摘 要： 伴随信息技术发展而出现的经济新业态进一步推动了就业模式的变革，无固定劳动关系的职业不断涌现，大量新就业形态者兴起，该人群的就业特征与传统社会养老保险的参保要求存在冲突。针对经济新业态从业人员的养老保险问题，主张借鉴美国个人退休账户制度，建立中国版“个人退休账户”。一是分拆“统账结合”制度，建立中国版“个人账户养老金”;二是加强信息化建设，建立全国统一的参保平台;三是增加参保激励，提高运行效率。

关键词： 新业态 就业模式 养老保险

“业态”一词来源于日本零售行业，是指以服务为手段的销售方式或营业形态。我国国内有关业态研究的文献普遍认为“业态是为满足不同消费需求而产生、是一种与企业商业模式相关的经营形态或运营形态”[1]。伴随新一代信息技术发展带来行业形态的改变，“新业态”一词应运而生，它是指通过新技术、新方法和新组合等途径形成的、不同于传统业态下生产经营的新的组织、运作方式或经营形态。“经济新业态”即基于互联网经济平台而产生的新的经营形态或运营形态，是对传统形态的优化与升级，包括平台经济、共享经济等形态。

在第四次工业革命的时代浪潮下，新技术、新经济、新业态在我国也快速发展，并催生出新就业形态。《2019年世界发展报告》指出：在新业态下，技术模糊了企业的传统边界，并通过扩大全球价值链和改变就业的地理位置变革生产过程，最后进一步变革人们的工作方式。对于新就业形态的内涵，张成钢从生产力和生产关系两个角度进行了界定。从生产力角度看，新就业形态是通过劳动者与智能化、数字化和信息化条件下的生产资料的互动，以实现虚拟与实体生产体系灵活协作的工作模式。生产关系角度的新就業形态是指“伴随着互联网技术进步与大众消费升级出现的去雇主化、平台化的就业模式”[2]，与传统正规就业模式不同，呈现出就业形式弹性化、灵活化、工作安排去组织化的特征。

一、新业态下就业模式的变革

新就业形态是我国由工业经济向数字经济转型过程中的产物。从2015年党的十八届五中全会公报首次提出“新就业形态”，到2018年两会工作报告提出要运用“互联网+”发展新就业形态，经济新业态背景下的新就业形态正在成为我国就业新变化和新趋势的代表，它将是未来劳动力市场的“新常态”。

目前，新就业形态主要有三种形式：创业式就业者、自由职业者和依托于互联网或是市场化资源的多重职业者[2]。此外，更多的学者结合共享经济、平台经济、零工经济等新业态的发展，将新就业形态看作是一种重新组织劳动力生产要素的方式。新就业形态不仅是一种新的就业方式，王娟还认为它是“以技术的根本性变革为基础的产业模式和企业形态的根本性转变在劳动力市场的表现”[3]，是新技术推动微观和宏观经济结构与运行模式的改变过程中的新就业模式。发达国家也对这种就业模式的变革提出了各自的定义，比如德国提出“类劳动者”和意大利提出“自治劳动者”等概念，美国从业者以独立供应商身份填报1099表申报纳税收入。这些都表明了技术进步改变了传统的生产方式和产业组织方式，从而影响劳动者的就业方式，最终促使政策制定者做出调整。

以上可见，新经济模式下的新就业形态主要指一切有别于正式稳定就业和标准劳动关系的各种组织用工和劳动者就业的形态。其中正式稳定就业指全职性、全日制就业、长期限或可预期有一段长期稳定的就业，隐蔽型的就业形式、依赖性的自雇就业等不包括在内;标准劳动关系是指符合现行劳动法律关系对劳动关系的认可、劳动者对用工单位而言是一种直接的、从属性的双边就业关系。而新就业形态因暂时性的雇佣关系、灵活性、弹性化的工作形式或是去雇主化、平台化的点对点就业等特征，使许多劳动关系无法用传统劳动法律体系确定，新业态从业人员的权益难以得到保障，包括社会保险方面的权益。

二、就业模式变革对社会养老保险的挑战

社会养老保险是工业化过程中，“劳动力市场转变导致的民众养老、退休需求社会化的必然产物”[4]，与建立在工业化和现代企业制度基础之上的、传统的主流就业方式的各种就业形式相适应，它天然地与正规就业相关联。我国现行的社会养老保险制度主要针对正规就业而设计，社会养老保险金的缴纳和支付也是按照正规就业模式设定的，而正规就业强调“比较正规的企事业单位和根据劳动法签订的劳动合同”，是一种比较稳定的工资式就业。所以，现行的社会养老保险强调雇主和雇员的共同责任，按照劳动者的收入水平进行定期缴费，对享受养老保障的条件有比较严格的规定。其中，雇主承担了大部分缴费责任，个人负担相对非正规就业人员较轻。但是，与传统就业形态下的正规就业部门从业者相比，新就业形态下灵活就业人员的劳动合约关系松散、劳动关系非正规化、平均收入水平较低，经常缺乏缴纳社会保险金的能力，也难以达到领取养老金的资格。

