城郊农民市民化的社会融入问题研究

2020-08-06阳盼盼

安徽农学通报 2020年14期

阳盼盼

摘要：在城镇化进程中，城郊农民率先成为城市扩张、撤村改居等的对象。该文从现实案例出发，通过分析发现城郊农民市民化存在社会融入问题，包括就业难，生活压力大，农转非后易致贫;身份介于农民与市民之间，待遇处于边缘位置;市民化的文化适应成本较高，社会认同感不高。这主要是由于土地制度、社保制度等产生了身份捆绑的局限性，农民专业技能水平和城市就业吸纳能力影响就业稳定性，传统的农村生活方式和观念影响农民融入城市的积极性。为提高城郊农民市民化质量，建议多管齐下提高农民综合素质，增强农民的城市责任心;提升农民非农就业技能，提高职业稳定性与经济收入;完善就业与社保等政策制度，保障农民顺利融入城市。

关键词：城郊农民;农民市民化;社会融入;社会认同;非农就业

中图分类号 C913文献标识码 A文章编号 1007-7731（2020）14-0005-05

党的十九大报告提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”[1]。促进农业转移人口市民化，是实施新型城镇化战略、推进形成城镇发展新格局的重点任务[2]。但是多年来，我国城镇化更多的是城镇面积的扩大，是土地的城镇化，虽然人口在空间上似乎实现了从乡村到城镇的转移，但却并没有很好地融入城镇，人口城镇化的速度与效率远远落后于土地城镇化。因此，我国出现了世界上最大规模的流动人口——钟摆式移民。这部分群体既不能完全被叫作农民——没有或者很少有土地，也不能完全被叫作市民——经济收入、社会保障、文化认同等导致他们无法很好地融入城市生活，他们的生活充满不确定性，也给社会管理和城市治理带来较大的不确定性。

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确指出，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》明确提出，要提高农业转移人口市民化质量。那么，如何在接下来的城镇化进程中，从根本上实现人的城镇化，促进人口和土地的同步城镇化？作为城市扩张、户籍改革、土地征用以及“撤村改居”中首当其冲的城郊农民，如何避免让他们陷入“半市民化”境地，使其共同享受城镇化进程带来的发展成果，促进经济的健康持续增长？本文从现实案例出发，分析了城郊农民市民化中的社会融入问题，探讨其原因，并探索城郊农民更好地融入城市的路径。

1 相关研究概况

马克思曾提出，“现代的历史是乡村城市化，而不像在古代那样，是城市乡村化”[3]。根据马克思的观点，城乡有别是从现代开始的，现实中正是因为农村与城市有别，农民与市民有别，才存在农民变为市民的这一被学界称之为“市民化”的过程。国外学者通过观察发现移民与迁入地会出现“融入”与“冲突”问题。如在波士顿的意大利贫民窟里，意大利移民及其后代并没有完全融入他们所处的美国社会[4];移民进入城市后，仍保留了其乡村生活特征，继续其原来的社会关系网络[5];墨西哥村民迁移到墨西哥市后，大部分村民仍保留着自己小圈子内的活动，圈外的陌生人几乎与他们毫无关系，不对他们发生影响[6]。此外，移民在迁入某地时，还可能会存在劳动力市场上的“歧视”现象，一些大城市的政府和居民将城市失业等社会问题归结于大量农业劳动者的进城，因而，当城市的就业形势较为严峻时，当地政府会采取措施限制迁入的农业劳动者就业。

国内学者通过研究发现，在我国城镇化实践中，由于城市长期自私自利处于非均衡格局，造成了人的城市化滞后于地的城市化的不利后果[7]。如在就地城镇化过程中，虽然很多农村通过“村改居”变成了城市社区，但是社区的原村民并未实现人的城镇化，总体上处于一种“半市民化”状态，甚至陷入“市民化陷阱”[8]（市民化陷阱是指已经“村改居”的社区原村民试图保留城乡二元体制双重受益的既有格局，同时享受国家对城镇户籍和农村户籍相关的双重优惠政策）。市民化的近郊农民不仅介于农民与市民之间，且在农民体系与市民体系中均不居核心地位，处于边际位置，呈现出不同程度、形式多样的边缘化状态[9]。总体而言，流动人口的社会融入水平一般，经济和社会方面的融入进程缓慢，且乡—城流动人口的融入水平不如城—城流动人口的融入水平[10]。倘若不能多措并举增强流动人口对流入地的认同感，则会“流而不留”，损失劳动力资源[11]。

