邹仰松

[摘要]地方立法后评估是地方立法工作中的重要一环。地方立法后评估所得的结论是立法机关开展立、改、废之重要依据。文章认为，在《立法法》第72条第2款扩大了地方立法主体的范围后，应以国外的经验为借鉴，完善具有本土特色的立法后评估机制，确保地方立法科学化，提升地方立法质量，已经成为一个理论性与实践性兼备的课题。

[关键词]地方立法；立法后评估；完善

地方立法后评估，是在地方立法实施一段时期之后，评估主体依据确定的评估标准，采取适当的方法对评估对象进行客观全面的评估，并最终形成评估结论的一项专业性工作。为解决地方在立法自主权上的迫切意愿，《立法法》第72条第2款扩大了地方立法主体的范围，既满足了地方立法的客观需求，也带来新的问题和挑战；因为地方立法具有强烈的本土特色与自主属性，这就需要借助立法后评估来为地方立法权之行使保驾护航，以确保和提升地方立法的质量，地方立法质量事关国家整个法律体系的质量甚至法治的质量。一言以蔽之，地方立法后评估，不仅有利于立法的新陈代谢，保持立法的健康与活力，而且有利于提高立法质量，延长立法的生命周期。

一、地方立法后评估的现状分析

《立法法》颁布实施以来，各地立法机关陆续开展起立法后评估工作。迄今开展立法后评估工作的地方越来越多，实践成果亦加丰富；但存在的不足也日益显现，借以对现状的分析有利于地方立法后评估工作的开展。

（一）地方立法后评估的实践

我国立法后评估工作的正式铺开得益于《全面推进依法行政实施纲要》提出的“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估”，这是在国家层面对立法后评估命题的正面推出，评估对象锁定为行政规章和规范性文件，属于行政立法领域内的立法后评估。2008年修订后的《国务院工作规则》提出“行政法规实施后要进行后评估，发现问题，及时完善”，使得行政法规被正式纳入立法后评估对象中来，实现了行政立法领域评估对象的全覆盖，具有重要的标志性意义。2011年全国人大常委会在其工作报告中明确提出要“把立法后评估作为加强和改进立法工作的一项新举措”，同年10月全国人大常委会会同相关部门开展了《残疾人保障法》的立法后评估工作。这一举措使得我国的立法后评估工作迈出了关键的一步，也使得立法后评估对象实现了从“行政立法”到“人大立法”的全面化。

在地方立法后评估实践层面，我国各地在开展立法后评估工作中所使用的名称各异，有“立法回头看”“法律质量评估”“立法效果评估”“立法后跟踪评估”等，但在实质上都是一致的。为推动立法后评估工作的有序开展，各地先后制定了专门规定，有《厦门市规章立法后评估办法》《宁波市政府规章立法后评估办法》《重庆市政府规章立法后评估办法》《广东省政府规章立法后评估规定》等政府规章专门规范立法后评估工作；地方性法规层面有《青岛市人大常委会立法后评估暂行办法》《广州市人大常委会立法后评估办法》，这些地方性法规的制定为地方立法后评估工作的开展提供了依据。在地方立法后评估实践中，早在2000年山东省人大常委会就将立法后评估工作开展起来，对该省多部地方性法规进行了立法后评估，成为地方立法后评估工作的引领者；2012年湖北省人大常委会试水引入第三方机构开展了一次规模较大的立法后清理，实现了评估主体的突破，具有重要的指标性意义。不可否认，地方立法后评估工作在不断深化和完善，但在探索与发展过程中不可避免会遇到困难和出现不足，我们应以发展的眼光视之。

