徐章星，张 兵

（1.南京农业大学金融学院，南京 210095；2.德国哥廷根大学农业经济与农村发展系，德国 哥廷根 37073；3.河海大学商学院，南京 210098）

一、引 言

土地产权清晰和稳定是中国农地产权改革的路径选择，也是农村经济转型发展和农民收入水平提高的基本前提。结合一些发展中国家农村产权制度改革经验看，明晰农地产权使其具备抵押物属性后，信贷市场的运作绩效得到改善，产生德·索托效应。我国农村产权制度与抵押模式与其他国家不同，对农地确权并赋予其抵押物属性后，能否缓解农户融资困境，产生德·索托效应有待研究。缺少金融机构认可的合格抵押品是我国农村信贷资金受限的主要原因。为扩大农村抵押品范围，盘活农村存量资产，增加信贷供给，2008年，十七届三中全会提出“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转农村土地承包经营权”，“创新农村金融体制，扩大农村信贷有效担保物范围”。2014年中央一号文件提出农村土地“三权分离”，同时“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。随后，全国各地根据当地农村金融发展水平和经济特征，开始农村土地承包经营权抵押（以下简称“农地抵押”）贷款试点，形成不同农地抵押贷款模式，如重庆江津模式、宁夏同心模式、浙江宁波模式等。截至2018年9月末，全国232个试点地区农地抵押贷款余额520亿元，同比增长76.3%，累计发放964亿元①《国务院关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告》（2018年12月）。。

但因政府主导性较强、农地流转市场不健全、抵押权难以变现（黄惠春等，2014；张珩等，2018），相关扶持政策和配套措施不够完善，部分试点地区农地抵押贷款业务仅试点一个阶段后便停止办理，金融机构供给该产品意愿也不高（林建伟，2018）。为防控风险，在实际操作过程中，金融机构通常将农村土地承包经营权作为一项辅助抵押手段，同时要求附加担保物或担保人等措施（杨奇才等，2015），从而改变农地抵押属性。随着农地抵押贷款试点展开，不利因素逐步凸显，农地抵押无法发挥预期效果，开始背离政策初衷，制约农地金融和农村经济的发展。

作为政府推动型创新农村贷款产品，农地抵押贷款试点成败取决于其是否真正具备抵押品功能。本文从抵押品功能视角出发，结合产权理论和信息不对称理论分析抵押贷款“失灵”原因，提出并分析中国农地抵押贷款的德·索托悖论，为推进农村金融产品改革提供依据，为深化中国农村土地金融制度改革提供参考。

二、理论分析与文献综述

自由主义经济学家德·索托（2000）认为，资本是隐藏在资产中的无形潜能，可通过灵活、新颖方式转化，以发挥其潜在经济价值。资本市场失灵是因大部分人缺乏正式的、有法律证明的产权。在发展中国家，农民拥有土地，但土地所有权归集体所有，在法律上缺乏正规的所有权证明②合法的系统性所有权制度。通过该制度，能将穷人的劳动和财产转化为资本。，土地资产无法作为抵押物获得贷款开展农业生产，继而无法创造经济价值，会引发土地资产“僵化”。从德·索托角度，土地必须在产权确定基础上才能作为抵押物获得贷款，从而释放资本，同时金融机构保持土地扣押权。Besleyet等（2012）将“产权制度改革使得资产产权明晰和具备有效抵押物的属性，从而有利于金融市场运行绩效改善”现象定义为德·索托效应（De Soto Effect），并辅以理论模型佐证。但实际研究表明，农村产权制度改革是德·索托效应产生的必要不充分条件。