2 城郊农民市民化存在的问题——以C市J街道为例

J街道地理位置优越，交通便利，是连接C市西部与中部南北交通的大动脉;辖区面积约22km2，下辖4个村、4个社区居委会，常住人口约8.57万人。作为C市开发较早的地区之一，近年来J街道以工业化、城市化建设统揽全局，逐渐形成以汽摩、电器、装备制造、玻璃制品为主的产业集群;民营经济占全域经济主导地位，具有农村城市化、经济工业化的特点，是传统工业基地。

据统计，历年来辖区内6000余农村人口进行了农转非。目前，辖区内的农民主要包括4种：职业农民;身份为农民，职业为产业工人的“农民工”;在城镇工作，居所和收入稳定且成为城镇常住人口的农民;因城镇化扩张失去土地的失地农民。由于地处城郊结合部，J街道职业农民数量较少，失地农民数量较多，因失地而实现“农转非”的农民数量也较多。这部分农民尽管实现了身份上的转换，但却尚未真正市民化，生活方式、行为习惯仍保留了农村传统，就业方面未能完全与城镇居民享受同等待遇，社会保障方面也落后于城镇居民，难以切实融入城市社会。

2.1 就业难，生活压力大，農转非后易致贫在城镇化进程中，J街道大量的城郊结合部土地被征用、房屋被拆迁，被拆迁安置的失地农民只能靠外出打工维持生计，但由于知识文化水平相对较低，难以找到合适的工作，特别是40～50岁的农民，年龄较大难以就业但又未达到领取农转非社保的年龄。找到工作的失地农民大部分也是从事城市环卫、企业保洁、五金工人、建筑地小工等脏、累、差、高危工作。

事实上，城郊农民在农转非前，可依靠耕种土地自给自足，同时依靠出租房屋获得租金维持生计。但在征地拆迁后，他们失去赖以生存的土地和房屋，失去了基本生活来源，入住安置小区后每个月要缴纳物管费，还需要买菜买米，往往在用完拆迁安置费后生活变得非常艰难。目前国家缺少相关优惠或扶持政策，有的优惠政策没有落实，导致城郊失地农民“农转非”后生活压力巨大，容易致贫。

J街道目前正处于大开发、大建设时期，前期被征地拆迁的农转非人员已因就业难、失去经济来源等问题变得贫困，生活大不如以前，而剩余未拆迁的农转非人员不愿拆迁或提出高额拆迁补偿，导致后续拆迁工作异常艰难，阻碍城镇化进程。

2.2 身份介于农民与市民之间，待遇处于边缘位置 J街道辖区内有大量土地被征用和储备（约214.67hm2），由于项目实施时间先后不一，以及资金、房源不足，无建设项目落地等因素，区域内大部分储备土地未利用而空置，城市相关配套设施无法完善，发展相对落后，使该区域成为事实上的城市中“大农村”。如有宗约1.162km2土地被政府用于置换某工业园区用地，2004年就取得征地手续，由于多种原因至今未实施征地拆迁，导致该宗土地上居住的人员目前既无法享受城市居民社会保障，也无法享受农村社员相应待遇。

一方面，该宗土地上群众的生活现状是集体土地上全部居住着城市居民（原来全是农民），尽管现在身份转换成了城镇居民，但生产生活方式仍维系着农村模式（如婚丧嫁娶的礼金支出较大），收入较低，没有稳定的其他经济来源，并且城市和农村的优惠政策都不能覆盖这部分群体，导致这部分居民易成为困难群体，各类诉求不断，极易引发不稳定的局面。同时，该宗土地上部分群众由于子女成年、成家及刑满释放返乡等，提出需新建房屋满足居住;部分群众由于自有房屋属C、D级危房，要求改建或新建，但因其身份已转变为城市居民，农村建房政策不能覆盖，导致抵触情绪较大。

