王頔

评估要建立时空格局：坚持因地制宜和因时制宜

政府工作计划和内容的制定及开展受历史背景和地区现实发展情况的制约，在评估过程中要充分考虑地区特征、发展阶段等差异，建立时空格局。第一，要充分考虑地区间差异，尊重历史发展规律和社会建设规律。新中国成立以后，中央从国家发展的战略大局出发，对不同区域结合其区位特征进行产业规划及布局，这一历史原因决定了地区间社会经济发展模式和特点存在现实差异。改革开放以来，党中央为探索先进发展模式和道路，在特定区域进行特区试验，总结和推广经济建设和社会建设的中国特色社会主义经验。改革试点地区的成功经验对周边地区形成辐射效应，带动其周边地区形成积极探索，勇于创新的快速发展模式，例如上海对长三角地区的带动和辐射效应，上世纪70年代末80年代初开始陆续设立的经济特区和沿海开放城市，在探索社会主义市场经济建设中的，沿海各省对外经贸事业的带动促进作用。沿海改革先进示范区域与中西部区域在不仅在区位特征，产业集群和历史文化等客观条件，还在经济发展模式、社会发育程度、行政思维方式和行政效率等制度和发展特征存在普遍差异。因地制宜的考察政府工作對于准确考核其行政成效意义重大。

第二，要充分考虑具体地区的政策推进中的历史发展沿革。地区工作开展中经常采取多年计划的方式，重点推进某项或多项工作，工作存在阶段性、动态性、反复性和循环推进的特征。这要求评估工作在开展过程中要对工作开展的前因后果做到过程性把握，避免断裂、僵化的看待问题。伴随我国经济发展水平的不断提高，实现产业结构升级，注重经济发展质量，以满足群众对美好生活的更高层次需求成为全面深化改革工作推进的重点工作。推动社会的转型发展是一个综合性的系统工程，经济、政治、文化、民生、环保等各项工作的密切配合才能最大程度的提升社会建设和治理的成效。生活在“丰裕社会”历史阶段的人们对于以物质满足为内容的经济需求比重开始下降，对于政治权利保障、文化生活质量提升、生态环境保护等权利、机会等形式呈现的非物质需求比重日渐上升，政府职能和工作内容也在根据社会发展阶段和民众需求变化特征进行调整和转变，例如加大对社会治理和民生工程的投入力度;对招商引资的质量给予严格把控;加强生态保护和环境治理，出台重污染企业关停整顿措施等。全面深化改革系列举措是对社会利益结构进行升级重组的过程，对不利于社会主义生产力发展的生产要素、产业结构、体制机制、发展模式进行改革，对不适应社会主义现代化建设的行政架构，经济体制，审批制度等进行整改，对不符合社会主义科学发展观的生产方式方式予以改进和完善，以期完成向更高层次更高阶段更科学发展方式的社会主义阶段进步。评估工作要充分考虑当前社会集聚转型发展阶段的特殊性和复杂性，坚持历史唯物主义方法论，因时制宜，结合社会发展阶段的重点任务和政府行政的主要内容针对性开展工作。

评估要兼顾质和量：坚持定性与定量相结合

工作按照时间节点开展推进完成，是工作量在时间维度上量的累积，体现在事项完成度，然而政策实施的具体成效是要重点监控和评价的内容。评估的关键在于检测行政事项的完成成效，其衡量指标具体可以分为社会满意度和行政满意度。社会满意度以人民群众的切身体验为主，三个有利于是中国特色社会主义国家在政策实施和行政推进过程中衡量执政效果的核心标杆。执政为民，权为民所用的执政理念在评估过程中必须作为主导性价值判断统领判断标杆。政策评价和政策分析是第三方评估工作的深化方向和延伸路径，只有在评估政策效果的基础上，回过头对比初始目标，在查找差距的过程中，评估政策制定中存在的问题，并在此基础上调整，查漏，完善，并出台修订案和政策措施。