国外关于正规产权对信贷市场的影响争议较大。一些学者验证德·索托效应存在，如Kemper等（2010）通过越南实地调查发现产权资格的授予降低贷款利率，提升农户信贷可得性，农村信贷市场绩效改善显著，来自洪都拉斯和泰国的经验研究也验证上述观点（Feder，1987；Lopez，1997）。相反，一些学者发现农村产权制度改革并不能产生德·索托效应。如印度（Pender等，1999）、秘鲁（Field等，2006）在明晰土地产权基础上，虽然给农民发放土地所有权证书，但因其经营规模受限，农村信贷市场运行绩效并未显著改善。还有学者认为在农村产权改革过程中，德·索托效应的产生与农户的资产状况（Carter等，2003）、保险市场的发育水平（Boucher等，2008）、农户财富的异质性及农村信贷市场的竞争程度（Besley等，2012）有关。当农户生产经营规模较小、农地价值较低时，出于风险和交易成本角度，金融机构不愿接受农地作为抵押物（Field等，2006）。此外，一些地区小农户生产经营盈利性较差，无法实施取消抵押品赎回，即便农地可充当抵押物，农户信贷可得性仍较低，农村信贷市场运行绩效很难改善，德·索托效应也不会出现（Deininger，2003）。

国内学者主要集中讨论在现有法律③农地抵押尚未获得全国层面高位法认可，其抵押价值的实现受法律层面约束。《中华人民共和国担保法》第37条、《中华人民共和国物权法》第184条和《农村土地承包法》均有如下规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”最高人民法院发布的《关于审理涉及农村土地承包经营权纠纷案件适用法律问题的解释》规定：“（家庭）承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效”。与农村经济和金融条件下农地可抵押性不足。在中央政策引导和地方政府大力推动下，农地抵押贷款试点工作迅速展开，但实际操作过程中的运作方式和范围较模糊，影响农村经济发展。出于政策要求，试点地区金融机构在农地抵押贷款发放过程中保存各种协议和契约，但土地所有权仍属于村集体，无法通过多重交易获得附加值，加上农业生产本身弱质性导致产出不稳定和风险不确定，易造成贷款合约误解、混乱和信用丧失，使农地逐步演化为“僵化的资本”（高圣平，2014）。另有一些研究认为，即使政策允许农民通过农村土地承包经营权抵押获得贷款，但因本身风险较高，金融机构不愿接受农地充当抵押物发放贷款，主要体现：缺乏专业的农地价值评估机构和统一的评估标准，难以形成合理的农地抵押和流转价格，加大农户对于农地抵押的风险配给程度，降低农户有效抵押需求（刘军，2013）。同时农村土地流转市场不活跃，农户违约后抵押农地难以变现，严重降低农地可抵押性（陈锡文，2010）。抵押手续繁琐带来抵押成本较高，农户违约后抵押品由金融机构处置，导致金融机构参与试点积极性不高，农地抵押供给意愿较低（钟甫宁等，2009；张迎春等，2012）。在试点过程中，受地方财政约束，风险补偿基金额度有限且补偿方式单一，缺乏可持续性，抑制试点地区贷款规模扩大（戴国海，2015）。一旦出现农户违约，法院不承认抵押权合法，只承认金融机构债权人权益，金融机构难以收回土地。

在农地抵押贷款试点过程中，金融机构普遍需要借款人提供额外担保作为获得农地抵押贷款的依据，一定程度上弱化农地作为抵押物特点，改变该产品属性，背离农地抵押贷款的政策初衷。实际上，单一以农地经营权作为抵押获得贷款农户数量很少，一般要求附加额外担保（黄惠春等，2016），虚置农地经营权，增加农户贷款成本（程郁等，2014）。部分地区金融机构出于落实支农政策考虑，为降低风险，将农地抵押贷款发放给当地生产经营状况良好的农业规模经营户，对小农户影响有限（赵丙奇，2017；徐章星，2017）。事实上，具备此特征的农户不需要抵押农地，凭借自身信用和其他担保条件也可获得贷款。为防控风险，金融机构普遍提高农地抵押贷款的门槛，在贷款合约中附加更多条款，农地抵押贷款逐步演化为一个冠以“农地抵押”之名的政策性贷款，缺乏“农地抵押”之实。在试点地区“产品改良”的操作过程中，农地承包经营权作为抵押品逐步虚化，农地抵押贷款政策背离和内生风险凸显（郑涛，2018；赵春江、付兆刚，2018）。

