郭庆

摘 要： 家庭服务公共服务平台的模式分作政府主导和合作共建两类，政府和企业合作共建平台成为家庭服务业未来重要的发展趋势，但存在制度层面难以形成合力推进平台建设;保障层面标准体系不够健全，诚信体系建设缓慢;建设层面运行效果不佳，缺乏正确定位与科学实施等问题。促进家庭服务公共服务平台建设，必须以诚信、规范、促进企业良性经营和创新为建设目标，以实现公共服务和市场运作的有机结合为建设原则，集企业商业经营平台功能和政府公共服务平台功能为一体，引入引导机制、整合机制、协同機制、投入机制、激励机制等必要的平台运行机制。

关键词： 家庭服务 公共服务 平台建设

一、问题的提出与相关概念

（一）问题的提出

早在2010年，我国对于家庭服务业以构建信息化平台为载体实现有关信息资源的互联互通和充分共享就提出了明确要求。《国务院办公厅关于发展家庭服务业的指导意见》（国办发〔2010〕43号）要求，各地要增加投入实施家庭服务业公益性信息服务平台建设，依托平台实现有关信息资源的互联互通和充分共享，实现对于家庭服务机构的资质、服务质量的监督评价。2011年12月商务部颁发《商务部关于“十二五”时期促进家庭服务业发展的指导意见》（商服贸发〔2011〕455号），提出力争在所有中心城市都各建一个家政服务网络中心，家政服务网络中心要建立高效的运营机制、合理的利益分享机制，鼓励第三方参与运营，吸引更多诚信、优质企业加盟。人力资源和社会保障部也高度重视家庭服务业公共服务平台建设。2015年1月在《人力资源社会保障部国家发展改革委等八单位关于开展家庭服务业规范化职业化建设的通知》（人社部发〔2014〕98号））中提出，要立足推进家庭服务业规范化、职业化发展，在全国范围内普遍建立家庭服务业公益性信息服务平台，健全供需对接、信息咨询、服务监督等功能。2019年6月《国务院办公厅关于促进家政服务业提质扩容的意见》（国办发〔2019〕30号）对于家庭服务公共服务平台的建设重点更是提出要求，要依托公共服务平台建设家庭服务联合奖惩系统，开展家政企业的公共信用综合评价。

然而当前，在政府构建发展家庭服务公共服务平台中暴露出了很多的问题和难点，有因为政策体系不够健全、市场发展尚不成熟的宏观制约，也有平台建设路径不清、机制不明的现实不足。如何准确清晰的认识这些问题背后的原因，紧紧把握平台化运作、共享发展的核心理念，将政府的管理服务更好的融入到行业发展、发挥作用，是各级政府部门在构建发展家庭服务公共服务平台中所关注的焦点问题，也是急需落实的关键任务。本文深入剖析当前家庭服务公共服务平台建设现状、面临的问题，提出平台建设路径和保障运行机制，以期对推进我国家庭服务公共服务平台的科学建设有所裨益。

（二）基本概念

公共服务平台是针对某类用户群体一定时期的公共产品需求，通过组织整合、集成优化各类资源，提供可共享共用的基础设施、设备和信息资源的各类渠道，以期为此类用户群体的公共需求提供统一的辅助解决方案，达到减少重复投入、提高资源效率、加强公共信息共享的目的[1]。从信息化建设的角度来看，公共服务平台是一种面向公众、提供公共服务资源的网络载体[2]。一般由政府部门或者行业组织为主导，利用现代信息技术，充分整合相关的公共服务资源，并根据公众的需求向其提供更加有组织、有效率的资源服务，目的是提高社会公共服务质量和效率，促进公共利益和社会公平进程[3]。公共服务平台需要遵从标准化、开放性和资源共享性的原则[4]。而作为重点服务于产业发展与创新的公共服务平台应该在满足相关企业共性需求、畅通信息渠道、改善经营管理、提高发展质量、增强市场竞争力、实现创新发展等方面发挥重要支撑作用[5]。

