赵艺

【摘要】我国失能老人的数量正呈现快速上升的趋势，解决弱势群体的养老问题事关重大民生问题。从现有社区养老模式运行中的職能缺位、资源调度不利、供需双方信息不对称等问题等入手，建立“政府牵头、机构主持、企业主导、NGO组织辅助和失能老人参与”的五位一体运行模式势在必行，同时搭建失能老人智慧社区养老服务平台，推动信息共享、智慧化解决养老服务供需双方对接问题。在此基础上，以供给侧改革思想为指导，就如何实现社区养老模式中“人才、资本、土地、创新”等要素的优化配置进行论证，并提出“内生造血型”保障机制，有效提升智慧社区养老模式的运行效率。

【关键词】失能老人;智慧社区养老;“五位一体”

1引言

当前，失能老人是一个特殊且迅速增加的弱势老年群体，到2020年我国失能老年人口将达到2185万人。随着家庭结构、规模转型，家庭照护压力凸显，失能老人照护问题将形成一般性的社会问题，影响人口与社会经济的和谐发展，释放出显著的负外部性。失能老人的养老需求包含公共、公益和社会维度的多维度、分类管理，养老模式构建必须由多主体共同参与。社区的地缘亲近性特征使得失能老人对社区养老模式的粘黏性较高，社区养老福利对老人福祉的积极影响增强，构建社区综合养老服务体系势在必行。长期以来，由于社区在组织、管理和监管等方面的职能缺位以及社区内养老“人财物”资源的配置调度不利，造成社区养老模式运行不畅。因此，对失能老人智慧社区养老模式进行重新定位，厘清参与主体间的利益博弈，并在制度设计层面尝试以信息平台建设为抓手的“微改革”，并构建一套常态化、可持续的保障机制，是使智慧社区养老模式进行更加贴近失能老人需求的核心解决问题。

2文献研究

在中国知网上通过高级检索方式，以主题和篇名作为检索条件，以“失能老人社区养老”为主题词，不设时间段进行精确检索，共检索出文章44篇，以“智慧社区养老”作为主题词，共检索出文章48篇。

2.1智慧社区养老模式的比较优势研究

（1）智慧社区养老服务平台有助于失能老人提升内部资本，扩大社会网络（丁志宏，2012）。信息技术的发展有助于扩展老年人从社区中获取养老服务的内容和方式（刘满成，2014）。智慧社区养老模式通过改变信息交流传递方式、强化资源配置整合力度等手段，势必给社区养老的发展带来革命性的改变（潘峰，2015）。（2）技术方案研究。通过社区智慧养老服务信息共享平台与业务平台、全程档案管理平台和服务终端等，为失能老人提供自我健康和生活管理（张玉琼，2015）。拟在远程医疗服务体系和养老机构智能化管理服务系统的设立等方面优化功能设计（徐志立，2015）。（3）配套政策和制度研究。将资金支持和长期护理保险制度的建立双管齐下（刘亚娜，2015）。利用政府专项补助、补贴、贷款贴息等手段支持养老服务机构运营（李晶，2013）。健全相关法律政策体系，建立养老服务机构准入机制和评估考核制度（张建国，2013）。

2.2国外研究成果

可以概括为以下方面：（1）失能老人养老向以社区长期照护为主的模式演进的研究。荷兰对失能老人的长期照护由以机构为据点逐渐向以社区迁移（de Meijer Claudine，2015），社区为失能老人提供医疗康复服务的趋势正在迅速蔓延（Golden Adam G，2011）。（2）典型案例研究。美国特殊护理型社区模式从“人性”出发，搭建多层次养老社区（Malcolm P.Cutchin，2010）。英国“多主体协同参与”模式调动社区内多元主体参与，使失能老人能够灵活选择社区照顾方式（Liat Ayalon，2014）。（3）政策设计研究。英国政府机构积极推行梯度化评估机制，给予失能老人享受居家远程护理Telecare的服务补贴（Muriel Mignerat，2014）。“东京模式”智慧居家养老社区的运行中，利用社区全天候综合服务窗口实现“虚实结合”理念（Emilia Mikolajewska，2014）。德国通过质量监督制度规范促进服务提供方的优胜劣汰。（Alain Paraponaris，2012）

