建国以来我国政府组织结构变迁及改革思考

2020-09-02张秉蕙

大经贸 2020年6期

【摘要】政府组织结构的改革优化在公共管理中是一个永恒的问题。建国以来，我国进行了多次政府机构改革，政府组织结构随着国家的发展不断变迁。在新时代回顾新中国成立后的组织结构改革，有利于进一步探索未来政府组织结构发展的趋势。本文筛选了具有代表性和重要意义的政府组织结构改革进行历史梳理，分析我国政府组织结构改革的原因，提出我国政府组织结构改革的未来趋势。

【关键词】政府组织结构机构改革

一、研究背景与意义

政府组织结构是指政府内部的机构设置，它是由单位、部门、层级等排列而成，包括组织成员、部门、单位、层级之间的分工合作与沟通协调。不同时期的政府组织结构呈现出不同的形状与特点。建国以来，我国的政治体制随着国家的发展而不断完善，政府职能也在实践和探索中逐步转变，为此我国进行了多次自上而下的政府组织结构改革。

组织结构是政府职能实施的重要载体[1]，它能够促进政府行政效率的提高，当政府职能发生变化时，政府的组织结构也应随之改变。优化政府组织结构是公共管理的一个重要问题，我国现处于一个新的历史时期，在新时代回顾新中国建国以来政府组织结构的变迁，能从中看到我国政府职能的转变，有利于进一步理解政府组织结构未来发展的趋勢。

二、我国政府组织结构变迁的历史梳理

自建国70周年，我国随着国情的变迁多次开展了组织结构改革，每次改革都带来了不同程度的变化。文章将新中国成立后的70年分为三个阶段，挑选具有代表性及重要意义的组织结构改革进行历史梳理，为我国未来探索组织结构变迁的模式提供理论依据。

（一）建国初期我国政府组织结构的变迁

1949年建国后，中央人民政府委员会颁布一系列文件，设定了政府的机构设置、职责权限等，我国政府组织结构趋向规范化、系统化。由于新中国成立之初，国家百废待兴，政府职能随着国家的发展不断扩大，但也出现政府机构臃肿，各部门职能交叉，管理混乱的局面，因此政府实施组织结构改革势在必行。

中央政府于1951年颁布《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》，我国政府组织结构改革的历程由此开始。1954年，中央政府在第一次全国代表大会召开后将工作部门增加至64个，各地方政府也依次设置了厅、局和科室，并开展大规模的建制县合并，这是我国历史上第一次大规模的政府机构改革。我国在这一时期依然处在计划经济时代，国家强调统一集权，因此，从中央政府到地方政府所设置的组织结构都是与计划经济时代的模式相适应，这是此次改革的一个重要特征。

尽管我国政府机构数量经过第一次改革后有所减少，但国家在逐步发展，各部门分工越来越细，机构数量也逐渐增加。机构臃肿导致中央政府的效率降低，地方政府的工作积极性受到严重影响，因此，1958年中央政府下令开展第二次政府组织结构改革。此次改革的特点是逐步将权力下放至地方，大量撤销、合并地方行政单位，同时中央政府继续精简工作部门，减少组织层次。经过此次改革，政府机构数量由81个减少至60个，但政府组织结构依然呈现金字塔型，制度形式趋向于直线制。

此后，我国进入文化大革命时期，在此期间也曾进行过组织结构改革，但由于国家处在动乱之中，政府机构陷于瘫痪，改革效果微弱，因此本文不做探讨。

（二）改革开放前期我国政府组织结构的变迁

文化大革命结束后，我国经济濒临崩溃，政府难以运作，为恢复我国的正常发展，政府的治理沿用了五十年代后期的模式。到1981年，我国政府机构数量达到建国以来的最高峰，数量增至100个。中央于1982年审议通过了《关于国务院机构改革的决议》，改革开放后的第一次政府组织结构改革随之进行。[3]此次改革的规模较大、目的性较强，在我国政府机构改革历史上有着重大的意义，其特点是对政府机构人员进行了精简，取消干部终身制，对经济管理部门进行撤销与合并。[4]经过这次改革，我国政府的组织层级有所减少，管理幅度变大，形态开始由金字塔型向扁平化转变，同时也为我国经济体制改革奠定了基础。

1998年，我国进行了改革开放后的第四次改革，主要是针对行政管理体制进行改革，使其与社会主义市场经济体制相适应。在这次改革中，国家部委数量减少至29个，编制内人员减少至1.7万人。本次改革的特点体现在政府职能的转变有了实质性的进展，实现了政企分开，推行公务员制度，彻底打破了计划经济体制下的政府组织结构框架。

（三）改革开放后期我国政府组织结构的变迁

2001年，我国加入了WTO，这就要求我国政府的体制和运行模式要与国际环境相适应，为此，2003年我国开展了改革开放后的第五次政府组织结构改革，目的是要深入推进政府职能朝着市场监管、经济调节、公共服务、社会管理等方面转变，使其能与国际接轨，适应内外部环境的变化。[5]本次改革较具代表性是因其认清了我国组织结构的现状，不再单纯地强调机构撤销与合并，而是进一步深化政府职能的转变，同时关注行政管理体制的创新。