家庭服务公共服务平台是围绕家庭服务业行业发展实际需求，服务于广大社会群众、家庭服务企业以及有关机构的公共服务平台。充分利用现代互联网平台技术，构建功能完善、机制规范、运作高效、多方共赢的家庭服务公共服务平台化运作系统，已经是越来越多的地方政府整合资源要素，掌握行业发展趋势和市场变化动态以及拓展服务渠道、创新服务机制，进而实现对于家庭服务业规范化、专业化创新发展的引导和监管不可或缺的重要手段。需要注意的是，家庭服务公共服务平台不仅需要向社会大众提供能够切实满足其家庭服务需求的公共服务资源和市场资源，更是要具备产业创新公共服务平台的特征，面向家庭服务企业及相关机构提供多元化、开放式的服务，促进家庭服务相关各类社会资源的优化配置和专业化分工协作。

二、家庭服务公共服务平台建设现状与存在问题

（一）建设现状

家庭服务公共服务平台的模式大概可以分作两类：政府主导和合作共建。

1.政府主导。政府推进家庭服务公共服务平台建设的发起最早源于2012年财政部和商务部提出由政府给予建设资金，在各省（区）选择1个地级城市建设家政服务网络中心。打破行业信息封锁、整合资源实现供需信息对接、监督并促进家服市场有序规范运行是中心平台建设所需要承载的重要任务。完成这一任务最为有效直接的做法是将家服企业都吸引到平台上来，基于平台实施企业线上运营和业务管理，从而实现平台对家服企业掌握的家服人员信息、雇主需求全面了解，以及对于有关各类资源进行统筹调配。由于中心平台建设大都通过行政手段要求企业使用平台或者直接提交数据并完成有关任务，而没有过多考虑企业商业隐私以及经营管理特点。在平台投入使用后，受到了家服企业的消极应对，绝大多数企业不愿加入平台。目前，大部分地方家政服务网络中心平台都处于闲置状态。面对如此局面，如何摆脱困境，让企业积极主动的参与到平台建设发展中来，让家庭服务公共服务平台既服务企业经营发展又满足政府宏观引导和市场监管需要是政府部门在推动平台建设中需要深刻思考的问题。

2.合作共建。“坚持市场运作与政府引导相结合，大力推进家庭服务业市场化、产业化、社会化”源于《国务院办公厅关于发展家庭服务业的指导意见》（国办发〔2010〕43号）对于家庭服务业发展原则的要求。是我国发展家庭服务业的基本原则之一。在部分地方政府自建平台应用效果不佳、发展停滞不前的同时，很多地方也在寻求新的解决之道，探索尝试通过购买服务、引导扶持、共同负担等多种方式和企业进行合作，充分利用市场手段来推进平台建设、发挥平台作用[6]。温州市在政府与企业合作共建平台方面有所创新。2018年以“政府主导、市场运营、社会参与”的建设模式建成了温州市家庭服务市场平台。在温州市家庭服务市场平台建设中，政府负责提供线下实体市场场地、公共服务资源以及年度运维经费，实施必要的市场监管;企业投入线上平台建设费用负责平台的信息化开发，并实施市场日常运营管理。平台建设发展通过构建政府和市场之间良性互补的协作机制，将建设行业诚信体系、引导市场规范有序发展的政府职能和整合企业资源打造商业服务平台、为百姓提供高品质家庭服务的市场经营进行了统筹协调和有机结合。尽管在加强平台的开放性、提升平台用户粘性、优化平台运作规则与机制等方面还有待进一步完善，温州市家庭服务市场平台的构建已经为政府和企业合作共建公共服务平台提供了创新样本。与此同时，广州市依托“家政天下”云平台打造了家庭服务行业诚信平台，江苏省依托“斑马”商业平台打造的“纵向联动、横向联合”的江苏省“好苏嫂”家政服务联盟信用平台也成功上线，这些都是政府和企业合作实施公共服务平台建设的典型示范。相较于政府主导建设平台，在政府和企业合作共同推进家庭服务公共服务平台建设中，政府少干预或者不干预确保了平台建设运营的独立性和灵活性，而平台在充分集聚公共服务资源和市场资源的同时，能够服务于不同用户的利益需求，打开多方共赢的局面。因此，政府和企业合作共建平台被越多的地方所采纳，成为家庭服务业未来重要的发展趋势。

