高韵茹

(河南师范大学 公共与政治管理学院，河南 新乡 453007； 爱知大学 研究生院，日本 爱知 4538777)

一、前言

2020年1月中旬，日本神奈川发现一名罹患新型冠状病毒(简称“新冠病毒”)的确诊病患，为日本境内首例新冠病毒确诊个案[1]。此后，横滨港的钻石公主号邮轮及多家医院医护人员也陆续发现新冠病毒确诊案例，本该如火如荼进行的防疫措施，面临着因医疗体系无法支援的困境而变得艰巨，不得不征用酒店作为轻症状患者的防疫据点，并派遣医护人员至酒店待命。4月7日，依据《新型流行性感冒等对策特别措置法》，日本首相安倍晋三发布东京都、神奈川县等7个地方公共团体(又称“地方自治体”)的紧急事态宣言；4月16日，紧急事态宣言适用范围扩大至日本全国，又针对特定的地方公共团体，设置“特定警戒都道府县”作为重点防疫对象，加强防疫力度[2]。日本仰赖国家公共卫生危机管理机制，从中央、地方公共团体、指定公共机关、医疗机构、营业单位到日本国民交织而成的防疫政策网络，确诊人数明显趋缓，且医疗或看护机构发现确诊个案的情况也大幅降低。尽管原订于5月6日解除紧急事态一事被延长，但自5月14日起，日本全国各地开始有序地解除紧急事态，5月25日宣布全国解除紧急事态的同时，担任经济再生大臣兼新冠病毒防疫对策担当的西村康稔大臣，在记者会上提出“新生活模式”，预告日本进入后疫情时代[3]。

所谓的后疫情时代，并非指的是新冠疫情彻底结束，而是对新冠疫情有所认识的基础上，采取灵活的政策来面对与疫情共存的新时期。因此，日本政府提出“新生活模式”，希望通过改变人民的生活秩序，遏制新冠病毒的爆发与蔓延，即一种学习与病毒共存的生活模式。对日本政府而言，面对来势汹汹的新冠疫情,始终秉持着“防疫”与“经济”两大主轴，以防疫为主，经济为辅；后疫情时代“防疫”与“经济”两者之间比重渐渐趋近一致，在外出自肃缓和政策后，完成与疫情防控常态化的接轨。然而，回顾日本发布紧急事态宣言后，以避免前往“三密”场所(密闭性、密集性、紧密性)、“保护自己爱护他人”“减少非必要外出活动”等口号来呼吁日本国民配合；这样“柔性防疫”的模式与一衣带水的中国所采用的“刚性防疫”成了鲜明对比。此外，两国在进入后疫情时代的标准也不同，中国依据科学数据，以连续“完全清零”至少28天为基准，评估后逐步降低地区疫情级别的同时有序开放。事实上，自日本面临新冠病毒这场全球性试验以来，各国对日本的“作答情形”评价不一，主要原因在于中国的“刚性防疫”在亚洲甚至是全球都树立了相当优良的示范，以确诊人数、死亡人数等疫情相关指数来评估，中国确实在这场大考中，提交了漂亮的成果，且这个成果是有效的。

关于国家危机处理相关研究，有地震、海啸等自然灾害以及邮轮漏油、金融风暴等人为灾害，新冠疫情并非首例与疾病相关的自然灾害事件。但对于21世纪的世界各国而言，新冠疫情确实考验着一国的危机处理与应对能力。在过往研究中，容易将中央与地方视为独立个体，忽略中央与地方之间在危机应对方针等讯息的连结，也忽视了在资讯流通快速的21世纪中，面对国家重大危机时，中央与各级地方单位所形成的连结网络的重要性。对此，本文以罗迪斯模式(Rhodes model)来观察日本内阁府与地方公共团体间在防疫政策执行过程中的结构性互动关系。此外，考量到新冠病毒与接触传播的关系，添加了“空间”地理要素，拓展政治学与地理学合作的可能性，从多维视角来观察国家危机处理与应对，期许能对国家危机治理领域相关研究提供微博之力。鉴于此，首先以罗迪斯模式(Rhodes model)来观察在日本公共卫生危机机制下，中央政府跟地方公共团体的运作模式与防疫政策执行过程；其次，以日本地方公共团体为基本单元，针对后疫情时代新冠病毒在日本的空间格局进行分析，从科学检证的角度进一步地探讨日本柔性政策的内在机理。通过日本在新冠病毒疫情的防疫政策，学习另一种与中国截然不同的防疫模式与政策，拓展对国家危机治理的视野，以及对突发性公共卫生事件的管理与应对提供参考。