《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》两个文件于2008年党的十七届三中全会上审议通过，[6]明确了此次机构改革的任务是理顺部门职责和转变政府职能，改革的重点是探索和实施大部制改革，将职责相近的部门进行整合，通过减少部门职能的交叉来提高行政效率。在这次改革中，国务院部门数量减少至27个，正部级机构减少了4个，组织结构形态并未发生大的改变，将继续朝扁平化转变。

经过十年的发展与变化，我国政府组织结构已经朝着扁平化、网络化的组织结构转变，服务型政府的建设逐步完善，但政府组织结构依然存在较多弊端，因此，2018年我国迎来了改革开放后的第八次政府组织结构改革。此次改革的任务是促进和完善大部制改革的发展，促进机构编制法定化，其特点是以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向。[7]

三、我国政府组织结构改革的原因

（一）政府自身职能的转变

不同时期的社会环境对政府的职能有着不同的要求，政府职能的转变与政府组织结构的改革有着紧密的联系，政府自身职能定位的转变使得政府的组织结构随之发生改变。

新中国成立初期，我国的政府职能的重心侧重于政治职能，国家强调统一集权，建立全能型政府，主要任务是稳定政权，并完成新民主主义向社会主义的转变。在这一时期，我国政府的组织结构呈现金字塔型，组织结构较简化，领导职位设置较少，权力高度集中。我国政府在发展的过程中开始发现当前的组织结构存在弊端，因此进行了组织结构改革。将权力下放至地方，从建设全能型政府转为建设有限型政府，并打破计划经济体制下的组织结构框架，重新构建与政府职能相适应的组织结构。

改革开放初期，我国政府的主要职能转变为以经济职能为重心，着重发展经济建设，建立社会主义市场经济。为加速国民经济的增长，许多临时机构由此产生，国务院工作部门数量迅速增长，这一时期我国政府的组织结构趋向矩阵式组织结构。在此时期，我国政府组织结构改革也已经陷入精简-膨胀-再精简的恶性循环中，因此国家提出要转变政府职能，从建设增长型政府转为建设服务型政府，政府组织结构也随之发生变化。

改革开放后期，我国政府的主要职能转变为以公共服务职能为重心，关注人民日益增长的需求，政府组织结构趋向扁平化、网络化发展。中央实施简政放权，将权力下放至地方，简化纵向管理层次，重视横向之间的联系与沟通，推行地方政府自我管理、民主管理，增加政府的民主性，强化政府的服务职能。我国政府的管理层级正在逐渐减少，管理幅度随之增加，这不但有利于政府整合各项资源，还有利于提高行政效率，完善服务型政府的建设。

（二）国内外环境的变化

国内外环境的变化也是影响政府组织结构发生改变的一个重要原因。新中国成立之初，我国面临的形势十分复杂，从国内环境来看，我国的工业、科技都十分落后，国家政权仍未稳固，国家处在百废待兴的状态，从国外环境来看，建国初期，帝国主义对我国的政治、经济、军事进行封锁与威胁，这严重阻碍了我国解决经济困难，恢复国民经济，因此政府需要通过不断地扩大职能来抵抗这个内忧外患的局面。在这一时期国家的管理模式较为落后，公共部门存在管得过细、过宽的问题，导致地方政府乃至国家政府的组织结构都呈现机构数量膨胀，人员过分饱和的状态。

自改革开放之后，我国进入了一个新的历史时期。从国内环境来看，尽管前期重点发展经济，使得经济得到迅速增长，但同时也使我国面临着严峻的生态问题。在民生方面，收入差距悬殊使得老百姓住房难、看病难等问题亟待解决，此外，我国国民素质的不断提升使百姓对参政议政的渴望逐渐强烈，民主政治亟待发展。从国外环境来看，自我国加入WTO后，国际影响力逐渐增强，国际地位逐步提升，但同时面临的形势更为复杂，面临的挑战也影响着祖国的发展。因此，我国要构建服务型政府，通过组织结构的调整来提高政府行政效率，推进经济的发展，增强综合国力，让中国有足够的实力应对国内外形势的变化。

（三）科学技术的进步

随着时代的变迁，我国的科学技术也在不断地发展和进步，它与政府组织结构的改革也有着千丝万缕的关联。在21世纪之前，互联网的发展仍处于萌芽阶段，沟通交流的手段十分有限，跨层级、跨地域的交流难以实现，而此时政府的定位是建立管制型政府，主要关注政府本身，因此权力集中，组织结构呈现自上而下的金字塔型。

在21世纪之后，互联网迅速普及，网络的特性保证了信息传递的时效性。在政府内部沟通方面，信息传遞不再需要遵循传统的自上而下的规则，政府之间沟通交流的障碍逐步消除，实现了部门之间与成员之间直接的信息交流，弥补了直线制和职能制的缺点。各部门及成员借助网络相互连接，信息资源得以整合、优化、共享，政府的组织结构朝着网络化方向发展。在政府与群众的联系方面，互联网+政务的模式应运而生，互联网的优势为人们了解政府动态的相关资讯提供了渠道，也为人民办理大小事务提供了便利。人民更加关注政治生活的参与，政府更注重倾听群众的心声，建设公开透明的阳光政府变得更为迫切。