（二）存在的现实问题

1.制度层面——联席会议制度力度有限，难以形成合力推进平台建设。国家建立联席会议制度是力图将没有隶属关系但有工作联系的各部门聚集在一起，通过召开会议的形式使得各部门达成共识，并形成具有约束力的需要各方遵行的规范性意见，用以指导工作和解决问题[7]。我国设立有“发展家庭服务业促进就业部际联席会议制度”，联席会议辦公室设立在人社部，发改委、民政部、财政部、商务部等均是成员单位。联席会议对于发展家庭服务业重大问题进行组织研究，推动制订和完善相关政策法规、规划计划和措施等。根据国家要求，地方省市也都纷纷建立家庭服务业联席会议制度来推动当地家庭服务业的发展。但在现实中，部分地方由于机构改革或者领导重视不够等原因已经取消了当地的联席会议制度，各部门各自为政、自行其是。还有部分地方的联席会议制度名存实亡，有关部门也仅是例行公事参加一些会议的召集，未能形成合力推进的工作格局。在这种情况下，各部门政府服务资源得不到有效整合和充分利用、相关政策也无法发挥叠加效应，统一的家庭服务公共服务平台建设也就无从谈起。

2.保障层面——标准体系不够健全，诚信体系建设缓慢

（1）标准体系建设方面。我国家庭服务业标准体系建设不够健全，推动行业转型升级力度有限。首先，家庭服务业涉及业态较多、覆盖范围较广，很难出现一个通用性的行业标准，因此当前家庭服务业的工作重点还是以规范化和职业化为主。其次，家庭服务企业参与标准制定专业手段缺乏、渠道不畅，整个行业内在标准设立方面难以产生抱团采暖的效应。总体来看，由于在家庭服务业业务层面未能实现标准化运作，给后续的公共服务平台建设带来现实障碍。

（2）诚信体系建设方面。建设家庭服务行业诚信体系本质上即为政府公共服务平台构建的重要目标之一。虽然家庭服务行业诚信体系建设的重要性毋庸置疑，政府也多有投入并且做了大量工作，但实际进展缓慢、效果也极为有限。重点在于联席会议制度落实有限，各部门、各单位实际工作中各行其是，缺乏顶层设计、宏观统筹以及联动协作，从而不仅造成了社会资源的浪费，更加由于诚信体系建设滞后而影响到了人民群众对于安全可靠、高层次、高品质家庭服务的追求。

3.建设层面——运行效果不佳，缺乏正确定位与科学实施。当前家庭服务公共服务平台建设未能达到既定的效果，特别是很多平台在建设完成后就一直处于“瘫痪”闲置状态，这与政府在推动平台建设发展中的自我认知和作用定位有密切关系。一是政府职能转变不到位，在实际工作中，并不是用符合企业实际的、真正有利于企业经营发展的服务手段来引导企业自主选择使用平台，而是按照行政管理需要设计建设平台并且要求企业加入平台，从而达到掌握行业基本情况、规范企业经营行为等的目的。依靠此种模式建成的平台企业没有加入动力，也不愿意耗费管理成本使用。二是政府能力不足、经验缺乏，相关制度有待改进。政府和社会资本进行多元化合作的经验缺乏、形式单一;对于区别于电子政务的互联网平台建设运营类项目设计和实施经验能力不足，并且缺乏相适应的招投标管理、资金支付以及项目管理等必要的制度保障，项目成果难以达到既定设计目标;在平台建设和运营方面均缺乏科学有效的监管手段，监管能力与实际需求具有明显差距。

三、家庭服务公共服务平台建设方案

从总体情况来看，虽然诸多地方家庭服务公共服务平台建设都或多或少的存在一定的问题，国家层面平台建设仍然处于指导意见阶段也未有实质性的推动，但是通过对于各地构建平台的有益做法进行提炼，参考其他领域已经取得成效的公共服务平台建设经验，可以尝试对于家庭服务公共服务平台的建设目标、原则以及功能给以构想和设计。