二、理论架构与研究数据

国家危机治理实则是国家治理、国家能力、危机管理等复合性领域，仅“治理”(governance)这个概念就涉及了人性、央地关系、社会关系等多层次问题[4]。因此，本文以罗迪斯模式(Rhodes model)为基础，从政府机关中心途径(government-centered approach)观察政策形成，该模式有二个特点：第一，强调政策网络中，中央与地方政府机关间的“结构互动关系”，暂不考虑机关中个人间的人际互动关系；第二，聚焦于部门层级(sectoral level)而非次级部门层级(subsectoral level)。政策网络(policy network)指的是政府部门与多元政策行动者在特定领域中，所形成的互动与连结模式；此模式虽暂时排除人性问题、社会关系问题，但实际上该模式融合了心理学、社会心理学、社会人类学与政治学，针对不同层次的行动者之间的互动提出不同的网络概念[5]。通过罗迪斯模式(Rhodes model)，以2020年新冠疫情为例，观察日本内阁府与地方公共团体及相关单位在政策形成与执行过程中，面对突发性重大公共危机事件，日本防疫政策网络如何运作，政策的预期影响与实际影响间的平衡，以及政策或法令的修正。

为了了解政策的预期影响与实际影响间的平衡状态，加入“空间”地理因素。地理空间普遍存在着相似性，距离越近，相似程度越高[6]。空间传统相关性分析主要用于定量描述两组事物的共变趋势，但不适用于具有空间自相关特征的地理空间对象的分析；现代空间分析正是为了弥补这项缺失而发展起来的[7]。从公共卫生理论来说，流行性感冒等传染病受到生物环境、物理环境、社会环境三者交互作用的影响[8]；若再强化空间性的概念，人口密度、生活环境、活动范围及各种空间影响因素，彰显着传染病的扩散与传播过程中存在有一定程度的空间相关性。以2003年SARS为例，广州SARS发病率在空间上有很强的正相关特征，SARS传播的聚集性特征经历了由弱到强再到弱的变化过程，主要发病区多位于人口密度高、经济活跃、交通易达性高的城市[7]。此外，也发现“地理流”对空间分析的重要性。在全球化的时代背景之下，伴随着交通网络与信息技术的日新月异，空间从强调边界且具有封闭性质的“场所空间”逐渐向动态且开放的“流动空间” 转变，形成人员、商品、资金、信息等不同的地理流，对空间与空间之间的关联性及依赖程度产生重要影响[9]。

当前，对于新冠病毒在空间上的扩散与传播路径已有一定的研究基础，以中国作为研究对象的相关研究也都取得了丰硕成果。新冠疫情于2020年1月开始爆发，世界各国至今仍为疫情防控持续努力，随着后疫情时代的来临，如何面对“防疫”与“经济”并重的新生活模式，是日本当前主要的防疫纲领。为准确分析日本后疫情时代新冠病毒疫情的空间扩散过程，主要采用日本厚生劳动省所每日公告的新增确诊病例数据，以地方公共团体为研究对象，并参考各地方公共团体对策本部所提供的相关资讯进行交叉比对。研究时期自2020年5月16日日本全国39个地方公共团体解除紧急事态开始至7月21日，即日本政府所推动的“Go to Campaign”观光振兴政策正式实施之前一日。近2个月的观察期，配合日本政府在后疫情时代所执行的外出自肃缓和政策，共分为4个阶段来进行观察。

三、日本公共卫生危机管理机制

日本防疫政策机制属于日本危机管理体制的范畴，而此危机管理机制则是为应对自然灾害风险而开展的，1959年伊势湾台风、1995年阪神大地震、2011年东日本大地震等3次重大自然灾害事件，逐步地完善日本综合性危机管理机制[10]。随之逐渐受到重视的正是日本公共卫生管理体系，日本厚生劳动省于1997年颁布《公共卫生危机管理基本方针》，通过法规修订来进行机构改革，增设公共卫生危机管理对策室、公共卫生管理协调会议等机构，也陆续制定和颁布相关法规[11]。进入21世纪开始，流行性感冒防治以及病毒变异等问题越发受到重视，如何保护国民生命安全、避免形成世界性大流行，维护社会经济秩序成为各国重要的议题。

