、公布，增强项目的透明度，通过群众的广泛参与，对政府和项目进行监督，这样既解决了政府无人监管的现象，又有助于实现群众参与和社会监督。

3.3 建立相应的法律法规体系

PPP项目作为一种新型融资模式，项目的实施运作需要一套完备的法律法规体系来作支撑，用以规范项目各方参与主体的行为、确保项目顺利完成。由于PPP项目在我国的发展期较短，没有完备的法律体系，政府应进行相应的体制改革，出台配套的法律法规，为我国的PPP模式发展提供更好的平台，实现PPP项目的持续向好发展。

参考文献

刘薇.PPP模式理论阐释及其显示例证[J].财政稅收与资本市场，2015（01）.

熊伟，诸大建.以可持续发展为导向的PPP模式的理论与实践[J].同济大学学报（社会科学版），2017（02）.

魏聪.PPP模式中地方政府职能转变研究——以A市城市市政道路建设工程为例[D].郑州：郑州大学，2019.

孙璐璐，王人杰，郭艳秋.中国PPP模式现状及问题研究[J].财经管理，2019（33）.