（一）以诚信、规范、促进企业良性经营和创新为建设目标

家庭服务公共服务平台的建设旨在根据人民群众对于家庭服务的实际需求和当地家庭服务业发展特点，以打造家庭服务业诚信体系、提升规范化标准化水平、实现供需有效对接以及促进企业良性经营和创新发展为核心目标，通过云计算、平台架构、大数据等先进互联网信息技术，对于政府公共服务资源和市场资源进行有机整合和充分利用，面向家服企业、家服工作人员、雇主等各类主体，构建集公共服务、业务管理、市场运营等多重功能为一体的综合性平台，全面推进家庭服务业健康有序发展。

（二）以实现公共服务和市场运作的有机结合为建设原则

在平台建设中，政府要避免过多干预本应由市场机制来进行的资源配置，要用开创性的思维理念灵活运用公共服务资源，力争在保持公共服务平台所具备的公共、普惠、公平等特性不变的同时，更好的发挥平台作用实现公共服务和市场运作的有机结合和协调统一。具体体现在平台建设应该遵循以下建设原则。

1.服务企业经营发展。必须认清家庭服务公共服务平台不仅具有准公共物品特征还担负产业创新平台的基本作用，既需要政府适当参与并提供充分有效的公共服务，更加需要科学合理运用市场手段给与运作，在保障企业商业利益不受侵害的情况下，助力企业的经营发展，让企业用户切实通过平台获得自身所需实现能力提升。在平台建设中，政府部门必须明确自身占位，将公共服务资源和市场资源进行灵活有机结合，通过平台运营手段充分挖掘发挥平台各种网络效应，基于“利他”行为原则，以开拓平台服务功能、强化平台服务能力为主旨，在服务企业用户经营发展的同时推进平台资源交换和资源共享的达成[9]。

2.线上线下一体化建设。家庭服务公共服务平台建设不仅仅在于实现线上管理和服务，更为关键的是要以平台为抓手通过线上线下一体化的建设提升公共服务效率、树立标杆引领示范，以及营造有序的市场环境等，从而助力推动整个家服行业持续健康并创新发展。在线上要充分利用互联网信息技术构建功能强大、使用便捷的软件系统，线下则需要政府、行业协会以及平台运营专业团队发挥作用，从协调规划、资源统筹、扶持引导等多个层面提供系统性综合服务。

3.营造平台生态环境发挥集聚效应。平台的建设范围应该将相关各类机构都纳入考虑，以打造可持续发展的开放式、立体式生态型服务平台为目标，针对不同业态、不同规模、不同发展阶段的企业的不同需求做出差异化对策服务。针对规模较大、发展较好，特别是平台型互联网家服企业，公共服务平台可以充分与其合作，通过购买服务或者共同负担等形式，由企业承接政府培训、劳务对接、精准扶贫等等各类职能活动。同时，在调动这些企业参与平台建设发展的同时，政府可以鼓励其向带动中小企业共同组建生态圈，以实现企业间的协作和共赢。对于规模较小、层次较低的家服企业，平台更多的应该是扶持和激励，在竭力完善线上功能的同时，线下做好各类资源对接、培训支撑、人力资源补给，甚至创业孵化、融资拓展等多项具有专业化、差异化的“后勤保障”和“路由指引”服务，力争从线上到线下提供便捷到位的多元化服务，助其开展经营、扩大规模和提升能力。最终，各类机构通过平台进行有效联结形成集合体，从而获得集聚效应，实现资源共享、分工协作、能力互补[10]。

（三）集企业商业经营平台功能和政府公共服务平台功能为一体

从理论上来说，平台功能最为理想的模式是同时集企业商业经营平台功能和政府公共服务平台功能为一体，兼顾公益性和盈利性，实现资源的大集中和大统一。当然现实中如此实现并不容易，这里仅将平台在理想状态应该具备的主要核心功能作以分析，有需要的地方可以根据自身特点和现实条件对这些功能具体进行选择、演化或者扩充。

家庭服务公共服务平台总体功能架构由信息门户系统、诚信档案系统以及管理营销、职业培训等相关业务系统三大部分组成。诚信档案系统是平台整体核心基础所在，所有子系统的业务操作和数据流转均以并联或者串联关系和诚信档案系统发生交互和印证。平台的建设运行必须按照国家有关安全等级保护要求进行，同时根据地方实际建立专业的平台审计监督系统。家庭服务公共服务平台主要功能关系图如图1所示，功能架构图如图2所示。

