钟自红 张之璟

地方政府融资平台是地方政府为拓宽融资渠道而组建的企业平台，它的发展为缓解财政资源短缺、建设资金不足的发展“瓶颈”提供了一条出路，它在很大程度上带动了企业融资，使市场活跃了起来，大力推动了各地城市化进程和基础设施建设，为稳定增长、扩大内需、调整机构、促进民生，以及扭转经济下滑趋势发挥着较大的作用。但近年来，地方政府融资平台规模的膨胀，不仅加大了地方政府的债务负担，也对银行业的经营风险形成了潜在的压力。对地方政府融资平台公司的负债不能掉以轻心，而应未雨绸缪，通過深化财税体制改革、转变政府职能以及转变经济发展方式等长效机制，引导地方政府融资健康有序发展。

一、县域地方债及地方政府融资平台发展现状

（一）地方债务情况。止2019年底，县域政府隐性债务27.46亿元。按债务类型分，政府承诺偿还的融资平台等企事业单位隐性债务20.77亿元，政府提供担保的融资平台等企事业单位隐性债务1.15亿元，政府中长期支出责任隐性债务2.9亿元;按债务资金用途分，非项目债务11.81亿元，公路建设1.88亿元，市政建设6.19亿元，保障性住房建设0.07亿元，教育支出0.56亿元，农林水利建设支出0.41亿元，其他支出3.9亿元;按债务资金来源分，银行贷款14.01亿元，企业债券5.64亿元，供应商应付款1.34亿元，政府中长期支出责任债务2.9亿元，其他0.93亿元;按债务期限结构分，2019年到期1.5亿元，2020年到期1.87亿元，2021年至2028年到期15.92亿元。2019年地方债券7.94亿元。

（二）地方政府融资平台项目支持情况。 M县2019年实施棚户区改造项目采取“政府购买服务”的运作模式。限于融资平台作为承接主体，负责本项目的实施，项目进度为两年，主要是M县开发区棚户区改造，目的是改善棚户区居民的住房条件，美化城区环境，促进构建和谐社会。本项目总投资5.65亿元，其中建设资金5.35亿元，项目资本金1.94亿元，发行棚户区改造专项债券3.71亿元，先发债券0.7亿元，后发债券3.01亿元。

二、地方政府融资平台存在的问题

一是政策性风险。地方债及政府融资平台类融资期限一般较长。最短也在5年以上，最长的达25年，在贷款期限内，国家宏观经济政策、产业政策、环保政策、区域政策、行业发展等政策的调整、变动都可能对政府融资平台公司的经营产生较大影响，从而可能直接影响到政府融资平台企业贷款的如期偿还。如政府取消供水工程费、改变供水区域，造成企业生产能力得不到发挥，产生政策性的经营亏损。再如，地方政府换届，新任新一届政府可能不愿意为“旧账”买单，这也会影响地方政府融资平台公司贷款的公益偿还。

二是主体定位模糊。各类政府融资平台基本上都由政府筹划、组建设立并直接或间接出资，主要负责人由政府或相关部门领导兼任，受政府委托从事开发、建设等。

三是资金使用问题。一般来说，地方政府融资平台公司取得融资后，再层层转拨下属公司或项目使用，借款人和资金使用主体并不一致，金融机构和审计、监管部门对融资平台公司的资金流向和使用很难监管，导致资金挪用风险加大。特别是最近银监会印发了“三个办法，一个指引”，强调通过贷款资金、贷款人受托支付方式强化资金流向监管，但在地方政府融资平台公司借款人和资金使用人分离情况贷款人受托支付很难实现。

四是融资平台还款压力大，容易引发财政金融风险。由于地方政府要提供基础设施和公共服务的事权与财权不对等，城镇化建设加快对地方基础设施建设投入较大，而地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，唯有寻求融资平台向外部融资。大量融资平台投向单一，平台贷款主体以事业法人为主，有较多的贷款为非市场化运作，项目本身不产生现金流或产生的现金流不足以偿还银行贷款，贷款缺乏第一还款来源，更多依赖于地方政府财政收入，难以保证到期偿债能力，对银行资产流动性管理提出更高要求。而融资平台本身债台高筑、杠杆率过高，再加上连续加息、土地出让金收入受房地产市场调控政策的影响等，融资平台违约风险陡增。

三、化解地方政府融资平台公司风险措施

（一）对融资平台公司本身的清理规范。融资平台要按照《公司法》规定充实公司资本金，完善治理结构。实现商业化运作。地方政府在出资 范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。这些措施将使融资平台公司成为阳光下的公司。有利于化解潜在的债务风险。

（二）引导地方政府融资有序健康发展，在严控债务过快增长的同时，把握经济增长、经济增长和风险防范的平衡。因此，要从根本上解决这个问题，就需要进一步理顺体制机制。引导地方政府融资有序健康发展。就政府而言，主要应从以下几个方面着手：其一，完善地方预算，将从事纯公益性投资项目所需资金和准经营性项目中需政府补贴部分的资金列入地方政府财政预算，使隐形债务显性化，降低地方财政风险;其二，建立地方政府融资平台公司风险准备基金，并制定基金管理办法。每年可以从财政收入中确定一定比例用作基金来源，防范因平台公司偿付能力不足引发的风险，保护债权人利益;其三，控制地方政府负债规模，给地方政府设定一个合理的负债率，为地方政府负债总量设置一个限额;构建对融资平台的联合监督机制;强化对融资平台风险指标监控。

（三）推动建立地方政府债务信息披露制度，提高政府债务透明度。一是要建立健全政府财政信息披露制度，建立政府财务报告体系，实现财政阳光化。相关主管部门要督促辖内各融资平台加大信息发布力度，相关信息及时公开披露，推动地方政府融资平台的隐形负债向合规的显性负债转变。二是银行间构建信息交流平台，实现对融资平台的信息共享。金融监管部门应建立地方政府融资平台及投融资项目的信息告示制度，以各融资平台基本户开户行作为牵头行，完善重大事项信息的登记、更新。银行应该结合地方政府的财政实力、资产负债结构、项目情况等因素，设计差别化的信贷政策和准入要求;采用银团贷款方式，分散单一贷款行的风险。三是融资平台公司内部应建立以债务率、负债率、偿债率为主要指标的风险预警机制，预防投资风险的发生。在信息披露制度方面，则应严格披露的内容，主要包括：公司目标、公司所有权结构、主要财务指标、内部治理结构、高管薪酬水平、关联交易、重大风险因素以及处理这些风险所采取的措施、收到任何来自政府承诺的财务支持等。

作者简介：张之璟（1996-12.18），男，助理经济师，本科经济学学士，汉，中国人民银行科员，734500，调查统计与货币信贷。