基于对现有文献的梳理，尽管德·索托的“资产-资本-合格的抵押品”转化机制无误，但我国农地三权分立，具体划分为：归村集体的土地所有权，归原农户的承包权，归实际经营者的经营权。在中国农村，土地服务于现实的农业生产需要，农民只有土地部分产权，权属不完整使其不能合理释放资本，同时因未形成统一的法律制度和一套标准化体系用以规范农地抵押的合法性，相应的高风险降低了金融机构供给意愿。

三、农地抵押贷款“失灵”：基于抵押品功能的分析框架

在信贷市场上，通常通过设置抵押品降低借贷双方交易成本。借款人通过提供抵押品可获得更优惠贷款条件，如增加贷款额度、降低贷款利率、延长贷款期限等；贷款人通过设置抵押品可降低监督成本和借款人违约损失。抵押品设置会增加交易成本，如抵押品价值评估、抵押品变现费用等，当抵押品降低的交易成本高于设置抵押品的成本时，金融机构愿意接受该抵押品。从信息不对称理论角度，抵押品功能主要体现在以下两方面：一是解决逆向选择问题：通过设置不同利率水平鉴别借款人信用资质；二是解决道德风险问题：激励借款人在获得贷款后，降低生产投资失败概率。

部分学者通过加入农地流转、农地抵押等因素，构建信贷市场理论模型，研究土地产权制度改革的信贷绩效（Cater等，2003；Tassel，2004；Barham，2008）。考虑到农地作为抵押品的特殊性，金融机构抵押品模型中加入农地要素，构建符合当前现状的农地抵押品模型，从抵押品功能实现角度，分析农地抵押对逆向选择和道德风险的影响。

（一）基本假设

假设农村金融市场存在信息不对称，农户向金融机构申请贷款，额度为D，贷款利率为r，金融机构资金使用成本系数为r，假设农户按时还款概率等于其生产经营成功概率P，努力程度及成本为e，满足P=e2，投资成功收益为R，投资收益率为i，B为农户懒惰时投机收益概率。

假设在权属完整条件下，农地作为抵押品价值C=QMT，Q代表单位时间单位面积农地地租，M代表抵押地面积，T代表农地寿命（理论上无穷的），在贷款实际发放过程中，农地抵押价值V=QMt，t代表农地经营权抵押期限，权属完整系数为τ，抵押物变现率为δ，抵押-贷款比率v=V/D。

（二）模型分析

1.农地抵押对逆向选择的影响

假设金融机构只是提升贷款利率覆盖风险，不设置任何抵押品，那么农户预期收益率则与风险呈正相关关系，风险较高农户预期收益较高，融资成本较高。随着金融机构贷款利率r的升高，部分农户贷款成本将超过预期收益，导致低风险农户退出贷款市场，金融市场高风险农户占比将升高。当贷款利率上升至一定程度时，贷款市场将仅剩高风险农户，市场风险水平将大幅上升，增加金融机构贷款风险。因此，为了解决贷款市场逆向选择问题，降低金融机构贷款风险，提高预期收益，在信息不对称前提下，设置抵押品。

根据上文假设，金融机构开展农地抵押贷款的预期收益可以表达为下式：

式（1）等号右边表示，在农业生产经营成功的情况下，金融机构将获得收益rD，当农户生产经营失败情况下，将获得抵押物农地，经处置后获得收益，为δτV。根据式（1），如果农户农业生产经营成功，按时归还贷款的概率独立于贷款利率r，则有：

式（2）表明，金融机构预期收益率E是利率r的增函数，在信息不对称情况下，因贷款利率升高，金融机构预期收益将上升。考虑到农户按时归还贷款概率与利率负相关，即P=P(r)，同时随利率升高，农户更可能放弃农地，选择违约。因此式（1）可表示为:

此时金融机构预期收益与利率关系可表达为式（4）：

式（4）表明，农地抵押贷款利率对金融机构预期收益率的影响包括两方面：一是利率变化的收入效应P(r)D＞0，利率每提高一个单位，金融机构收入将增加P(r)D，同时该数值也反映金融机构覆盖风险能力增加。二是利率变化风险效应即贷款利率每提高一个单位，金融机构贷款预期收益下降即贷款利率每提高一个单位，金融机构贷款预期收益上升

在非对称信息条件下，若要金融机构利率风险效应为正，降低逆向选择不利影响，金融机构需调整即使得rD＜δτV。因此，在其他条件不变前提下，一些金融机构在利率上行基础上保持收益率上升，要求农地抵押基础上附加额外担保，以增加“农地抵押品”价值因农地抵押价值V=QMt，在Q和t一定条件下，实际生产经营面积越大农户农地价值越高，这也是金融机构更倾向于将农地抵押贷款发放给农业生产经营大户的一个原因。

在我国，农地不动产抵押不成立，农民仅享有土地占有、使用和收益等权利，是用益物权。在当前农地“三权分置”前提下，所有权归属村集体，原始承包户享有农地的承包权和经营权，经过土地流转获得农地的农户享有农地经营权。对农户而言，农地权属不完整，因此τ＜1；市场完善程度和抵押物分散程度等影响，农地经营权的处置机制不完善，变现率δ较低（0≤δ＜1），即农地实际价值δτV很低，导致rD＞δτV，农地抵押贷款风险效应一直处于较高水平，贷款利率提升而金融机构预期收益下降。在抵押-贷款比率确定前提下，农户获得农地抵押贷款数量较小。随着农业生产经营规模扩大，单位农地贷款额度降低，即生产经营规模扩大幅度大于贷款获得增加幅度，农地抵押一定程度上并未提升农户贷款深度。在此基础上，若增加价值为ΔV额外担保以提高抵押品价值使V=δτV+ΔV＞rD，即在利率上行条件下保障金融机构收益增加，则会改变农地抵押属性，此时农地只是一个附属抵押品。而将农地抵押贷款发放给生产经营大户不完全因为其自身经营规模较大形成的农地价值较高，而是其自身信用良好，风险控制能力强，不需要农地抵押仍能获得贷款。同时，若农户资金充裕将直接用于生产经营，以租金趸交方式使一定期限内农地权属相对完备以增加农地抵押价值，再去申请贷款用于农业生产经营也不符合实际情况。

进一步结合农户的投资收益，应满足R=P(i-r)D-(1-P)τV-e＞0，将农户的激励相容约束带入金融机构的收益函数，计算出农户最优努力程度和最优贷款供给量分别为因此，农地产权完整度越高、贷款利率越低，农户努力程度越高。当(i-r)δr＞0时，农地价值越高、农地产权完整度越高且变现率越高，金融机构农地抵押贷款供给量越多。在其他条件不变前提下，当权属完整度τ较低时，金融机构农地抵押贷款供给量较少；当交易成本较高时，变现率δ较低，农地抵押品效果不理想，农户贷款获得量较少。农地抵押贷款规模与抵押物价值V有关。

综合以上分析可发现，农地作为抵押品不能解决逆向选择问题，金融机构农地抵押贷款供给意愿较低，为控制风险，增加额外担保，虽然保证抵押品价值达到风险可控范围，甚至达到信贷市场最优利率水平，但使农地抵押“失灵”，农地成为附属抵押品，农地抵押贷款演化为政策性信用或担保贷款，背离政策初衷。

2.农地抵押对道德风险的影响

在现实借贷过程中，农户道德风险主要有以下几种：向金融机构隐瞒贷款收益、改变贷款用途及低效率使用贷款。抵押品的贷款合约中具体条款能够激励农户积极参与农业生产以避免项目失败导致金融机构产生损失，同时激励农户公开生产经营项目收益。换句话说，对抵押贷款中抵押品的收回权和清算权是金融机构减少农户机会主义的重要工具，使抵押品可被金融机构用来作为对农户信用评估和实施监督的不完全替代品，一定程度上减少信贷交易成本。因此，贷款要求抵押品可激励借款人努力实现投资收益，降低金融机构承受损失概率。高努力程度下项目投资净现值为正；低努力程度下农户为不受信贷约束，会提高努力程度，在高努力程度和低努力程度下的预期收益水平分别如下：