（二）地方立法后評估的不足

地方立法后评估工作在向着规范化和制度化的方向发展，这是毋庸置疑的，但立法后评估毕竟是一项专业工作，基于我国实际而言更是一种新生事物，在实践中出现一些瑕疵也是可以理解的。一是评估主体单一化问题。地方立法后评估实践中评估主体呈现单一化现象，主要由内部机构或其他相关机构进行评估，这很容易使立法后评估出现形式化，将评估工作仅仅作为一种形式，对评估结论不予重视，这是违背地方立法后评估的价值目标的。同时，评估主体的单一化，还会面临评估主体垄断的困局，这既妨碍了其他适格主体参与立法后评估的机会，也使得立法后评估的权威受到侵蚀，不利于立法后评估工作的完善。另外，评估主体的单一化，还很容易导致评估结论的准确性、全面性，立法后评估是一项专业性很强的工作，客观准确的评估是立法后评估的基本要求，评估主体的单一化显然很难满足这项要求。二是评估标准差异化问题。地方立法后评估实践都比较注重实施效果的评估，当然也有个别地方在评估中考虑到制度设计的因素，对评估对象条文的合理性与可操作性开展相应的评估。这种现象的背后是不同地方之间在评估标准上的差异性所致，这些差异表现为评估标准数量不同、评估标准名称不同、评估标准侧重点不同等。三是评估方法不科学问题。在立法后评估中，所采用的方式、步骤就是开展立法后评估的方法，有定量评估方法和定性评估方法之分。定量评估方法是基于实证调查所获得的信息、数据，运用数学学科等理论，建立评估的数学模型，借助大量运算得出结果的方法。定性评估方法是立足于评估主体自身之经验与知识，借助逻辑思维判断事物性质的方法。在地方立法后评估实践中，更加注重于定性评估方法的运用，特别是问卷调查法的使用相当普遍。但其他评估方法也不可忽视，一旦忽视并缺乏其他评估方法的支撑，就会使得评估结果缺乏科学性，进而使得评估结果不具有可行性。四是评估结论少回应问题。对地方立法后的评估结论进行回应，是立法后评估的价值所在，亦是立法后评估的必要环节。立法后评估的结论得不到重视，被束之高阁、形同虚设，不利于立法质量的提升和评估对象的完善，也使整个立法后评估工作丧失了意义。在地方立法实践中，对地方立法后评估结果的回应是差强人意的，主要表现为或者对评估结论完全不予回应，或者对评估结论迟延回应。但不管是完全不予回应抑或是迟延回应，均是与立法后评估工作的价值追求相违背的。

二、地方立法后评估的域外借鉴endprint

各国的立法后评估大多数兴起于20世纪80年代，目前开展立法后评估的国家有德国、美国、日本、欧盟、韩国等。这其中美国是立法后评估制度的发源国，日本则是其中的后起之秀。

（一）美国的立法后评估实践及借鉴

美国是立法后评估制度的起源国。1976年美国科罗拉多州制定的《日落法》正式拉开了美国立法后评估实践的大幕，1978年美国国会通过的《从政道德法》更是明确授权联邦政府下设的道德规范办公室制定日落条款。美国的立法后评估主要是行政立法后评估。在评估主体上，美国的行政立法后评估主体经历了一个从单一性到多元化的过程，评估主体从固定的联邦政府机构和国会到更多的第三方评估主体成为合法的评估主体。美国立法后评估的一大特色是，随着越来越多的第三方评估主体参与到立法后评估工作中来，并且由于第三方评估主体的超然地位，使得评估结论更加客观真实。在评估对象上，美国的立法后评估对象主要是行政立法，这是由于行政立法较为庞杂，而且不同行政立法之间由于制定主体、立法技术等的差异会导致冲突现象的发生，使得行政立法成为主要的评估对象。在指标和方法上，美国的立法后评估指标是明确具体的、可衡量的，涵盖绩效性指标、成本收益性指标等；在评估方法的选取方面，美国行政立法后评估主要有成本收益分析法、不分类评估法、联合评估法、风险评估法和交叉评估法等，实现了评估方法的多样性。在评估结论上，美国联邦各部门要对评估结果承担责任，评估结论不是走过场，是行政立法制定修改等的依据；同时评估结论向国会与社会公众公布，以督促有关部门对评估结论的回应。美国行政立法后评估实践对于我国地方立法后评估制度的构建是有借鉴意义的，诸如评估主体多元化、评估指标量化、注重成本收益分析法等均可以为我们提供借鉴。

（二）日本的立法后评估实践及借鉴

日本的立法后评估实践肇始于20世纪90年代，后迅速走出一条符合自身国情的立法后评估道路。2002年实施的《行政机构实施评估政策的有关法律》是日本立法后评估制度成熟的标志。日本的立法后评估以“行政评价”“政策评估”等形式表现出来，主要内容是行政立法后评估。在评估主体上，有政府内部机构评估主体和民间第三方机构评估主体，不过发挥主导作用的还是政府内部机构评估主体。在评估对象上，日本立法后评估对象主要是行政立法，涵盖中央和地方的行政立法；日本立法后评估的一大特色是评估对象有独立和附带之分，独立评估即是在评估过程中仅就单一的行政立法进行评估，附带评估即是不仅要对评估对象进行评估，而且要对与评估对象相关的行政立法进行附带性评估。在评估指标和方法上，日本比较注重通过指标的设定来检验评估对象的实施绩效，评估指标以评估对象的必要性、有效性、可执行性为核心进行设定；评估方法方面，日本立法后评估方法主要有访谈法、问卷调查法、文献调查法、部门调查法等，呈现出评估方法的多样性，评估方法的多样性使得评估结论更为接近客观。在评估结论上，日本对待评估结论相对比较保守，一般不将评估结论公之于众，这可能与日本的立法后评估工作主要由政府内部机构作为评估主体开展的有关，这也导致了社会公众对立法后评估工作是缺乏监督的。日本立法后评估制度中的采取灵活多样的评估方法、注重附带性评估、重视评估结论的回应等做法均是值得参考借鉴的。