另一方面，因建制未撤，该宗土地涉及的村及下辖社区仍然存在，但因土地被征而不能利用发展集体经济，其相应职责无经济基础支撑而难以开展，导致政府服务群众的作用无法发挥。由于建制未撤，该宗土地仍由街道、村、社管理，土地管理利用存在真空，乱倒弃土、垃圾及乱搭建现象时有发生，导致土地整治利用后续难度加大。同时，由于该地区人员全部农转非后成为城市人口，户口迁入变得非常容易（目前已有迁入），若不有效控制，可能会导致该地区未来征地拆迁成本增加，对整个征地拆迁工作造成负面效应，既不利于该宗土地上居民的生产生活，也不利于城镇化进程。

2.3 市民化的文化适应成本较高，社会认同感不高尽管J街道农民尤其是失地农民市民化意愿强烈，但由于长期生活在农村，养成了农村生活习惯和行为习惯，形成的也是农村的思维模式。所谓“一方水土养一方人”，大部分农民（尤其是80年代前出生的农民）小农思想相对较为严重，受教育年限相对较短，识字率和文化水平也低于城市居民。这部分农民进城后，要想顺利融入城市真正实现市民化，还存在着文化适应成本较高、社会认同感不高等问题。

2.3.1 文化适应成本较高这既包含政府组织管理的成本，也包括进城农民自身所需要付出的成本。由于J街道大多是拆迁以后就地安置组建社区，村民变社员，成员并没有发生太大变化。农村变社区后，为了丰富当地文化生活，将现代文明融入社员生活，政府在当地修建了广场、游乐场、公园，配备有健身器材、游乐设施等，建立相应的规章制度，引导人们参与文体活动。但社员们的自觉性不强，积极性不高，各种活动的组织和参与均需要相应的规定来制约，还需要有相应的奖励来进行鼓励。长此以往，安置社区的社员参加活动像是“有偿参与”，这种有偿总会导致部分人能得利，部分人不能得利，同时政府需要支出的“奖金”数额也居高不下。久而久之，各类文体活动难以组织，社员不积极、不响应、不配合，各类广场、健身器材被闲置，社区文化建设只能依靠政府资金投入来勉强维持。另外，部分社员（尤其是80后社员）为了更好地融入城市生活，在文娱、体育、游乐（如健身、网络、旅游）等方面的支出也比农村多。

2.3.2 社会认同度不高失地农民进城后，成为“市民”的社会认同度并不高。大多数失地农民的受教育水平并不高，生活习惯、作风、品格、言行举止等都留有严重的农村烙印，有些传统特质如勤劳、朴素、质朴是受到肯定和赞同的，但有些行为举止却也受人诟病，如随地乱扔垃圾、大声喧哗等。另外，城镇居民对新老进城务工农民的社会认同也存在差异。有学者曾针对新老进城务工农民在“勤奋、好合作、好相处、勤俭节约、可信、热情”等传统农业文明特质与“老土、卫生、不遵守秩序、吵闹、文明”等现代城市文明特质方面做了社会调查，发现新生代的综合得分反而显著低于老一代，其总体社会形象在老一代的基础上反而显著下降了。出现这种情况有2种原因：一是新生代确实在快速丧失传统农业文明特质，但同时却又没有很好地获得现代城市文明特质;二是城镇居民可能通过降低对新生代的评价来保持城镇居民自身与新生代进城务工农民间的界限，以维持自身在身份与社会形象上的优势地位[12]。而群体间的社会评价越低，彼此之间的主观社会距离就会越大[13]，这意味着城镇居民与新生代进城务工农民之间的主观社会距离确实在进一步扩大[14]。