根据激励相容约束要求E(H)≥E(L)得

根据抵押-贷款比率v=V/D，当贷款额度D固定时，v与V正相关，与其他固定资产相比，农地因其产权不完整和较低变现率导致农地成为一个劣等抵押品，农地作为抵押品实际价值VL小于金融机构对于抵押品的要求价值V，即VL＜V，当贷款额度D一定时，抵押-贷款比率vL＜v。

当vmin＜vL＜v时，最低抵押-贷款比率均满足要求，金融机构倾向于把贷款发放给具有优质抵押品的农户；

当vL＜vmin＜v时，农地作为抵押品抵押-贷款比率低于最低值，农户以农地作为抵押无法获得贷款；当vL＜v＜vmin时，信贷市场上所有农户均受信贷配给。

在农地作为抵押品时，因其变现价值较低，金融机构无法通过设置较高的抵押品变现率强化抵押品价值评价管理，抵押品处置机制将失效，在贷款市场中将失去道德风险的防范作用，不利于防范金融机构贷款风险。因此，当贷款额度D固定时，为增加抵押-贷款比率，很多金融机构要求在农地抵押基础上附加其他担保，但改变了农地作为抵押物的属性。

进一步，根据式（1）分析农户农业生产经营成功按时归还贷款概率P对金融机构预期收益的影响，可表达为式（8）:

式（8）含义：农户违约后，金融机构难以处置农地，抵押品价值变现后不足以覆盖贷款本息，说明农户按时归还贷款资金概率P越高，金融机构贷款操作预期收益越高。因此，使用农地作为抵押品不存在随着还款概率上升预期收益下降的情况，也就不存在均衡条件下最优抵押品价值V*和最优还款概率P*，金融机构在发放农地抵押贷款时对抵押品价值及其还款概率的评估将失去效果，不能防范道德风险，提高预期收益。

基于以上研究，金融机构发放农地抵押贷款过程中，既不能通过调整利率解决逆向选择问题，也不能通过调整抵押-贷款比率缓解道德风险。农地产权不完整和抵押变现率低等特点会使农地成为不合格抵押品，若抵押品风险较大，会降低金融机构供给意愿。

事实上，作为农村地区特有的金融机构，农商行（部分地区仍为农信社）被赋予支农任务和使命。但在开展业务时，与更多的商业银行一样，农商行将安全性、流动性和盈利性作为经营原则，将支农业务则更多地表现为农商行的企业社会责任，即便银保监会和人民银行对农商行加以外部监管，但由于支农项目不利于其实现利润最大化，农商行会更多地消极应对，按最低监管标准执行。作为一种政府推动型的创新农村贷款产品，农地抵押贷款的试点成败取决于其是否真正具备抵押品功能。在当前中国的政策环境下，农地抵押是一个强制性政策变迁推动的贷款产品，由于农地产权不完整，导致其不能作为合格抵押品。一方面，基层农商行管理人员为追求政绩需要，同时满足监管机构的政策目标，开始积极推动农地抵押贷款。为保证一定时期内农地抵押贷款发放额度，满足政府和监管机构对农商行指标要求，农商行更多地将农地抵押贷款发放给生产经营能力良好和抗风险能力较强农户，开始出现“上有政策，下有对策”局面。实际上，这部分农户不需要以农地作为抵押，凭借自身信用或其他担保方式也能够获得贷款，农地抵押贷款开始逐步沦为“标签”贷款，即陷入担保贷款陷阱。而部分农户缺乏抵押品和担保，即真正需要以农地为抵押的农户并未获得贷款，农地抵押贷款开始背离其扩大农村抵押品不足的政策初衷，面临实践困境。在此基础上，农商行开展农地抵押贷款业务虽然表面上“蒸蒸日上”，但实际上并未解决农村抵押品缺乏问题，反而使本来处于优势地位的农户获得农地抵押贷款，并享受一定政府贴息政策，一定程度上进一步扩大农户内部收入差距，即便从监管数据看，农地抵押贷款业务不断增长，但实际上政策效果不明显。另一方面，当农户违约后，农商行虽得到农地，但既难以流转又无法变现。为防范农户的道德风险，在实践中，农商行要求在农地基础上附加其他抵押品以增加抵押品价值。该做法在一定程度上防范农户道德风险，但农地抵押属性发生变化，此时农地仅为辅助抵押手段，农地抵押无法发挥预期效果，开始背离其政策初衷，既影响农地抵押融资绩效，也制约农地金融制度和农村经济发展。因此，在实践中，监管机构和农商行之间、农商行和农户之间难以存在激励相容，监管数据也不能真正反映农地抵押贷款业务增长情况，农地抵押实际效果并不理想。