评估过程中要对政策进行定性和定量双重分析，对于工作计划完成数量和质量进行复合式评估，以商务局的招商引资项目为例，开办展会，考察选址，需求对接等工作的开展，除了用签约量、贸易额、成交量等数据指标作为评判标准以外，还要更多的关注经济效益辐射到的社会效益指标，例如就业率，产业集群效益对地区未来发展的影响，政策倾斜，基础设施建设所带来的产业辐射效益都应该进行综合考察。目前正在沿海若干市推进的保税区以及自由贸易区的试点建设都是在为国内市场进一步开放做出试验区域，以保税区为例，在城市郊区建立的以仓储为主要功能的保税区，可以在对进口货物的储藏过程中，增开营销展会，促进贸易交流。保税区作为向自由贸易区的过渡形态，其吸引外资投资建厂的政策优惠和地块配备都为所在地区未来社会发展的方方面面提前预支红利。保税区提供的政策红利可以吸引资本进入本地市场，盘活本地产业，提升优势产业竞争力，并且在吸纳本地劳动力、提升就业率的同时，也将先进的生产和管理技术落地本区域，对未来产业人才培育，提升人口素质，提高经济收入起到复合型推进作用。在评估过程中要充分考虑类似的长期社会效益和其他综合收益，这部分效益是投资长期回报的内容，短期评估过程中通过数据无法显示，或者无法通过数据方式将其量化表现出来，然而类似的社会效益或者生态效益对地区产业结构调整，人口素质提升，营商环境提升，自然生态治理都有重要意义，这种无法量化的政策效果应该用定性的方式进行考察，并在评估过程中予以综合考虑。

评估要形成动态机制：兼顾周期性和阶段性

政府作为地方行政事物的调控平台，在经济建设方面的作用体现在搭建企业需求平台、搭建产学研对接平台，引导企业对接政府政策宏观措施，帮助企业实行产业提升和转型发展。经济建设具有周期性和阶段性，评估过程必须尊重事物发展规律，对周期性事物进行分类，把握周期性事物发展特征，比如林业部门、统计部门、住建部门等有承接工程类的职能部门，其与企业开展的项目合作较多。植树造林与经济作物生长，经济普查数据汇总、项目招投标施工验收等系列工作都有其特定的周期，会出现工作过程中投入与成效的非线性增长，阶段性评估工作中应注意将该因素纳入充分考虑。周期性的存在影响工作实际推进中的实效性，即工作即时性效果无法体现，需要到周期完成后，才见成效，甚至有的还会出现刻意性减速和功能性减速。比如环保治理过程中，关停正在施工的项目，限制工厂生产等行为，要求其停业整顿，安装环保设施，完善工程管理标准，使其符合环保标准，这些行为就是为了长远利益和更好提高切实实效性而进行的刻意性减速行为。这种减速行为在工作质量提升过程中是必要且必须的转型阶段，在短期看来对于经济增长是减速甚至停滞，但是对于长期的环保工作的开展和生态文明建设是必须经历的阵痛阶段。对于类似经济效益小，环境、社会以及其他非经济效益溢出性质的行政措施，要从长期成效和综合成效给予全面评价。

以涉及到统计数据的部门为例，财务、商务部门的招商引资职能是衡量地区经济建设的重要指标，统计部门对于数据统计口径的变化会导致数据缩水，进而影响目标达成进度。全面深化改革工作的推进，意味着对现有社会利益结构的调整、改革和升级，涉及到政治、经济、文化、社会民生各方面，每一个实际的利益问题又具有存在于特定时间空间领域的过程性特征。过程意味着周期性，变动性和不确定性。科学的时间管理计划和方法的落实在制定工作计划初期应制定精细计划。比如年计划需要细化为四个季度，每个季度的工作可以分解为月计划、周计划和日计划。当工作信息可以提前分解到以日为时间单位之后，再利用电子政务系统进行台账记录和汇报就可以清晰明了。