(一)《新型流行性感冒等对策特别措置法》

面对未知的病毒以及其所造成的疫情，国家危机管理对应至关重要。因此，2012年日本政府颁布《新型流行性感冒等对策特别措置法》，将中央政府、地方公共团体、指定公共机关(如日本红十字会等)等机构连结起来，当新型流行性感冒(以下简称“新型流感”)等疫情发生时，针对新型流感等感染症的公共卫生危机管理机制将被启动，由这些机构合力运作，形成保护网络共同抗疫(见图1)。当该机制启动后，迅速组织新型冠状病毒感染症对策本部(以下简称“政府对策本部”)，由日本内阁总理担任本部长(召集人)，内阁官房长官、厚生劳动大臣等要员为副本部长，其他所有的国务大臣自动成为对策本部的成员，并包含对策本部干事会以及新型流感现地对策本部；由内阁官房负责与厚生劳动省等相关省厅进行重要事项的联系。

此外，由医学、公共卫生等学者或专家等组织基本对策等咨询委员会，向政府对策本部提供专业性建议。政府对策本部再与地方公共团体、指定公共机关等连结，形成三位一体的新型流感等危机管理机制。在政策推进方面，国家与地方公共团体分工作业。政府对策本部制定防疫政策方针，致力研发疫苗并推进其它药品的研究，与世界卫生组织以及其他国家保持疫情信息的公开与流通，促进全球公共卫生方面的国际合作。地方公共团体则各自以都道府县地方公共团体为中心，组织地方公共团体对策本部(以下简称“地方对策本部”)，与居民最为贴近的行政单位——区市町村，以及当地福祉保健局等机关一同推进防疫政策的实施[12]。换言之，在面对新型流感等感染症而启动的公共卫生危机管理机制，是谓中央政府与地方公共团体以及地方公共团体与次级地方机关所形成的“二重防疫政策网络”，确保疫情相关资讯传递给每位日本国民，以保护人民生命安全、维护基本人权与自由为宗旨。因本文主要聚焦于中央政府与地方公共团体间的防疫政策网络，因此，关于地方公共团体与次级地方机关的政策网络暂不赘述。

(二)日本新冠病毒柔性防疫方针

关于公共卫生危机管理机制，在第一时间有几个至关重要的细节——判定与回应、不确定性与稳定性。中央政府如何判定“危机”，在确认“危机”后如何做出有效回应；面对“危机”所带来的不确定性，如“危机”产生或生成的原因、未来的发展方向或扩及范围等尚且无法通过现有资料进行计算与预测，在这样的情境下如何维持资源的稳定性也相当重要。以新冠疫情为例，在疫情急速扩散时期，口罩、酒精等相关医疗物资变得炙手可热，病床是否足够也同样考验着中央政府的应变能力。换言之，疫情初爆发阶段在中央政府与地方公共团体间的防疫政策网络中，中央政府居于主导地位，地方公共团体与指定公共机关(如日本红十字会等)等机构属于辅助角色，不仅要将中央政府所提出的防疫方针贯彻执行，同时也必须将新冠病毒的相关知识与信息，通知到各地方公共团体管辖范围内的相关次级机关单位，如区市町村、保健所、教育委员会等。

注：资料来源于日本内阁官房新型流行性感冒等对策政府行动计划[12]。图1 新型流行性感冒等危机管理机制

之所以将日本政府应对新冠病毒防疫政策称为“柔性政策”，有以下方面的原因。一是防疫政策的“温柔”。2020年2月13日为日本政府首次以新冠病毒对策本部之名召开会议，在紧急对策方面，包含归国者、国内疫情对策、出入境管理对策、相关产业紧急应对政策(观光业等中小企业等)、国际支援。归国者的部分不仅限于日本国籍人士，也包含钻石公主号邮轮的职员与旅客，皆提供生活方面的援助与健康管理所需的各种支援物资；同时，以无偿的方式提供分离病菌的研究设备、向亚洲各国提供医疗器材等展开国际支援行动，为国际社会贡献心力[13]。除此之外，为缓解人民对疾病的焦虑与恐慌，各地方公共团体整合地方资源，设置新冠病毒咨询窗口与专线，认为自己可能疑似感染新冠病毒等情绪不安的民众皆可使用，并不需要额外付费。