四、农村融资创新：基于抵押品替代机制的再考查

金融机构长期奉行“抵押至上”信贷倾向，在农地经营权抵押不能克服因信息不对称带来的逆向选择和道德风险前提下，发展抵押品替代机制成为解决农户贷款难的一个途径。在各种抵押品替代机制中，基于农村社会网络的监督机制和声誉机制在中国农村更有效。从本质而言，中国农村仍是“熟人社会”，基于血缘、地缘和业缘的农村人际网络能够促使农村内部信息共享，催生人际间的信任，形成个人声誉。同时，基于农村内部的社会秩序和权力结构能够利用舆论力量防范道德风险。

农村金融机构可借助声誉机制筛选农户，通过监督机制监督农户行为。声誉较好农户，其违约造成的声誉损失更大，违约可能性较小；金融机构监督力度越大，农户发生道德风险可能性越小。因此，依据农村社会网络引入外部监督机制和声誉机制可提升农户违约成本，形成信息甄别机制，降低金融机构对抵押品的要求。假设农户社会声誉为S，金融机构的监督成本为I，式（5）可转变如下。

因声誉机制和监督机制均降低农户投机收益，所以B(I,S)的一阶偏导为负数，根据式（10），当S=0时，只存在监督机制，当监督成本较低且监督有效率时，较小的I增加将使B(I,S)大幅下降，使得v'min＜vmin；当I=0时，只存在声誉机制，只要S＞0，v'min＜vmin；当监督机制和声誉机制均存在时，v'min下降幅度更大，v'min＜vmin仍成立。

因此，监督机制和声誉机制可帮助金融机构甄选农户信息，在农地为非“足值”抵押品条件下，降低抵押-贷款比率，改善农户融资条件并提升金融机构信贷配置效率。但现阶段，农村产业化进程中，声誉机制和监督机制基于农村熟人社会产生，在实际操作过程中可由金融机构执行，也可由非金融中介实施，如农村新型经济组织等。构建农户抵押替代机制内在逻辑是：引进有效声誉机制和监督机制，具体体现在，声誉机制和监督机制越有效，抵押品要求越低。而能否成为有效抵押替代机制关键在于声誉机制和监督机制二者之间累积效应是否可达最低抵押品要求。因此，在设计抵押替代机制时，需要基于农村特点获取有效声誉机制，克服农村“熟人社会”带来的反向结果；在引进监督方式时需要同时确保监督效力和成本，在此基础上实现抵押替代功能。抵押替代机制的设计需要基于农村经济特征，兼顾成本和收益，实现声誉机制和监督机制组合效用最大化。在经济条件较好地区，可更多合理规范引入系列监督机制参与农户融资活动，如通过优惠政策鼓励民间监督机构进入农户融资领域，改善农户融资基础生态环境，加强设置规模农户及新型农业经营主体的“声誉卡”机制，提高违约成本；在经济条件较差地区，可将小农户纳入组织化农业生产过程中，推动合作社等新型农业经济组织发展，在规范组织运作同时，基于团体声誉机制和监督机制的比较优势，合理分配声誉机制和监督机制的强度和比重，设置抵押替代机制，降低农户融资抵押品要求。