尽管新生代进城务工农民较难很好地融入城市生活，但他们不再像老一辈那样主动地与城镇居民相隔离，而是保持积极接触城市的行为和心态，对城市满怀热情，渴望市民化，也试图从生活方式、行为习惯上融入城市生活。但事实上他们对城市的工作适应、人际适应等都处于中等水平，生活水平相对较低[15]。他們离开农村进入城市，却没有在城市扎稳脚跟，甚至还伴随有职业发展恐慌情绪[16]，不能完全融入城镇居民的生活圈，与城镇居民之间仍然存在着一定程度的社会隔离。新生代进城务工农民渴望能在城市中寻求新的社会关系，建立新的社交圈，但从交往对象来看，他们与城市人建立的交往关系多是因工作发生的，具有偶然性和不稳定性。日常生活中的交往对象仍局限于同类群体（进城务工农民），在城市中重建的社会关系网仍以老乡或一起打工的朋友为主。他们的日常生活与城镇居民的生活之间仍存在着目前难以逾越的鸿沟，对城市社会的认同感、归属感不强。因此，尽管新生代在进城务工过程中已表现出城市化趋势，但他们无法或难以获得城市社会资源的支持与帮助，难以在城市中找到认同感和归属感，导致无法真正实现市民化。

3 城郊农民市民化进程中社会融入难的原因分析

在城镇化进程中，城郊农民率先成为城市扩张、撤村改居等的对象，但这种“乡—城”流动引发了明显的社会融入难问题。

3.1 土地制度、社保制度等产生了身份捆绑的局限性土地是农民赖以生存的基础，是农民经济收入的主要来源。我国农村土地属于集体所有，农民凭借其“农民”身份取得集体土地的承包权，一旦失去“农民”身份，也就意味着失去了集体土地的承包权。这种规定增强了农民对农业和土地的依赖性，但也造成非农就业的不稳定性。目前我国现行的城市社会保障制度尚不能使进城务工农民、“农转非”的失地农民和城镇居民享受同等社保待遇。这种情况下，土地制度、社保制度反而局限了城郊农民市民化进程。

农民土地被征收后，其稳定的经济收入来源被掐断，尽管可以获得一定的经济补偿，但是如果无法在城市找到稳定的工作，有固定的收入来源，那么补偿款用完之后他们很容易陷入贫困。同时，正因为有了补偿款加上安置房，部分农民有可能坐享其成，不积极寻找工作，变得懒散，逐渐陷入贫困。这种“农转非”致贫现象的频繁发生让后续城镇化进程中的征地拆迁工作变得异常困难，也导致拆迁范围内的农民不会贸然放弃土地承包权。此外，除了个别试点地区外，目前我国农村人口仍以家庭保障为主，土地则是家庭保障的重要基础。在我国现行社会保障体系并不完善的情况下，农民也不敢贸然放弃土地承包权[17]，更何况我国一直在推进城镇化，农村的几块地现在可能不值钱，未来却有可能有极大的升值空间。

3.2 农民专业技能水平和城市就业吸纳能力影响就业稳定性大部分农民在进城务工之前一直从事第一产业的工作，尤其是80年代以前出生的老一辈农民，受教育年限较短，文化水平低，缺少非农就业经验和专业技能，学习能力、接受新知识和新技能的能力大多弱于新生代，对知识的转换能力也弱于新生代。随着经济水平的逐步提高，企业的产品及机器设备的科技含量越来越高，对劳动者的素质（知识水平和技能水平）要求也越来越高。因此，农民涌入城市以后难以寻找到与其能力水平相匹配的岗位，只能从事诸如环卫保洁、建筑施工等工作，或自主摆摊设点，收入低，工作强度大。另外，近年来我国劳动力市场逐渐趋向饱和，逐年增加的企业下岗人员、历年累计的未就业高校毕业生也挤压了进城务工农民的就业岗位。

除了农民自身技能水平不高外，企业、城市能够提供给进城务工农民的就业岗位的数量也是制约进城务工农民就业的因素之一。金融危机发生前，全球经济环境较好，我国作为“世界工厂”，城市（尤其是沿海城市）企业吸纳了大批进城务工农民就业，城市制造业发达，聘用进城务工农民成本较低，农民也有了相对稳定且高于务农的收入。金融危机发生后，大量制造业企业倒闭，全球经济环境变差，我国经济发展进入新常态，企业提供给普通劳动者的岗位减少，劳动力就业环境变差。尽管部分进城务工农民对“脏、累、苦”的城市维护类岗位（如家政服务、清洁环卫等）并不挑剔，但通常这类岗位会优先录用城市下岗工人或者生活困难的市民，而且这些岗位的工作性质也决定了更为熟悉城市布局和城市生活节奏的城镇居民更具有竞争力。