二是防疫政策的“柔和”。日本政府为了防止新冠疫情在日本境内扩散，依据《新型流行性感冒等对策特别措置法》，于4月16日由日本首相安倍晋三向全国各地发布紧急事态宣言。有别于其他国家为防止疫情扩散实行“封城行动”，强制禁止人民外出、暂停交通运输工具的流动、针对违法者进行处分等强硬性防疫政策，日本全国虽进入紧急事态状态，但为保障人民的基本人权与自由，采购生活所需物资、前往医疗机关就诊、适当的户外运动或散步等维持生活机能等必要行动仍是被允许的。各地方公共团体依据日本内阁府所发布的防疫方针，呼吁当地居民暂时避免返乡或旅游等活动，加强对当地公共场所人流管制等，全力配合中央防疫政策。也就是说，虽然为了防止疫情扩散而对人民的迁徙等基本人权加以干涉，却尽可能地维持“最低限度”的干涉，以尊重每位日本国民的基本人权与生命安全为第一的考量。

(三)后疫情时代新冠病毒防疫政策

日本政府在2020年3月修订《新型流行性感冒等对策特别措置法》，将新冠病毒暂时列入新型流感等疾病范畴，修法通过后，依据该法正式启动新型流感等危机管理机制，直至疫情完全结束，政府对策本部等组织才解散。在紧急事态实行期间，人员流动(外出)、营业场所休业、办公形态、学校活动等各方面都受到影响，如生活所需或维持健康身心以外应减少非必要外出；公园、博物馆、图书馆等公共空间禁止开放；“云办公”或错班上工等措施。5月25日解除全国性紧急事态，当天日本政府公布将于后疫情时代中采取“外出自肃缓和5阶段”，渐进与观察并进的防控政策，采取“防疫”与“经济”并重的模式，在人员流动方面分作跨县移动与观光(见表1)。在阶段0时期，尽管5月25日已宣布解除紧急事态，仍呼吁日本国民减少非必要外出；阶段1时期除了部分地区以外，多数地区的居民可跨县移动，但观光等活动需在遵守安全社交距离的情况下于县内进行，不得跨县。进入阶段2时起，日本全国各地皆可跨县移动，包括观光活动，且预计在7月下旬开展“Go To Campaign”观光振兴政策(1)。

表1 外出自肃缓和5阶段

依据新型流感等危机管理机制，政府对策本部提出防疫政策纲领，地方公共团体、指定公共机关相互配合，其中，地方公共团体所组织的地方对策本部，接收政府对策本部的方针后，召开对策会议研拟因地制宜的防疫政策。以东京都为例，针对政府对策本部的方针，加以分作外出自肃、设施营业、学校等3个区块，添加详细的说明，协助东京都居民理解与适应“新生活模式”准则(见表2)。设施营业方面，包括展览设施(如博物馆、美术馆、图书馆等)、运动设施(室内、室外)、大学及大学以下的学校、文教设施(如驾校、补习班等)、商业设施、游乐设施等，同样搭配政府对策本部所提出的外出自肃缓和5阶段，分为禁止开放、开发设施但禁止使用观众席、完全开放等三种状态。换言之，进入后疫情时代后，不止“防疫”与“经济”两大主轴的比例产生了变化，中央政府与地方公共团体间的主导性也开始改变，地方公共团体具有“主导”与“辅助”的“二重角色”，在政府对策本部公布的防疫方针基础上，考量当地人文等情况后制定详细的防疫政策，并领导当地次级机关等单位有效地实行政策。

表2 东京都外出自肃缓和5阶段(5月26日公布)