综上，学界对失能老人智慧社区养老模式的研究是从多学科、多角度介入，呈现出“三重三轻”：（1）重在研究其积极意义，轻于对应用中可能存在问题的研判;（2）重在研究技术方案，轻于如何优化治理的角度研究运行模式的构建。（3）重在从规范层面研究制度设计，轻于对常态化、可持续的保障机制的设计。总的来看，这一课题的研究目前缺乏系统性的框架论述，政策层面也未通盘考虑、整体推进。鉴于此，如何提出多主体协调均衡发展的“智慧社区”养老模式建设模型，并构建一套常态化、可持续的保障机制，将为解决弱势群体的养老问题提供一条有效路径。

3智慧社区养老模式运行的现状：剃头挑子两头热、资源调配效率低

首先，现有模式中赋予社区在智慧社区养老模式中的职能定位比较模糊，表现为社区在组织、管理和监管等方面职能缺位，同时对于社区内“人财物”配置调度不利，造成模式运行不畅，呈现政府、养老服务企业“剃头挑子两头热”。其次，由于缺少有效的信息沟通渠道，失能老人养老服务的供需双方之间信息不对称，社区养老服务的满意度较低。主要体现为从老人的失能等级评估、社区照顾、长期照护服务需求匹配、到购买服务、服务反馈和评价缺乏全过程管理，信息流的传递缺乏组织和系统性。最后，受制于社区已有的养老服务资源稀缺、调配效率不高等影响，也造成了社区内养老服务资源的供给分布不均匀，与社区内老年人的诉求存在匹配错位的情况，特别在失能老人急需的照护资源供给主体的培育力度和针对性方面存在着明显的不足之处。

因此，如何对现有的智慧社区养老模式进行优化主要解决三个方面的问题：参与主体如何分工？如何提高服务资源调配的效率？如何保障优化后的养老模式能够可持续地运作和发展？

随着信息时代的来临，将互联网、信息工具与现有的社区养老服务相结合，重新定位社区相关机构的职能并发挥其在需求信息收集、资源调配等方面的作用，有助于扩展老年人从社区中获取养老服务的内容和方式，使失能老人提升内部资本，扩大社会网络。在此基础上形成的智慧社区养老模式通过改变信息交流传递方式、强化资源配置整合力度等手段，势必给社区养老的发展带来革命性的改变。

4构建“五位一体”模式、优化社区养老服务中的人才、资本、土地、创新要素配置

首先，针对现有模式中社区职能模糊的问题，采用“搭班唱戏、协同共进”的指导思想，由卫生、社保、民政和老龄等部门共同设立社区失能老人“医养护”联合管理机构，打破条块分割，提升协同效率。将社区管理机构作为智慧社区养老模式运行系统“中枢”，视其为主导该模式可持续运行最直接、最有效的力量，推动其在建立“事前评估、事中应对、事后反馈”的老人个性化养老服务体系中发挥重要作用。

其次，政府、社区失能老人“医养护”联合管理机构（简称“机构”）、养老服务企业（简称“企业”）、NGO组织和失能老人构成了“智慧社区”养老模式“生态圈”，通过多主体协同参与的方式进入该模式，他们都是独立的决策主体和利益主体，需要理清利益博弈环节，定位各主体职能。