1.信息门户系统。信息门户系统是家庭服务公共服务平台所有相关参与主体或其他有需求者进行信息分享和传递的重要窗口，也是实现家庭服务供需对接、信息咨询和服务监督的直接载体，平台所有的子系统与外界进行业务交互和信息交换在信息门户系统中得以实现。信息门户系统可以加入信息智能分析功能，将原先分散在各处的法律法规、标准规范、经验做法、行业动态以及专家论述和科研成果等信息资源进行收集整合和分类梳理，对外发布展示并提供面向不同用户群体更为多样化的信息智能服务。

2诚信档案系统。构筑多层次立体化信用体系、实施全覆盖诚信档案建设是家庭服务业产业链优化升级，实现规模化、成熟化发展的关键基石。而无论是考虑到吸引用户流量提升用户粘性、保有平台可持续性和延展性，还是作用于政府引导发展、执行政策以及实施服务的有效补充，打造诚信管理机制、建设电子诚信档案，也是平台建设所必须坚守的底线机制和所必须实现的基础核心功能[9]。平台诚信档案系统设计与建设的关键原则在于，要充分将各类资源各种手段给与有益整合，使其互为依仗互为补充，多种资源发挥合力共同作用。再者，要实现机制建设和功能实现的有机结合，一方面，基于有关标准规范以及机制约束的要求，对于业务流转加以全过程跟踪和综合性评价，对于容易出现信任危机以及行业问题聚焦的用户行为进行重点关注和深入分析，最终形成报告记录在案，为有关评价和决策提供依据;另一方面，善于发掘线上功能的特性和优势，根据诚信记录的好坏，设置奖惩机制，综合利用红黑名单、排名、竞价优先等多种功能手段，营造平台诚信生态、助推诚信体系建设。

3.主要业务系统

（1）管理营销系统

据有关调查显示我国接近60%的家服从业人员分布在规模以下企业，而规模以下企业的经营收入却占比家服企业总收入的不到40%。规模以下家服企业吸纳就业多经营获利能力弱成为我国家服行业发展特点之一。推动规模以下企业特别是中小型家服企业规范经营和良性发展对于当前实现整个家庭服务行业高质量发展和产业升级有着至关重要的意义。中小型家服企业往往经济基础薄弱、管理模式粗放、经营理念落后，而自身没有过多能力给与管理经营能力提升以及信息化建设应有的投入。开发重点面向中小型家服企业的具备科学性、规范化、普适化的家庭服务管理营销系统，在满足企业日常业务信息化管理需要的同时，给与企业科学、先进的管理及经营理念引导，能够有效的帮助企业优化管理方式、提升管理水平、创新经营模式，最终带动区域行业水平的提升。但是因为使用平台系统将会直接接触到企业商业核心，那么由谁来提供管理支持、系统是否安全可靠，以及在使用系统的过程中基于平台模式的资源开放、分享和互换是否会对企业商业利益带来影响等等，这些都是企业用户会重点关注的问题，这些问题在系统建设运营中必须得到妥善解决。

（2）职业培训系统

职业培训系统是家庭服务公共服务平台生态体系形成不可或缺的重要组成，是政府公共服务和平台经营性服务相互融合的最好体现。系统通过整合公共培训资源和市场培训资源，根据不同用户具体需求提供各类线上培训服务，最终作用于家服从业人员蓄水池的建立。职业培训系统可以和管理营销系统一起帮助企业用户建立完整业务链，在强化企业核心竞争力同时也提升了平台用户黏性，激发家服企业加入平台的积极性。职业培训系统的建成使得从业人员从参加培训到就业再到提升培训再就业的整个闭环均可在平台上完成，并且所有培训过程和就業动态都轨迹可寻，也为平台诚信体系建设提供最为真实可靠全过程信息数据。

四、家庭服务公共服务平台运行机制

运行机制是平台发挥作用有效运行的助推器，是平台建设和发展不可或缺的动力要素。家庭服务公共服务平台得以成功建设和高效发展，除了要有明确的目标、丰富的内容、易用的功能还必须要有科学完备的运行机制作为保障。必要的平台运行机制应该至少包含引导机制、整合机制、协同机制、激励机制。各类机制的建立和运行需要保证效率与公平的兼容和协调。