此外，现行的社会保障体系建立在劳动力流动性低的前提下，一般与户籍挂钩，因地区而异，地区间的政策差异使得转移接续琐碎化、复杂化，而新业态下的劳动者就业具有灵活性，极易可能在不同地区更为频繁地更换工作。由于就业分散化和灵活化程度显著提高，传统依托于工业化经济和单位就业下的社会保障提供方式、参保形式与各类新就业形态之间存在明显不适应性[5]。再者，高流动性加剧了参保难度，对养老保险的监管及基金积累提出了挑战。除了雇佣关系的变化带来的挑战，形态各异、类型丰富的新业态下的从业者也呈现出多样性，参保主体的多样性对应参保需求的多样性，这对较为单一的养老保险提出了挑战，养老保险的供方难以满足需方，出现供需失衡的局面。

同时，虽然新就业形态者可以以灵活就业人员身份自主缴纳养老保险，但与灵活就业群体一样面临参保率低的问题，原因也大致相同，即缴费压力高、工作流动性高、工资水平低、养老保险续保、转移手续繁杂等。根据中国就业促进会2014年发布的报告（中国就业促进会研究项目组，2014），42%的个人网店店主、32.7%的企业网店店主没有参加任何社会保险。根据吕宣如对上海市快递服务人员、外卖骑手、网约车司机、微商、互联网主播等五类新业态下灵活就业人员展开的问卷调查结果显示，外籍估计人员总计比例达到72.3%，总体参保率为45.9%，养老保险参保率为50.2%，其中仅有13.6%的新业态下灵活就业人员参加了城镇职工基本养老保险，城乡居民社会养老保险的参加比例为36.6%，略高于职工基本养老保险[6]。

可见，参保费少、参保率低不是新就业形态的问题，而是养老保险体系设计的问题。伴随技术革命而来的新就业形态是就业的新趋势，是未来就业增长的重要来源，而当前灵活就业群体参保率低、缴费水平低、参保意愿低的情况将会威胁未来养老金的可持续发展。鉴于上述情况，本文主张借鉴自愿性的美国个人退休账户，通过个人退休账户改革以适应就业模式的新变化和新趋势。

三、应对方式的选择及对美国IRAs的借鉴

（一）已有研究的评述

面向就业形态变化对养老保险的挑战，学界普遍赞成将灵活就业人员纳入社会保障体系内，但在实施上存在差异，具体表现为：一是将其纳入现有的养老保险体系。比如袁晔[7]指出灵活就业人员与正规部门就业者采取同样制度模式，郑功成[8]则主张根据不同群体特征建立有差别的养老保险制度。二是针对其特征，建立一种全新的养老保险制度。面对灵活就业人员参保统一标准的缺乏所造成的参保混乱、管理碎片化情况，吕宣如[6]主张建立“新业态下灵活就业人员单列计划”，王小利[9]提出建立全国统一的个人养老保险账户。以上建议虽然具有一定的借鉴意义，但仍偏向理论指导，难以具体落地实施。而在当前互联网逐步深化的情况下，新就业形态者已成为我国当前及未来劳动力市场上一个不容忽视的就业主体，由此引发对现有养老保险制度改革的迫切需要，要求学者和政府加强重视，而不是将灵活就业作为正规就业的附属物。

此外，以往研究对象主要集中在农民工[9]等传统就业形态者，较少涉及互联网经济下的新就业形态者，且研究现状往往表明他们整体收入水平较低，而多重职业者、创业式就業者[2]等新就业形态人员的收入相对更高，且收入差距扩大化。在新的就业形态下，灵活就业的范围不断扩大，人员类别也趋于多样化，部分学者的主张已不适合就业形态的发展，新就业形态者需要一种与时俱进的制度设计。

面对上述情况，本文主张从个人退休账户出发建立适应就业模式变革、完善养老保险制度。个人退休账户的设立与缴费相对独立于劳动合同和劳动关系，适应了只注重事实劳动的非正规就业形态。并且也可以“多缴多得”，并且根据个人收入水平自主选择缴费，一人一号一户，管理相对独立。对此，本文主张借鉴美国个人退休账户制度，对我国当前的个人退休账户部分进行改革。