3.3 传统的农村生活方式和观念影响农民融入城市的积极性改革开放以来，经济的迅猛发展使得农村经济条件发生了翻天覆地的变化，农民的物质生活和精神生活普遍得到了较大程度的改善，人们对物质生活有了更高的要求，对精神生活也更为关注，对医疗、文化、卫生、教育等方面的需求均有较大程度的提高。农民进城后接触到的城市生活较农村更为丰富，花销也更大，使得农民对城市就业待遇（如薪资和福利水平）及工作环境等的要求也在不断提升。但现实情况是，由于常年从事农耕，农民的择业意识、创业意识和非农就业技能都要弱于城镇居民，导致进城务工农民很难顺利就业，影响其经济地位的提升。

农民长期生活在农村，进城以后需要转换包括劳动、消费、休闲、社交、家庭等各方面的生活方式，以跟随城市生活节奏和步伐，更好地融入城市生活。但事实上，拆迁安置区的农民们生活方式转变缓慢，仍带有较为浓重的农村烙印。在劳动上，拆迁安置区的部分农民（尽管大多数已实现市民身份的转换）较缺乏积极的就业心态和竞争意识，在安置款用完以后易陷入贫困;在消费方式上，大多保留了农村的消费习惯和模式;在休闲上，闲暇时间并不积极参与社区组织的各类文娱活动，热衷于麻将、棋牌和看电视，对新的娱乐方式的接受度也不高;在社交上，即使是新生代進城务工者，其社交圈的建立仍以老乡、一起打工的同事为核心，主要以血缘和地域为主，交际圈难以扩充到以工作、业务联系为主的人群;在家庭生活方式上，部分农民还在天台、廊道等空旷地围地养猪、养鸡等，或者在住房里堆放垃圾、收购废品，衣服随便晾晒，垃圾随处乱扔，影响城市市容市貌。这些做法都严重影响了农民真正市民化。

4 促进城郊农民市民化的对策建议

随着城镇化进程的加快，我国将会有越来越多的农民涌入城镇，如果不能让这部分农民真正市民化，不能使其真正享受到城镇化进程的成果，那将会给社会治理带来一些不稳定因素，不利于经济增长和社会稳定，也无法真正实现“人的城镇化”。从农民市民化的成本—效益分析，农业转移人口市民化对地区经济各维度（如地区经济增长、产业结构、税收、就业、投资、消费、居民收入等）具有广泛且明显的积极影响[18]，因此应多措并举提高城郊农民市民化质量，提升其社会融入度。

4.1 多管齐下提高农民综合素质，增强农民的城市责任心为促进农民市民化，实现“人的城镇化”，我国很多地方针对进城务工农民的就业、生活等问题出台了一系列政策和规章制度，但并未达到预期效果[19]。这是因为农民素质相对偏低，导致就业及城市融入困难，这也是农民市民化的主要障碍之一。因此，必须提高进城农民的综合素质和技能，提高农民市民化的社会认同感，使其对城市产生责任感和归属感，同时引导城镇居民认同进城农民的社会身份。

当下短视频、自媒体等大量涌现，可以通过这些新兴技术手段对城郊农民进行在线教育和培训，引导农民提高自身素质，形成较好的生活、卫生习惯，培养其对城市的责任心，使其更容易获得城市居民的认同感。同时，加大宣传相关岗位招聘、就业政策，鼓励城郊农民充分利用短视频、自媒体创业与就业，增强城市归属感。

4.2 提升农民非农就业技能，提高职业稳定性与经济收入就业是解决失地农民生活问题的重要举措[20]。要提高进城农民的就业率，使其寻找到较为合适的岗位，就必须为进城农民提供接受教育和职业技能培训的机会。目前，很多进城农民由于受到自身知识文化水平和劳动技能的限制，难以找到薪资、福利待遇、工作环境等都较好的工作。而职业培训与职业教育能切实提高广大劳动者素质，提高其就业技能，帮助大部分劳动者顺利就业，缓解就业压力。