评估要充分理顺民众意愿和政府政绩关系，推进政府实现科学化精细化社会治理

政府在施政过程中会出现好心办坏事的情况，比如出台一刀切式的激进环保治理措施，在整治污染企业过程中，影响正常生产进度和工程进度，甚至影响人民日常生活质量，导致生活成本上升，影响民众的政策满意度。激进的环保措施在导致停工的过程中，导致就业率下降，生产原材料涨价，工期延长成本上升等连锁效应的发生，影响经济等其他领域的正常運作。某个领域政策实施对其他领域发展有不可规避的波及效应，一个政策的实施会导致牵一发动全身的结果，政策制定过程中要充分考量预期政策效果和施政目的之间的回报率。要全盘综合统筹考虑问题，规避执政风险。政策实施要充分做好前提调研，考虑政策实施的后果和效果，对政策实施目的和实施效果进行定期比对，当效果与目的出现偏差时，及时调整，避免造成不必要的，或者更大的损失。对于政策评估要对政策实施效果的总体效益全面考察，实施的政策若在实际效果中利大于弊，则可列为良策，若在施策效果中弊大于利，则需要及时调整和追踪。警惕断崖式一刀切政策，对于地方性的疾风骤雨式的行政方式，是政府制度体制能够令行禁止、集中力量、统一意志开展工作的优势特征，但作为行政工具和路径，也要警惕其成为恶法的帮凶。制度改革过程中需要加强政策论证、政策实施风险监控等职能，以期达到智能化行政。

为更好理顺民众意愿和行政成效之间的关系，第三方评估对于政府政策实施监督和介入，应该从每年初工作计划制定和政策制定之前就开始，具体分为政策实施前期风险评估，政策实施中期完成度评估，政策实施完成后目标效果比对评估三个阶段。这种模式可以完善传统政府工作方式的不足，政府制定施政方案的传统做法具体包括，前提调研、形成报告、会议商讨、形成政策文案、报上级审批，形成具体政策文件，下发各单位执行。执行过程中有包括月汇报、周汇报、定期会议等台账记录和调度跟进措施。传统政策制定方式效率高，这是优点，但是其缺点在于政策制定过程中缺乏专家论证，或者专家论证意见在政策形成中的影响权重较低。提高行政的科学化水平必须加强政策设计过程中的专家论证环节，以最大化规避政策制定和实施过程中可能产生的矛盾冲突。以大气治理和拆迁补偿的工作的开展为例，要充分评估政策实施后所带来的连锁反应，并对连锁反应可能导致的不利影响提供应急机制，要建立健全应急预案和备选方案机制。要对行政效率给予自评估，在便民服务和行政资源充分利用的过程中最大程度达到平衡。

执政为民是中国特色社会主义道路的先进执政理念，政策实施意味着对社会利益的调整和调配，利益调整的前提是对民众真实利益诉求的全面掌握，对其利益诉求的满足主要通过市场方式和行政方式进行满足，这里主要对行政方式的满足，即对公共产品的投入进行分析。民众的利益诉求具有较强的主观性，且利益诉求内容增长快速，需求满足水平不断提高。政府公共产品的提供必需能够厘清合理诉求和不合理诉求，对合理诉求给予充分满足，对于超出合理诉求的部分，分析产生原因，做好解释宣传工作。以拆迁补偿和扶贫资金发放，相关医疗补助发放为例，城镇化过程中涉及工程建设的征地补偿系列问题，土地征用是项目开展的物质前提，征地补偿款能够合理发放关系到社会发展秩序平稳和城镇化建设的顺利开展，然而事实上由于工程建设的承办单位隶属不同级别利益相关方，其征地赔付能力存在差异，会导致民众对赔偿金额存在错误预估。比如高铁等重点建设项目征地与地区一般项目或者商业房产项目征地赔款额度存在差异，人们普遍倾向于按照最高标准预期征地赔款额度，导致部分人对补偿款额度不满，征地工作难以顺利实施，影响后期工程建设。在此过程中就要求征地赔款部门做好解释说明工作，引导人们建立合理的补偿预期，满足其合理补偿诉求，以利于后续工作的顺利开展。同时，人们的利益诉求的标准应及时调整跟进社会发展水平，例如，扶贫标准的制定是否可以根据生产力发展水平和GDP增长水平进行线性调整，对于地区间经济发展水平差异给予充分考量，结合地区具体情况制定补偿标准，预防一刀切标准的下达。专款专用推进项目补偿和实施，精准扶持，精准投放，而不是将资金通过上级政府直接下发给下级政府，这样可以规避资金的非项目性、不规范使用，可以最大化保障受益人和资金投放方的权益。以农村医疗保障资金为例，可以直接将资金专款专用发放至个人户头，这样的补贴方式更加精准，透明，高效。转款专用的财政补贴方式是满足群众民生类利益诉求中公共产品方面，能够给予的较好方式。