四、后疫情时代日本新型冠状病毒疫情空间格局

日本政府在新冠疫情紧急事态期间，以“区域防疫”思维，针对确诊人数、医疗体系、疫情控制等三大方针来进行综合性评估。依据每日各地方公共团体回报的确诊人数，以及患者的相关资料，评估是否有群聚性感染或大规模集体性感染的风险；当确诊患者与重症患者不断增加的情况下，日本医疗体系是否能够妥善应对；面对动态性的疫情状况，保持“早发现、早防疫”的疫情防控理念来调整防疫政策，以完善防疫机制[15]。综合防疫三大方针与日本国民对防疫政策的响应，通过政府对策本部的评估，同时也为了维持社会经济最小限度的流动空间，日本政府并未采取“封城”等刚性防疫措施。

(一)总体格局演化

依据日本厚生劳动省所提供的官方数据来分析，从疫情空间性视角来观察总体疫情空间格局的变化情形。自5月15日至5月31日，此期间日本国内部分地区开始逐渐解除紧急事态状态并进入阶段0时期，北海道、东京都、千叶县、神奈川县、埼玉县、石川县、大阪府、爱媛县、福冈县是疫情状况尤为严峻的地区，其次是枥木县、山梨县、爱知县。日本政府在5月25日所提出的外出自肃缓和5阶段政策中，北海道、东京都、千叶县、埼玉县、神奈川县这5个地方公共团体在外出自肃缓和第1阶段时期，仍属于特定警戒都道县地区，但同为大都市的大阪府与福冈县则未被列入。石川县与爱媛县被判定为高风险地区原因在于出现超级传染者，特别是爱媛县的超级传染者发生于医疗场所或老人看护中心。6月1日至6月18日则为阶段1实行期间，北海道、东京都、千叶县、神奈川县、埼玉县、大阪府、福冈县等7个都道府县仍为疫情高风险地区，新增山梨县跟爱知县。此一时期为初解除全国紧急事态，确诊个案多为不明原因感染，在确诊前两周因配合紧急事态防疫措施，减少不必要的外出且外出时必戴口罩，但在复工复学后却出现病征，所幸共同居住者经观察与检验后皆为阴性。

6月19日至7月9日全日本已经进入外出自肃缓和政策第2阶段，北海道、东京都、千叶县、神奈川县、埼玉县、大阪府、福冈县等7个都道府县仍为疫情高风险地区，京都府、鹿儿岛县疫情风险升级为高风险地区。在此阶段，确诊个案的感染路径有公司同事、地方公共团体行政区域外的感染、经济活动过程中的群聚感染，如商店街购物、餐厅等；但感染路径不明的案例依然存在，在此情况下又正逢北海道、东京都、千叶县、埼玉县、神奈川县这5个地方公共团体的居民解除外出自肃，使得防疫难度升级，如茨城县或枥木县的确诊个案就发现不少在县外或东京都内工作的人士。7月10日至7月21日为外出自肃缓和政策第3阶段至“Go to Campaign”观光振兴政策开始前，东京都、千叶县、神奈川县、埼玉县、爱知县、京都府、大阪府、兵库县、福冈县等9个都道府县仍为疫情高风险地区。此一时期的确诊个案多为青壮年，学校、公司、医院是关键场所且有群聚感染的征兆。

(二)集聚格局演化

新冠病毒多经由飞沫传染及接触传染两种路径散播，许多国家因而采取封城措施，限制人员流动等政策来减少传染风险；餐厅、电影院、健身房等场所也暂不营业。日本政府为了防范群聚性感染的发生，呼吁日本国民尽量避免前往“三密”场所——换气系统不佳的密闭性场所、人群过多的密集性场所、过度拥挤而无法保持安全距离的紧密性场所。这些政策都是属于针对“人”的防疫策略，确实控制人员流动后，交通网络成为传播媒介的可能性将大幅降低，但对于“防疫”与“经济”并进的后疫情时代来说，应改以“空间”为防疫重点；当人员开始流动，交通网络恢复运行，确实掌握空间的疫情状态，继续秉持着“早发现、早防疫”的理念，避免此处的疫情通过交通网络散播到其他地区。关于5月15日至7月21日后疫情时代日本新冠疫情空间集聚性的变化，整体来说，东京都、埼玉县、神奈川县显示与周边的空间相关性不显著，即此3都县疫情问题与周边空间无关，换言之，在此期间这3个地方公共团体的疫情是属于其行政区域内的问题。但进入7月10日后，空间相关性不显著的仅剩埼玉县。