（二）美国个人退休账户及其运作模式

美国养老保障体系采用的是典型的三支柱模式，第三支柱是自愿性个人养老金，其中最主要的是个人退休账户计划（Individual Retirement Accounts，IRA）。据美国投资公司协会（ICI）统计，2017年美国养老金计划的总规模达到27.9万亿，其中，IRA规模最大，为8.9万亿美元，占比达到31.9%，有近4400万美国家庭参加IRA计划，占比达到34.8% 资料来源于：https：//www.ici.org/research/stats。IRA是一种为美国居民退休储蓄提高税收优惠的退休账户，是个人长期储蓄养老账户，最早于1974年由《雇员退休收入保障法》（The Employee Retirement Income Security Act，ERISA）确立，即传统IRA（Traditional IRA）。个人退休账户旨在通过税收优惠，鼓励未参加公共及雇主养老金计划的个人进行退休储蓄，同时，当雇员工作变动或退休时，允许雇员将雇主发起的退休计划资产转入IRA，使雇员退休存款容易保存，即定位于税收优惠的公平性和退休资产转移的便利性。

传统IRA建立之初，只针对雇员个人，为无就业雇佣基础的养老金工人提供在税收延付基础上进行退休储蓄的机会。1976年，出台法案允许雇员为没有收入的配偶缴费。1981年，《经济恢复税法》（Economic Recovery Tax Act）鼓励美国公民通过IRA进行储蓄养老，提出“覆盖全体雇员的”IRAs （Universal IRAs），将IRA的适用范围扩展到全部纳税人。至1997年，又陆续建立了简易式雇员退休金计划（SEP IRA）、雇员储蓄激励匹配计划（SIMPLE IRA）等雇主发起IRA，及罗斯IRA（Roth IRA），这为多样化中小企业雇主与雇员的参保项目提供借鉴意义，有利于保障中小企业雇员的合法权益。

IRA经历了一系列制度变革，首先在缴费必须提供劳动和服务的收入证明，未参与雇佣基础退休计划且年龄小于70.5岁的个人和参与雇佣基础退休计划的个人都具备设立IRA的资格，且分年龄划分存款上限、分家庭和工作情况划分收入。其次，缴费环节和分配环节分别以EET税前缴费和TEE税后缴费两种模式表现了税收的优惠性，且规定投资收益分红等附加增值免税。此外，美国法律允许个人免费将账户资产从合格退休计划滚存进IRA及在IRA间滚存，提供了最大的投资灵活性。最后，IRA作为长期养老储蓄账户而不是一般储蓄账户，其基本目的是提供退休收入。在违反IRA运作规则时，如提前撤回、超过规定的缴费量、不能满足最低分配和从事禁止性交易，个人将面临税收惩罚。

（三）美国个人退休账户与新业态的适应性分析

首先，从对象和目标看，IRA最初的目标对象的情况与新就业形态者的情况类似，将不能参加传统养老保险的人群纳入社保体系，极具包容性。而转移接续方面的优化及便利转移资产为个人从传统养老保险转向个人账户提供了有效通道，保障了非正规就业者的养老需求，一定程度上鼓励劳动力进一步流动。

其次，从实施环节看，IRA账户极具灵活性与自主性。在设立资格上，只要求个人提供劳动和服务的收入证明，未对劳动关系和合同等作出要求，这既符合新就业形态者非正规就业特点，又有利于鞭策、明晰和完善我国个人收入的申报制度，且依托于税务部门的监管无须增加其他管理成本。缴费年龄上的合理规定能最大可能地将新就业形态者与传统就业形态者纳入养老保险体系。除了存款上限的设置，IRA在缴费基数、比例和定期缴费上无强制规定，是一种弹性化的制度设计，可满足新就业形态者多样性的参保需求。税收优惠、自愿性和“多缴多得”的积累性都在不同程度上吸引个人参保，有利于提高新就业形态者的参保率。

最后，个人账户与新业态的适应性不仅体现在新就业形态方面，更体现在新组织形态方面，即个人账户与企业平台化相适应。经济新业态背景下，企业日益规模化、平台化，平台型企业与小企业、与灵活就业人员间的劳动关系更加模糊，非正规就业人员的合法劳动权益与养老保险需求更难得到保障。在此情况下，个人退休账户所享有的税收优惠不仅有利于吸引个人缴费，为灵活就业人员参保提供新途径，还可以看作国家将雇主的责任以税收的形式转移到了国家，有利于从侧面缓解因企业逃避参保造成的整體参保率偏低、参保费偏少现象，在一定程度上促进养老基金可持续发展。