评估要督促政府部门做好与群众的沟通和交流工作，提高民众知晓度与参与度

民众知晓度在推进相关政策方面有着举足轻重的作用，随着人民群众参政议政能力水平提高，民主意识觉醒，人民群众对政策的配合度、支持度和执行度直接影响政策的实施和行政工作的开展。要提高配合度必须提前做好对政策的解释说明工作，让群众了解该项事务的施政目的，施政方案和施政周期，关键是明确政策实施的最终获益者是谁，该过程不仅是为政策实施扫清障碍，更是提高人民群众主人翁意识的实践路径，促进群众形成成熟的民主意识。成熟理性的民主意识可以促进民众更好地实行民主监督，利益表达，密切配合政府工作，提升参政议政能力，精准表达利益诉求，科学理性的参与到政策制定的民意征集机制中，形成民意征集和政策制定执行的良性互动。以统计部门开展的经济普查专项工作为例，对经济体的提前摸底固然重要，而经济主体、企业法人的自觉配合更是工作能够取得成效的关键。该项工作的核心要义在于获取真实有效的统计数据，为未来经济发展指标体系、大政方针政策计划制定服务。实际工作开展过程中存在一些商户或企业经营者对经济普查工作的内容和意义认识不清的现象，为规避税收或其他额外开支，降低经营成本，故意隐瞒或者提供虚假数据，造成统计部门数据采集过程中出现偏差，最终影响经济普查数据的真实性。统计数据作为政策计划制定的重要参照依据，对于调整产业结构，招商引资，政策扶持等多重工作有重要参考意义，经济主体的不配合最终会导致经济计划制定的纰漏。所以做好前期宣传工作对于这类工作的开展至关重要，只有深入群众，做好宣传交流沟通的前提工作，才能在后续工作的推进过程中取得更好的成效。

评估要利用好高新技术平台，提升评估的精准度和科学性

信息化行政是新时代要求，大数据网络化时代的快速发展给行政管理带来挑战的同时也带来发展契机。网络化智能化的技术应用对于精准化行政意义重大。以公安系统和商务系统的工作为例，办公内网完善台账制度，提高行政效率。省市级行政数据共享平台建立可以在简化行政审批手续，提高行政效率。以经济工作为例，招商引资APP的研制可以方便企業对接营商需求和区域营商条件。某地区的商业竞标APP可以结合卫星定位系统将具备营商条件的地块信息网上公布，企业可以根据APP平台，了解地区营商环境的相关政策和标底地块，便利企业快速对接投资需求，同时也促进政府行政透明化，高效化。以公安系统工作为例，某地公安系统注重科技引领实战。通过全国现代化科技手段，技术侦查网络侦查手段，建立大数据情报信息研发平台。培训大数据突破，联合实验室。追讨工作大数据平台使用就抓获100多名逃犯。户政管理方面，全面深化放管服改革，调整户口审批权限，将派出所日常事务的审批权限全面下放，74项事务做到现场批复，全面推行网上申请、审批模式，探索微信公众号办理各种证件，无纸化电子化办公成为时代趋势。

针对政府工作网络化、智能化和无纸化趋势，既给政策评估工作提供便利，也带来新的挑战，将人工智能、大数据分析技术引入评估工作势在必行，如何在精准化评估政策效益的同时，兼顾网络安全和信息安全是未来开展评估工作需要考虑的问题。另外，如何充分利用好公共数据资源，让其服务于政策复盘、调整和改进是大数据时代提升政策评估质量的重要议题。必须建立系统细致科学的政策指标评价体系，建立健全评价方法，在定量分析信息数据的基础上，更为精准地评估政策性质，对政策实施的目的和成效进行及时比对，用结构化、系统化的思维方式全盘把控政策评估过程。

第三方评估作为近些年流行的以非政府主体开展的公共政策评价方式，因其客观、中立、独立的评价视角受到政府主体（政策实施主体）的重视，已被多地政府采用并纳入日常工作考核的评价体系。如何有效提高我国第三方评估工作的科学性、专业性和精准性关系到政策评价与政策调整的方向和步伐，也是提升和规范政策评估行业的关键。我国的政策评估从业者在借鉴西方公共政策评价方法的基础上，要因地制宜的考虑我国的政治架构与政治制度、政策制定和实施路径等现实问题，从优化和提升国家治理能力和治理水平的实践出发，总结政府工作评估的方法和经验，探索和开创适合我国国情的评价体系和评价方法。