自5月15日至5月31日，日本政府采取逐步解除紧急事态的策略，除了北海道等7个地方公共团体，其他地方公共团体6月1日起才可以跨县移动，因此多数地区为低度空间相关性，结合数据也可得知，此一时期的确诊个案多为地方公共团体行政区域内的感染。大阪府则显示为高度空间相关性，即空间本身的疫情风险高且影响周边空间的风险性也高，也就是说大阪府存在的疫情风险程度在此期间相较于其他地方公共团体来说风险较高，不只大阪府本身还有其周边地方公共团体也有疫情风险疑虑。北海道、千叶县、石川县、爱媛县、福冈县为“热点”区域，即这些空间的疫情数值高于周边空间，相对来说较不稳定。进入外出自肃缓和政策第1阶段(6月1日至6月18日)，东京都、埼玉县、神奈川县仍属于空间相关性不显著的地区，但“热点”空间产生明显变化，除了北海道、大阪府、福冈县这3个道府县之外，其他地方自治体皆为低度空间相关性，表示该空间为低值且其周边空间也是低值。关于北海道、大阪府、福冈县这3个“热点”空间，在此阶段只有北海道仍积极宣导外出自肃，呼吁道民减少非必要的外出活动；跟前一阶段相比，大阪府福冈县转变为不稳定状态，在疫情防控方面仍需谨慎，需要提高疫情防控意识。自6月19日开始，日本全国配合政府对策本部之防疫政策，日本国民不限居住地皆可全国移动。

外出自肃缓和政策第2阶段(6月19日至7月9日)，大阪府再度转变为高度空间相关性，“热点”空间除了前一阶段的北海道、福冈县，新增千叶县、鹿儿岛县；多数地方公共团体属于低度空间相关性。7月10日至7月21日，高度空间相关性有大阪府、东京都、神奈川县；“热点”空间则有千叶县、爱知县、京都府、兵库县、福冈县。通过Lisa聚集分析观察，日本后疫情时期的空间变化可得出以下三点：首先，高度空间相关性的地方公共团体增加。在前2个月都是空间关系不显著的东京都与神奈川县，进入7月10日后转变为高度空间相关性，也就是说，东京都跟神奈川县这2个地方公共团体，疫情发展情况与空间因素无关的状态发展为疫情加剧，且其周边空间也会受到疫情波及的可能性大幅提升。其次，必须留意“热点”空间的叠加效应。东京都与神奈川县周边地区还有属于“热点”空间的千叶县，对以东京都为首的“东京圈”而言，防疫难度再度升级；同样，大阪都市圈也面临同样的问题，观察此时期京都府与兵库县的确诊个案通报资料，可以发现多数都是因为在大阪都市圈内移动而感染的患者。第三，是都市圈或都市核心防疫的问题。除了东京都与大阪府以外，属于“热点”空间的爱知县也是日本三大都市圈之一，另一个同属“热点”空间的福冈县在九州地区也是人口密集度相对较高的都市。在疫情发生以前，这些地方公共团体本就因为交通网络之便利性与产业发展而活络，在解除紧急事态并配合政府对策本部方针的同时，如何“防疫”与“经济”两不误将是这些都市型地方公共团体的重要任务。

五、日本防疫政策网络的利与弊

日本在新冠病毒防疫政策方面，与中国“刚性防疫”政策不同之处在于，主要受到西方民主主义思维影响，日本政府并未直接禁止或限制日本国民的移动自由，并设置24小时的新冠病毒谘商中心，开放归国的国民或怀疑自身有接触史的民众接受谘商；甚至在疫情前期，考量到对于从中国返回日本的留学生或儿童在学校可能会有课程衔接或被霸凌的情况而给予支援。日本柔性防疫政策方针除了日本国民的民族性与高素质，日本内阁府与地方公共团体、指定公共机关等所形成的防疫政策网络功不可没。而防疫政策网络不仅限于政策的执行，它的本质在于人类对资源的需求与依赖性，衍生至政府部门与多元政策行动者间的互动关系；此处将聚焦中央与地方政府机关间的“结构互动关系”，暂不考虑机关中个人间的人际互动关系。