四、建立个人账户养老金的思考与建议

（一）分拆“统账结合”制度，建立中国版“个人账户养老金”

为解决新业态人员的参保问题，一是加强个人账户制度改革，分割“统账结合”制度，将个人账户养老金独立出来，建立个人主导型退休账户制度，实名认证、一人一户，充分发挥其灵活化、弹性化、自愿性的优势，最小化因劳动关系固定、碎片化管理对劳动力流动性的阻碍。二是借鉴传统IRA对应的EET模式即税前缴费或罗斯IRA对应的TEE模式即税后缴费，自主选择纳税方式，分时期缓解缴费压力。三是在个人自愿参保的基础上，设置多层缴费档次和差别税率优惠，在此需要完善新就业形态者个人收入所得税的申报制度，实行档案编码管理、个人缴税网上申报等措施，实时跟踪、切实反映其收入情况。

（二）加强信息化建设，建立全国统一的参保平台

鉴于新就业形态者重复参保、断保停保、企业逃避参保等现象日益加剧，本文主张由税务部门主导建立与新业态相适应的社会保险参保登记体系。首先，线上建立全国统一的参保平台，包括科学化的公共服务系统和网络化的信息系统。其中，公共服务系统需要建立统一的标准化工作流程和制度，统一规定线下服务场所、名称和标识以及管理体系（县级以下垂直管理），在缴费途径上也应用现代信息技术提供的优势，线下/线上进行缴费。其次，依托互联网建立社会保障信息库，形成统一的、标准的个人和企业信息网络平台。不仅可以保留、查看个人参保记录，还可以跟踪企业参保信息并进行公示，加强城镇职工养老保险的缴费力度，为防止企业逃避参保责任而引起参保率进一步降低，保持透明性和可及性。实现各地区信息共享，提升互联网时代政务管理和政务服务的便捷性。最后，依据属地管理的原则，在线下依托社区管理，使人们感受到社保经办服务的可触及性。社会化的公共服务平台、网络化的信息系统和全国统一的参保平台与平台化的就业模式相得益彰。

（三）增加参保激励，提高运行效率

针对很多学者提出的我国灵活就业人员参保率低、参保费少等现状，本文提议：一是制度设计上注重缴费事实，跳出依托于固定劳动关系的传统社会养老保险。二是缴费规定上实行动态缴费机制，以一年强制总缴费数为标准允许按月度、季度或年度缴费，允许缴费不连续和中断补缴。此外，可借鉴Catch-up Contribution，允许达到一定年龄后，提高存款上限，多缴费以补偿退休储蓄。三是提款规定上，要把个人退休账户作为退休储蓄账户而不是一般储蓄账户。借鉴罗斯IRA，一定用途上（比如重大疾病、教育支出等）和一定时间内设置额度提款免费，超过额度实施惩罚税以维护养老金的可持续。四是转移接续上，借鉴IRA的滚存特点，以免费或按转存资产比例低收费建立起新就业形态者基本养老金、企业年金和个人退休账户之间资产转移的桥梁。五是延长缴费年限与降低税率相结合。六是在投资上个人除了根据风险偏好选择政策范围内允许的投资组合，本文主张由省级经办机构通过信托方式对个人养老基金进行统一运营，以实现投资运营的规模效益并防止投资运营的垄断。

参考文献

[1]曹佳.经济新业态下劳动用工和社会保障制度相关问题研究[J].中国劳动，2018（06）.

[2]张成刚.就业发展的未来趋势，新就业形态的概念及影响分析[J].中国人力资源开发，2016（19）.

[3]王娟.高质量发展背景下的新就业形态：内涵、影响及发展对策[J].学术交流，2019（03）.

[4]张士斌.劳动力市场变化与中国的社会养老保障制度改革——基于对养老保险制度的历史考察[J].经济社会体制比较，2010（02）.

[5]刘涛.电子化时代的社会保障：新经济与“去形态化福利”——以德国工业4.0为例[J].社会政策研究，2018（02）.

[6]吕宣如.新业态下灵活就业人员的社会保险制度研究[D].上海：华东师范大学，2019.

[7]袁晔.新业态背景下灵活就业人员社会养老保险参保现状、影响因素与对策建议[D].西北大学，2019.

[8]郑功成.中国社会保障改革与发展战略[M].北京：人民出版社.2011.

[9]王小利.灵活就业人员社会养老保险参保情况研究[D].成都：西南财经大学，2014.

〔本文系北京市教委一般项目“北京市城乡居民多层次养老保障体系建设的政府责任研究”（项目编号：SM202010011009）阶段性成果〕

（曹乘凤，北京工商大学经济学院）