四、我国政府组织结构改革的未来趋势

（一）优化政府组织结构，促进市场化政府的建设

2003年中央提出要“优化政府结构”，这不仅是过去十几年的改革方向，也是未来政府机构改革的导向性趋势。过去，我国政府机构改革一直处于精简-膨胀-再精简的恶性循环中，而市场化政府将会是一种有效的改革模式。其改革的主要原则是分散决策和政策执行的权力，政府可以采取分解部门从而分散权力的方式，首先将大的部门分解成若干小的机构，将权力分配至小的机构，再由机构将权力下放给低层级的政府机关。[8]成功实施市场模式有利于提高政府的工作效率。政府组织结构可以从纵向上、横向上两个方面进行完善。

从纵向来看，政府可以推行大部制改革，对各工作部门的职责进行梳理，将功能相近的工作部门进行整合，从而减少管理幅度和管理环节，降低协调成本，避免职能交叉、职责脱节等现象的产生。对于整合后的机构要及时进行人员安排、制度制定等一系列协调工作，以便部门能尽快展开相关工作。从横向来看，政府可以进行扁平化改革。建立“以地方为主”的扁平化组织结构，通过减少组织层级，采用分权管理、间接干预的方式，缩短沟通距离，形成一个统筹兼顾、结构优化的扁平式政府。

（二）完善多中心网络化的组织结构，促进参与式政府的建设

建立多中心网络化的组织结构，建设参与式政府，是我国未来政府机构改革的一个主要趋势。以往的组织结构多是以政府自身为主，形成单一中心的组织结构。随着科技的进步与社会的发展，政府需要建立一个更民主、更有参与性与集体性的行政管理机制，由单一中心向多中心的组织结构转变。这一趋势将体现在以下方面。

在机构设置上，政府组织结构将会呈现多中心网络化的结构形态，参谋部门的设立与完善将会成为未来政府机构改革的一个必然趋势。它将在政府做出决策时作为智囊团的角色为政府决策提供有效意见。此外，临时机构的设立也将是未来的一个趋势。与过去不同的是，现在的临时机构会根据任务的需要来增减，而不会单一的增加机构导致机构数量膨胀的现象出现。

在治理问题上，政府不再单纯地依靠自身力量进行管理，在机构运行中强调非管制，鼓励其他公共部门和人民群众参与决策与治理。政府在治理的过程中，需要与其他公共组织和部门相互配合，要利用互联网的优势，注重跨层级跨部门跨地区的协调合作。要善于利用社会各方的力量，并鼓励其参与政治生活，促进参与式政府的建设。

（三）政府组织结构由封闭走向开放，促进数字政府的建设

当前，互联网与大数据所具有的优势，都为数字政府的建设提供了机遇，也在一定程度上促进政府组织结构趋向开放化。因此建立数字政府，促进政府组织结构由封闭走向开放势在必行。

互联网技术的进步与发展解决了政府之间沟通存在障碍、政府信息透明度低、组织结构封闭等问题，使得各层级、各部门、各成员之间能够直接沟通联系，信息传递不再是单一的自上而下模式，组织结构也将由传统的封闭式层次结构向开放式的网络结构转变。政府、公共组织等之间的界线随着网络的发展而逐渐模糊，社会治理问题开始面向社会各种力量。网络化的政务机制、政务平台正在逐步构建，有利于进一步优化政府组织结构，改良行政效率，整合优质资源。

【注释】

[1] 宋世明，王君凯.我国政府机构改革历程与取向观察[J].改革，2018（04）：39-46.

[2] 王澜明.改革开放以来我国六次集中的行政管理体制改革的回顾与思考[J].中国行政管理，2009（10）：7-16.

[3] 刘晓光.建国以来政府机构改革回顾和启示[J].领导科学论坛，2014（19）：8-10.

[4] 陈鹏. 社会主义市场经济条件下财富公平分配研究[D].广东商学院，2011.

[5] 种效博.政府机构改革回顾与趋势研判[J].中北大学学报（社会科学版），2014，30（01）：20-24.

[6] 许耀桐.中国政府机构改革40年来的发展[J].行政论坛，2018，25（06）：5-10+2.

[7] 李俏，張大为.当代地方治理研究：回顾与展望[J].内蒙古大学学报（哲学社会科学版），2014，46（01）：48-53.

【参考文献】

[1] 宋世明，王君凯.我国政府机构改革历程与取向观察[J].改革，2018（04）：39-46.

[2] 刘晓光.建国以来政府机构改革回顾和启示[J].领导科学论坛，2014（19）：8-10.

[3] 种效博.政府机构改革回顾与趋势研判[J].中北大学学报（社会科学版），2014，30（01）：20-24.