因此，失能老人“五位一体”的智慧社区养老模式是通过构建“政府牵头、机构主持、企业主导、NGO组织辅助和失能老人参与”的运行模式，并建立“失能老人智慧社区养老服务平台”（以下简称“平台”），利用物联网、互联网和大数据分析工具，优化养老服务资源的供需对接效率，提升对社区内养老资源的管理和利用效果。该模式中，政府部门负责编撰相关制度、制定政策，例如编制失能老人等级评估制度、建立梯度化的长期照护服务包和补贴方案、人才培养制度、企业服务质量监督制度规范等，一方面可以促进行业服务品质的标准化，另一方面也能促进服务提供方的优胜劣汰。机构负责政策落实工作，在“虚实结合、互促互补”的指导思想下，通过建立“社区全天候综合服务窗口”开展对失能老人的综合评估、编制“定制化”的整合照料方案、协助相关服务定制。平台上集成了失能老人全程档案管理模块、社区养老服务信息共享模块、养老业务调度模块和服务终端等，为社区失能老人提供了从评估、服务选择到服务评价的一站式闭环管理服务。通过搭建平台，一方面借助信息平台调动养老服务资源，为失能老人提供健康和生活管理服务，另一方面为企业、NGO组织提供了供需对接的载体，企业、NGO组织能够利用平台陈列服务、人才信息，快速响应老人需求。

通过以上模式的推进，相较现有模式，主要从以下方面实现对社区养老服务供给的效率优化，實现社区养老服务中“人才、资本、土地、创新”等要素的优化配置。通过制定适用、好用的“人才培养标准体系”、推行职业养老服务人才“注册制”、履行“工单制”动态绩效考核等方案抓好“育才、引才、管才、用才”，使政府、机构起到人才“孵化器”作用，实现人才要素的优化。在合理调配资本要素方面，依托平台大数据分析，提高养老“扶持”资金投入精准度、释放供需双方活力：一方面，平台数据成为需求方的“加油站”，以平台数据为参考依据，发放失能老人补贴等级，提高对社区养老服务的购买力。另一方面，平台数据也成为供给方的“调度员”，不仅为制定合理的长期照护保险产品定价、补贴档次等提供依据，保障产品的充足供给;而且还可以准确刻画社区养老投资需求，降低盲目投资风险。针对土地资源的稀缺性，平台数据聚焦养老服务资源配置状态，为确定土地划拨使用方向、盘活闲置场所提供依据，能够提高存量土地使用效率，优化社区养老服务配套资源规划设计。创新要素方面，将智慧融入社区养老模式的运行中，让社区养老模式的运行发挥智慧的力量。一方面机构通过平台数据的反馈和分析，能够获取失能老人需求的第一手资料，达到密切关注失能老人需求、掌握信息，从而合理调动社区内支持性资源、降低不必要的医疗成本的目的，起到“预警员”、“防火墙”作用。另一方面，信息平台起到“传声筒”作用，使数据为机构、组织、企业所用，提高老人对企业、组织的粘黏度，改善机构管理效率，提供政策制定依据;企业、NGO组织也可以利用线上平台与线下养老服务互促互补，及时响应老人需求，起到“救护队”作用。

5确立“内生造血型”保障机制

为了推动以上模式的运行进入良性循环，走上常态化、可持续发展道路，在供给侧改革的五大发展理念指导下，以实现“创新、共享、开放、协调、绿色”等发展理念为目标，改变由政府“一竿子插到底”的“外界输血型”传统机制，构建多元主体协同治理的“内生造血型”保障机制。保障机制主要从以下方面入手：

第一、建立以“网格立体化、主体多元化、服务社会化”为核心的社区治理机制，创新社区功能。第二、采用政府与社会资本采取独资、合资、合作、联营、参股、租赁等多种合作方式，建立养老企业多元化投入机制。第三、构建信息管理机制，最大限度整合养老服务和管理资源，实现信息惠民、绿色养老。第四、针对各投资主体、服务主体，运用多层次的激励机制实现利益补偿，促进有序竞争，保障多元化服务供给。第五、建立政府补贴、保险缴费和使用者负担的“三源合一”筹资机制，利用福利普惠型的保险制度为弱势群体筑就公平底线，促进养老服务普惠化、均等化。

6结论

通过构建多主体协调均衡发展的“智慧社区”养老模式建设模型，探究建立具有我国特色的智慧社区养老模式的路径、动力机制，并构建一套常态化、可持续的保障机制，能够逐步将智慧社区养老模式由实验探索层面上升到制度建设和实践层面，进而提供一种优化的养老服务供给模式，这也将为解决弱势群体的养老问题提供一条有效路径。

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