三、地方立法后评估的完善方向

地方立法后评估的发展方向就是实现立法后评估工作的常态化，避免立法后评估工作的随意性和盲目性。不管国家层面还是地方层面，立法是涵盖法之制定、法之修改与法之废止的有机衔接的全过程。为此：

（一）评估主体多元化

虽然目前立法后评估工作的发起主体法律没有统一的规定，但是评估主体实现多元化，无疑是地方立法后评估发展完善的必经路径和当然选择。评估主体多元化，既能克服评估主体单一化的缺陷，又能满足不同利益主体的需求。为此，一是要注重培育第三方评估机构，使社会组织、学术团体、科研机构等第三方机构发展壮大起来，这是使地方立法后评估结论公正性与客观性的基础条件。二是要拓宽利益相关者参与立法后评估的途径，所谓利益相关者，是指受地方相关立法直接影响的个人与组织，在地方立法后评估中应尽可能多地顾及诸多利益相关方，以使立法者能够获得客观、真实、全面的评估信息，最大限度地促使评估结论的可靠性与科学性。三是要支持社会公众参与立法后评估工作，社会公众参与立法后评估可以从多个视角了解与评价评估对象，当然社會公众不一定具备相应的专业知识，在支持社会公众参与立法后评估时，要注意克服可能存在的不足。

（二）评估标准规范化

在地方立法后评估实践中，不同地区之间所采用的评估标准各异，尚未实现评估标准具体化、统一化。为此，很有必要统一相应的评估标准，以实现法规文本评估和实施绩效评估的规范化、统一化。对法规文本的评估属于静态评估，在评估标准上应注意合法性、合理性和科学性标准，合法性注重于评估法规文本的依据、权限、程序、内容等是否合法，合理性侧重于评估法规文本的正当性和社会公众对法规的实际感受，科学性关注的是评估法规文本是否符合立法技术规范的要求。对实施绩效的评估属于动态评估，在评估标准上应注意成本效益、实效性和公众满意度标准，成本效益注重于收获的社会效益是否大于付出的社会成本，实效性侧重于已制定之法能否与社会实际相吻合及得到社会的普遍遵从，公众满意度要关注的是社会公众对评估对象的态度怎么样。

（三）评估方法科学化

评估方法是否科学，事关评估结论是否客观全面。在地方立法后评估实践中，对评估方法的选取具有较大的随意性，比较注重对评估对象的定性分析，实现评估方法科学化必须做到定性分析与定量分析相结合。定性评估方法主要依托于评估主体已有的经验和知识，借助逻辑思维开展评估；定性评估方法有其自身的优势，因为并非所有的评估对象均可以用量化的形式来进行评估。但在定性评估方法的设计上也应努力做到以数据定性与以理论定性相兼顾相补充，以使定性评估方法尽可能科学化。定量评估方法借助准确、可靠的数据资料，以精确的数学计算为评估之手段，开展对评估对象之量化评估，具有精细化、标准化程度高的优点，能够直观地反映评估对象的真实情形。定量评估方法将在未来的地方立法后评估中发挥越来越重要的作用，乃至成为地方立法后评估方法之主流。

（四）评估结论明确化

立法后评估报告的回应是立法后评估程序中最重要的环节，也是立法后评估的目的所在、动力之源。地方立法后评估结论中提出的相关建议，只有得到及时的回应，才能促使评估对象的完善，才能使评估对象在实施中取得更好的社会效益，才能使立法后评估这项工作彰显出它的价值。为此，要构建起一个科学有效可行的评估结论回应机制：一是明确评估结论的回应主体，对于评估结论所反映的问题，作为回应主体的立法机关或者执法机关，均应采取相应的行动进行回应，不能置若罔闻；诸如在评估结论中提出了对评估对象在实施过程中发现的一些问题，若是法规文本的，立法机关要及时进行回应；若是执行性的，执法机关要及时采取执行方面的回应。二是明确评估结论的回应方式，回应方式是回应主体针对评估结论反映问题所采取的回复方法，是回应机制中不可或缺的一环。立法机关的回应方式主要是根据评估结论发现的问题制定新的立法、修正现有的立法、废止相应的立法；执法机关的回应方式是针对存在的具体问题进行一些改进的举措。一言以蔽之，如果不能明确评估结论的效力，立法后评估工作最终还是流于形式。

[责任编辑：庞芳洲]endprint