五、结论和政策建议

基于以上分析，得出以下结论：（1）当前农村土地权属完整度较低，导致资产资本化率低，不能作为金融机构合格抵押品，在相关政策推动下，即便在中国明晰农地产权，在现实中推行农地抵押贷款试点，也难以改善农村信贷市场绩效，引发中国农地抵押的德·索托悖论，产生政策性偏误。（2）从功能实现角度，基于理论框架分析，农地产权不完整和抵押变现率低等特点会使农地成为不合格抵押品，增加金融机构风险。（3）基于农村社会网络的监督机制和声誉机制可有效弥补农户抵押品的不足，可成为农村抵押替代融资发展方向。

作为农村金融研究重要领域，农地金融相关研究已取得突破性进展，伴随农地抵押试点工作展开和实施，仍需对农地抵押推广持审慎态度，及时纠正该政策可能性偏误。为满足乡村振兴战略、精准扶贫等国家政策现实要求，进一步促进农村经济发展，在已有研究基础上，得出以下建议。

（1）进一步认识农地承包经营权基本功能。在农地所有权基础上设定经营权抵押首先应体现农地所有制形式和社会价值，其次才是财产属性。农地抵押政策实施意味最大化农地财产属性，一定程度上弱化农地社会价值。面对农地抵押贷款实践困境，应结合我国土地三权分立现实背景，提高农地本身功能和价值的重视程度，充分认识农地承包经营权稳定对我国农业生产经营及家庭生计重要作用。农地资产资本化并非推动农地规模经营手段，而是需要在认识农地社会价值基础上发挥其财产性功能，在有条件基础上成为农户融资的可行选择。因此，需将农地与其他农业生产要素相结合，保持农民收入相对稳定，在完善农村社会保障体系基础上发挥农地对于农村经济发展和社会稳定的功能。（2）深化农村市场化改革，科学合理地设计农地金融制度。在当前中国政策环境下，农地抵押是一个强制性政策变迁推动的贷款产品，试点地区政府和金融机构为追求业绩和迎合国家政策，加大农地抵押干预程度，破坏市场调节功能。需明晰市场、政府和金融机构的功能边界，既不能以防范风险为名使本来处于优势地位的农户获得农地抵押贷款，进一步扩大农户内部收入差距，也不能以完成监管指标为名强制推行农地抵押贷款。应在适度干预基础上推动农村市场化改革进程，继续加快农村土地流转，完善农村土地制度，系统科学地设计农地金融制度、发展模式、管理范式和配套制度，在法律框架下加强农地金融政策顶层设计。同时，完善市场激励和淘汰机制，在试点地区激发农户在信贷申请和获得过程中自主性和选择性，实现政府、金融机构和农户之间激励相容，推动“有为的政府和有效的市场”实现。（3）推动农业融资渠道多元化，拓宽农村金融覆盖广度和深度。农地抵押作为农业融资渠道之一，在面临实践困境情况下，推动农业融资渠道多样化很有必要。在抵押品不足的农村金融市场，基于农村社会和经济特征，在推动农村产权改革的同时，积极开展信贷模式的创新，如信用评分、供应链金融、数字金融等不依托传统抵押品的信贷制度，在此基础上探索多种渠道的抵押品替代机制，相互协同，提高农村地区普惠金融程度，使其逐步成为解决农户贷款难的有效手段。同时，仍需肯定政策性金融在农村金融市场发挥的积极作用，进一步发挥农村新型经济组织主观能动性，在探索农村融资渠道多样化和抵押品替代机制的同时考虑不同农户主体信贷需求的差异，如规模农户和小农户信贷偏好的异质性，拓宽农村金融覆盖广度与深度，促进农村经济和社会高质量发展。