(一)社群性

因考量新冠病毒的感染途径或传播媒介，在疫情前期各国政府是采取限制人员移动的策略，借由降低人员流动减少染病或疫情扩散的风险，同时强化医疗体系设备与疫苗的研发。日本政府于1月30日在内阁会议表决筹组新型冠状病毒感染症对策本部，在3月26日修改《新型流行性感冒等对策特别措置法》，将新冠病毒暂列入新型流行性感冒范畴后，新型冠状病毒感染症对策本部(以下简称“政府对策本部”)正式成立，由内阁总理大臣安倍晋三担任本部长，与此同时，都道府县也成立各地方公共团体的新型冠状病毒感染症地方对策本部(以下简称“地方对策本部”)，直至疫情得到明显控制并趋缓后才解散。在日本防疫政策网络中，中央政府与地方公共团体共同执行相同的防疫方针，因而形成高度稳定性与限制性成员的网络，以及垂直性互信关系；再包含先前提到由地方公共团体组织的地方对策本部，形成的次级防疫政策网络，同样也具有垂直性互信关系。除此之外，各地方公共团体间虽是水平关系，但在意见表达上是受到限制的，如地方公共团体A对地方公共团体B的防疫政策指手画脚，地方公共团体A是可以给予尊重但并不需要全盘接受。

政府对策本部的设置机制与日本公共卫生危机管理机制息息相关，同样是中央级别的政府对策本部拟定防疫政策纲领后，下达至各地方对策本部，各地方对策本部在因地制宜并细化后，下达到区市町村、保健所等单位。在此政策执行过程中有两点差异：一是各地方公共团体对确诊人数、医疗体系、疫情风险等级等判断存有程度上的不同，如针对疫情风险级别，东京都设有4种级别、大阪府设有3种级别等。二是在于疫情治理的标准流程。若发现确诊个案，日本地方公共团体各有不同的应对方式，政府对策本部并不干涉，由地方对策本部自行决定，大致分作针对确诊患者本身以及地方对策本部的宣导。前者主要目的在于厘清可能的感染路径以及针对其周边有接触史的人进行检测，并未强制要求相关人士进行隔离；后者是指地方对策本部召开疫情对策会议后，仅对居民进行防疫宣导、或宣导并提升疫情风险级别、或提高疫情风险级别且呼吁居民减少非必要的外出等措施。

(二)整合性

日本的防疫政策网络具有高度整合性，“因地制宜”是最明显的特征。这在各地方政府所推行的防疫政策可被验证，在盂兰盆节的返乡宣导中也可窥知一二。尽管再三宣导，因为没有强制性暂停大众运输工具的流通，所以仍有人员流通的情形发生。关于人员流动管理方面，日本主要利用二维码来追踪国民的移动路径，一般场所或店铺需向各地方公共团体申请二维码，申请合格后将二维码公告于入口处，民众扫码后才可进场，这部分并未有统一性也没有强制性，各地方公共团体有各自的系统，如东京版新冠病毒关怀服务、大阪冠状病毒追踪系统等。等同于在各自空间范围内，各地方对策本部对居民的移动轨迹能有一定程度的了解，当疫情发生时，可通过网络通知在同一时间点与确诊病患处于同一空间的陌生人，请留意自身健康情况，若有疑虑可利用新冠病毒谘商中心。

依据空间分析结果可以发现，东京都或大阪府为中心的都市圈，在疫情防控方面需更加谨慎。以东京圈为例，东京都与其周边的神奈川县、千叶县、埼玉县是谓东京圈新冠病毒空间集聚性的经典案例；若东京圈防疫政策无法有效限制疫情扩散，此空间集聚的范围将会持续扩大，为了避免疫情范围持续扩散，日本应在原有的“区域防疫”思维中，加入“区域防控”的元素(2)。在“区域防控”方面中国已有显著成果且堪称典范。6月11日北京出现7例新冠病毒确诊个案，与丰台区的新发地市场有关，13日起丰台区迅速启动战时机制，成立现场指挥部，11个小区实施封闭管理措施，落实24小时专人值守；市场周边3所小学、6所幼儿园已全部停课，新发地等6家批发市场也暂时关闭[16]。以北京市为首的京津冀都市圈，因北京市防控得当，迅速应对，有效抑制，天津市与河北省才免于波及。