利用相关政策鼓励并支持大型企业、大专院校和科研单位等独立或合作兴办针对农民的职业技能教育，培训一些通用技能，使其能够掌握至少1种非农产业从业技能，使其真正掌握复杂劳动技能;培训一些创业技能，使其掌握自主创业的专业技能和相关知识（如贷款知识、补助知识等），拓展就业渠道，提高就业率，从而使进城农民实现就业能力的可持续发展，提升其经济地位。

4.3 完善就业与社保等政策制度，保障农民顺利融入城市目前，进城农民主要是通过老乡介绍或牵线直接在老乡打工或者老乡开办的小五金厂、小家具厂、建筑工地等地就业，这种就业大多不签订劳动合同，也称之为非正规就业。这种方式确实解决了大量进城农民的就业需求，已成为吸纳农村剩余劳动力的主要渠道。在大部分企业和城市都无法提供新增就业岗位的情况下，应该重视这种非正规就业方式，完善非正规就业方式的相关制度，提高农民就业的经济收入。

比如，可以将这类企业与进城务工农民之间的劳动关系以契约的方式固定下来，明确雇主与劳动者之间的权利义务关系。或者为这种就业方式出台相关的法律法规和规章制度等，为非正规就业创造良好的制度环境，从而也使劳动纠纷的发生解决有了相应的法律依据。还可以给予非正规就业一些政策倾斜，提供相应的资金支持，加强对以这种就业方式解决就业的劳动者的就业保障，降低其就业成本及失业风险[20]。由于大部分吸纳进城农民就业的企业并未为农民缴纳医疗保险、养老保险和工伤保险等，或者缴纳的金额极低，因此建议社保政策对这些劳动者进行倾斜，满足进城务工农民的基本社会保障需求。

完善就业服务体系，使农民能够享受到与就业相关的资源和信息。比如，可以建立一支农民就业指导培训师资队伍，加强对进城务工农民的就业指导与职业规划，帮助树立就业竞争意识，提高就业技能;利用互联网技术构建“互联网+就业”平台，建立劳动力供需双方的双向沟通渠道，为农民提供免费的政策咨询、及时的就业信息发布、就业指导、职业介绍与纠纷咨询等服务，对尚未就业但已实现市民身份转换的失地农民进行就业信息登记;鉴于目前部分农民对网络的了解与接触并不多，可以建立综合短信发布平台，利用手机短信定期向辖区内的失地无业农民、进城务工农民等群体发送劳动市场的用工信息和最新的就业政策信息。这些做法能有效减少甚至避免失地无业农民、进城务工农民群体就业信息不通、盲目性大等弊端，有利于促进劳动力的合理流动与配置，提高就业率及就业稳定性。

参考文献

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2017：33.

[2]王一鸣.实施区域协调发展战略[N].经济日报，2017-11-16.

[3]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯全集第46卷上册[M].北京：人民出版社，1979：480.

[4][美]威廉·富特·怀特.街角社会[M].北京：商务印书馆，2013.

[5]Gans J. The urban villagers： group and class in the life of Italians-Americans[M]. New York： Free Press of Glencoe， 1962.

[6]Lewis O. Urbanization without breakdown： a case study[J]. The Scientific Monthly，1952（75）：31-41.

[7]刘小年.农民工市民化的共时性研究：理论模式、实践经验与政策思考[J].中国农村观察，2017（3）：27-41.

[8]邓智平，刘小敏.村改居社区原村民的半市民化问题研究[J].南方人口，2019（2）：27-37.

[9]卢福营.边缘化：近郊村民市民化面临的问题[J].东岳论丛，2013（6）：77-81.

[10]楊菊华.中国流动人口的社会融入研究[J].中国社会科学，2015（2）：61-79，203-204.

[11]何炤华，杨菊华.安居还是寄居？不同户籍身份流动人口居住状况研究[J].人口研究，2013（6）：17-34.