李英杰 洪波 张庆钊 张晨涛

摘 要：西方公共行政理论依核心价值的侧重不同可划分为工具理性和价值理性两个谱系。我国政府治理积极对西方公共行政理论本土化并取得显著成效，但也仍旧存在较大的发展空间。融合工具理性和价值理性的核心价值，可以为我国公共行政提出提升服务的质量和效率、深化公民政治参与程度以及实现社会公平的标准化要求。为此我国应当采取改革政府官僚体制、健全绩效评估的群众参与机制、杜绝公众政治参与的形式主义等措施，以建设受到广泛认可的服务型政府。

关键词：西方公共行政理论;工具理性;价值理性;本土化

一、西方公共行政理论的工具理性与价值理性

工具理性和价值理性的概念源自韦伯的《经济与社会》。所谓工具理性，强调手段-目的的合理性，以计算和推理实现预设的目标，漠视人的一切情感和精神力量;价值理性则关注行为本身的合目的性，不关注结果而关注追求行为本身所具有的意义。在公共管理中，工具理性代表着其管理的属性，即经济、效率和效果;价值理性代表着公共的属性，即公平、民主和自由。工具理性和价值理性并非二元对立的关系，二者始终难以截然分开。

西方公共行政理论自威尔逊在1887年发表《行政学研究》至今已有133年的发展，其间大致经历了八个阶段：以威尔逊为代表的传统行政理论;以弗雷德里克森为代表的新公共行政理论;以萨瓦斯为代表的民营化理论;以奥斯特罗姆为代表的民主行政理论;以胡德为代表的新公共管理理论;以登哈特为代表的新公共服务理论;以希克斯为代表的整体政府理论;以及以穆尔为代表的公共价值理论。董礼胜教授以工具理性和价值理性为标尺对上述理论进行了评析，并区分了包括传统公共行政理论、民营化理论、新公共管理理论、整体政府理论在内的工具理性谱系和包括新公共行政理论、民主行政理论、新公共服务理论、公共价值理论在内的价值理性谱系。

二、西方公共行政理论的中国本土化

有文明的地方就会有公共管理，在不同的社会发展阶段公共管理呈现出不同的价值理念和管理方式，并服务于不同人群的利益。自公共管理成为一门专门的学科以来，其服务对象由少数利益群体扩展至全体公众，其中工具理性逐渐发展为向社会全体提供高效率、高质量的服务;价值理性逐渐发展为促进和维护社会的公平、民主与自由。

（一）工具理性谱系理论的中国本土化

萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中对纯粹的公共产品和准公共产品进行了区分，萨瓦斯根据物品和内在特性进一步提出了物品和服务的供给的12种制度安排。公共产品生产者和提供者的区分为政府一些部门的民营化改革提供了理论基础。撒切尔夫人为改变政府财政赤字状况率先在英国十二个公共服务领域展开了民营化改革，并在之后几年取得一定成效。我国于上世纪90年代为提高国企效率和减轻负担进行了所谓“抓大放下”的国有企业股份制改革和民营化改革，国企改革使国企由1997年亏损502亿元扭转为2002年盈利286.9亿元，从整体的效率角度来考虑是一次成功的民营化理论本土化。但是由此造成的累计2800万职工下岗严重损坏了众多家庭的利益和社会秩序;同时在民营化过程中存在着的广泛的政府成员谋求私利和不负责任的“甩包袱”的现象导致了大量不必要的效率损失，如十堰市公交的民营化即由于当地政府的转移责任而失败，政府被迫对城市公交系统进行“逆民营化”。

新公共管理理论实质上是对民营化理论的深化，“企业家政府”的概念即出自于此。“企业家政府”在政府与公众之间构建起了平等、自由的市场关系，通过多元供给主体间的竞争来提升公共产品和服务的提供效率以满足“顾客”需求。但是这一理念忽视了政府源于社会的基础，将公众所有政府的一体关系转变为政府和顾客的二元对立关系，且这种关系仅包含经济因素，忽视了公众的政治需求。同时，奥斯本和盖布勒所提竞争性政府在实践中并不尽如人意。如我國许多地方政府为在竞争中占据优势不惜以破坏环境为代价大力发展GDP，造成了严重的环境污染。竞争关系加剧了地方政府各自为政的行为，尤其不利于有外溢性的地方公共产品的供给。

整体政府理论是对新公共行政理论的一次修正。希克斯力求通过政策、管制、服务和监督四大治理活动改变政府组织的过分功能导向，构建整体政府。以布莱尔为首的英国工党采取了整体政府改革，建立起跨组织的治理机构，在当时获得了广泛的社会支持。我国的整体政府改革集中体现在行政审批制度改革上，2002年嘉兴市成立行政审批服务中心，后又在全国率先开展行政审批层级一体化改革。在电子政务的推动下，政务超市、一站式服务等模式提高了整体政府的服务质量和效率，增强了政府的责任意识。整体政府建设仍有很大的发展空间，如对公众具有特殊性的利益诉求的回应性有待提高，有必要改变传统的“政治势能和群众闹大”的问题解决途径。此外，整体政府也难以回应政治等其他方面的要求。

（二）价值理性谱系理论的中国本土化

在价值理性谱系理论中，新公共行政理论的核心价值为社会公平，民主行政理论为践行社会公平，新公共服务理论为公民权，公共价值管理理论为公共价值创造。综合来看，价值理性谱系理论的主张有两方面，一是实现社会公平，二是深化公民参与政治的程度。

社会公平的直观体现为社会贫富差距，最为公认的衡量依据是基尼系数。改革开放以来，我国基尼系数一路飙升，由1978年的0.16提升至2016年的0.465，连续数年高于国际通用贫富分水岭。收入的差距同时体现在城乡、区域和行业之间，过大的贫富差距制约着公众的幸福感指数，也不利于社会秩序的稳定。由于城乡二元结构、行政性垄断、制度性腐败等深层次制度性弊病在短期内难以彻底打破和消除，其仍将从反面对收入分配继续产生影响。弗雷德里克森等人的社会观念受约翰·罗尔斯基于无知之幕提出的最小最大化原则的影响，即主张改善社会中境况最坏的人群的生活水平。我国目前正处于脱贫攻坚战的决胜阶段，力求在2020年实现全部脱贫，进入全面小康社会。未来一段时间政府的主要任务应当是维持扶贫力度以避免返贫，并努力打破城乡二元结构，推动地区间均衡发展。