六、结语

在日本公共卫生危机机制下，日本内阁府与地方公共团体间形成的政策网络，依据政府对策本部所制定的柔性防疫方针，再由各地方公共团体全面推行至日本全国各地。从2020年日本新冠疫情爆发初期至今，在此防疫政策网络中日本内阁府与地方公共团体的角色产生三阶段的变化。在2020年春季随着《新型流行性感冒等对策特别措置法》的修法，日本公共卫生危机机制正式成立，由政府对策本部主导疫情相关政策方针，特别是在紧急事态宣言实行期间，各地方公共团体等机关属于辅助角色，宣传政府对策本部的防疫方针，是谓第一阶段。在紧急事态解除后，开始预备实施“外出自肃缓和5阶段”，各地方公共团体变成“主导”与“辅导”二重角色，发挥防疫政策网络的整合性功能，以政府对策本部的防疫方针为基础，“因地制宜”地制定并细化防疫政策以及执行与宣导，是谓第二阶段。在外出自肃缓和5阶段实行后，日本正式进入“防疫”与“经济”并重的防疫常态化时期，即第三阶段;进入第三阶段后，相对于近乎每日发布新冠疫情相关会议记录的各地方对策本部，政府对策本部鲜少发布相关消息，这除了与日本各地每日仍有确诊个案有关以外，也可看出进入防疫常态化后，地方公共团体在“防疫”方面的主导地位提升。

从空间分析视角来观察日本后疫情时代防疫政策有效性。首先，发现大阪府应该被列为与东京都同等层级的重点防疫对象，但在政府对策本部的外出自肃缓和政策中，大阪府的居民自6月1日起即可跨县移动；相反，北海道实际上的疫情风险程度并未高于大阪府，却被政府对策本部列为重点防控对象。其次，日本的“柔性防疫”政策确有成效，特别是进入外出自肃缓和第2阶段时期，明显看出部分地区疫情已有所趋缓，尽管有效却也发现空间所呈现的两极特征，即部分地区疫情风险持续升温，部分地区则逐渐降温。在柔性防疫政策方针下，判定日本疫情有所反弹或进入第二波的主要仍以政府对策本部在进入后疫情时代时所公布的“确诊人数”与“医疗体系”两大指标来做判断(3)，再由各地方对策本部会依据指标来判断所属地方公共团体的疫情风险等级，但如同文中所述，各地方公共团体的标准未有统一性，实为隐忧。

日本政府预期“Go to Campaign”经济振兴政策可以活络日本景气，涉及Go to Travel(旅游业)、Go to Eat(餐饮业)、Go to Event(娱乐业)、Go to商店街等4个业种。尽管日本政府努力振兴经济，但因人员开始流动的缘故，各地仍有本土确诊个案，其中东京都更是因居高不下的确诊个案，而暂时被排除在“Go to Campaign”的补助对象；事实上不只东京都，大阪府、爱知县、北海道的确诊个案也有所增加，对于都市型地方公共团体而言，“经济”与“防疫”并重是个考验，特别是日本现在已逐步开放部分国家的商务客入境，紧接着为了明年的东京奥运会有更多的外籍移工入境，甚至是奥运选手们与观光客的入境，日本政府的柔性防疫方针与防疫网络政策是否能再次取得胜利，有待后续谨慎的观察与评估。而在日本后疫情时代中就职的菅义伟首相，尽管面对疫情的严峻，仍然坚持延长“Go to Campaign”经济振兴政策，积极建设能够适应后疫情时代的经济构造(如数位化)[17]，再次彰显后疫情时代里日本政府“防疫”与“经济”并重的决心。

注释：

(1) “Go to Campaign”观光振兴政策定档于7月22日正式实施，东京都因确诊人数不断增加，为避免疫情扩散，政府对策本部将东京都排除在观光振兴政策之外，希望日本国民减少到东京都旅游。

(2) 日本“区域防疫”思维是以各地方公共团体为单位的“区域”，并未考量到都市圈的部分。

(3) 地方公共团体更进一步地细分为新增确诊个案数、新增感染路径不明的确诊比例、每周确诊患者增加比例、重症患者数、入院患者数、PCR检查阳性几率、新冠病毒咨询窗口门诊人数等7项指标。