徐勇

【摘 要】从“小产权房”的概念着手，分析了“小产权房”的种类与性质，产生的原因，以及城市居民购买农村住宅行为的法律效力问题。

【关键词】“小产权房”;法律效力

一、“小产权房”的概念

“小产权房”是相对于商品房的“大产权房”而言的。 从法律层面看，“小产权房”并不是一个规范的法律概念，我国现行法律法规并没有所谓“小产权”的定义，事实上，“产权”也没有大小之分。所谓的“小产权房”，是在中国特定的历史时期，随着经济体制改革进一步深化，城市化进程的加快，而产生的一种特定的房屋类型，被人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。

2007年建设部发布的《购买新建商品房风险提示》中，首次在官方文件中采用“小产权”的称谓。

《城市房地产管理法》规定，县级以上人民政府房产管理部门是房屋产权登记行机关。合法的房屋权属证明，是县级以上人民政府房产管理部门颁发的《房屋所有權证》。而所谓的“小产权房”，由于没有办理城市房地产开发建设用地手续，无法取得城市房产管理部门颁发的《房屋所有权证》，仅由乡政府或者村委会发给一纸证明文件的形式证明，甚至根本没有权属证明。称之为“小产权”，是将国家颁发的城市房屋所有权视为“大产权”并与之对应的。根据上述特点，可将“小产权房”定义为：农民集体所有的土地上建设的，面向本集体组织之外的不特定人员进行销售的，未经国家房屋管理登记，且未取得房管部门发放的《房屋所有权证》的房屋。

二、“小产权房”产生的原因

（一）、快速城市化发展提供了“小产权房”的土壤

1、城市商品房价格持续高涨

自2000年以来，我国城市房地产市场进行繁荣周期，城市房地产市场供销两旺。部分中心城市的商品房价格，已涨到大多数城市居民难以承受的程度。“小产权房”应运而生。

2、“小产权房”因价格低廉而市场需求巨大

城市商品房价格持续高涨导致对低价住房的客观需求大量增加，虽然国家通过抵制商品房价格上涨和加大经济适用住房的供给等手段调节房屋供求关系，但在当前制度框架下，显然无法有效解决商品房价格高涨与低价住房供应不足的矛盾。因此，寻找利益结合部就成为“小产权房”买受人、建设者、农村集体组织的共同追求。

据统计，土地价格基本占到商品房价格楼面地价的50%-70%。由于“小产权房”利用农村集体所有的土地进行建设，没有向农村集体组织支付征用土地的征地费用、青苗补偿费、安置补偿费等，也未向国家支付土地出让金和各项交易税费，土地成本大幅降低，“小产权房”价格一般仅为当地商品房的25%-30%，极大的吸引了买家，使他们甘冒法律与政策的风险也不惜！1

3、农村集体经济组织和村民的利益冲动

随着城市化发展，“城中村”改造、城乡统筹改革等，城市规划区范围和建成区范围不断扩大，城市周边及城中村和农民集体所有的土地最终必定要被征收为国有。由于现行征收制度在客观上将土地市场分为一级市场和二级市场，农村集体组织在土地征收过程中（一级市场）很难实实在在享有到土地的实际价值和实际利益。在利益驱动下，农村集体组织和农民必然选择建设“小产权房”来获得收益。有学者指出：如果不开发房屋，土地一旦被政府征收，那么土地的大部分利润将被政府拿走。事实上，在大城市效边，已很难维持单纯的农业生产，建房出售、出租在经济利益上更为合算。

（二）、房屋登记制度的欠缺造就了“小产权”的方便

1、城市房屋权属登记的历史依据

2008年7月1日《房屋登记办法》施行前，我国对于房屋权属登记实行的是城市房屋权属登记和农村房屋权属登记分离的管理制度。《城市房地产管理法》第61条第2款规定“在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书”。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及有关的地上建筑物、其他附着物的登记，由政府土地管理部门、房产管理部门依照法律和国务院的有关规定办理。

此外，1998年1月1日施行的《城市房屋权属登记管理办法》、1995年6月1日施行的《城市房屋租赁管理办法》、1997年6月1日施行的《城市房地产抵押管理办法》等部门规章，涉及了城市房屋权属登记、房屋租赁、房产抵押等领域，形成了较为完整的城市房地产管理体系。

2、农村房屋权属登记的历史依据

我国现行法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民在依法申请宅基地后经过必要的批准程序，即可建造农村居民住宅。现实中，由于城乡分割管理的状态，对于农村房屋权属登记的管理和立法长期以来一直处于缺失状态。

3、《房屋登记办法》实现了城乡房屋登记制度的并轨

2008年1月22日，原建设部发布了《房屋登记办法》，该办法规定其上位法依据为《物权法》、《城市房地产管理法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律法规，《登记登记办法》于2008年7月1日起施行，该《办法》的颁布施行标志着此前城乡分割管理的房屋权属登记实现了登记办法、登记机构的统一。

三、城市居民购买农村住宅行为无效

1、农村集体土地不得出让、转让或出租用于非农建设

从20世纪50年代开始，我国逐步建立了高度集中的计划经济体制，在户口迁移、粮食供应、就业安排、福利保障等方面严格区分农业人口和非农业人口，城乡分割泾渭分明。1958年1月9日施行了《户口登记条例》，严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动，城乡分割的“二元管理”体制从此确立。

在随后的立法过程中，逐步形成了城乡二元的土地管理制度。《宪法》规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。并在法律层面上严格限制了作为所有权主体的农民集体出让或转让本集体所有的建设用地使用权。

2、农村宅基地不得单独转让

最高人民法院在1984年8月颁布的《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》中指出“人民法院处理公民之间宅基地使用权的案件，应根据土地归国家或集体所有，一律不准出租、转让和买卖的原则”。《土地管理法》第62条第4款规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基的，不予批准”。

3、城市居民不得购买农村住宅

国务院办公厅1999年5月6日颁布了《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，明确指出“农村的住宅不得向城市居民出售”。2004年10月21日国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》中进一步强调“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。《宪法》、《土地管理法》均明确规定了农村宅基地的所有权属于农民集体所有，只能通过出售或出租房屋的形式来转移对宅基地的占有。由于宅基地有福利性质，只有具备同一集体经济组织成员资格，才具有购买同一集体经济组织其他村民的房屋的资格。因此城市居民在现行法律制度下不得购买农村房屋。

注释：

1 刘子平.城镇居民购买“小产权房”的法律效力认定基准[EB/OL].佛山法院网http：//www.fszjfy.gov.cn/program/atricle.jsp.