政府购买社会救助服务第三方评估的模式与机制

2020-06-08史碧波李明楠

西部学刊 2020年7期

史碧波李明楠

摘要：作为一种外部制衡机制，第三方评估在政府购买社会救助服务的考核与优化中具有重要作用。当前政府购买社会救助服务第三方评估的模式大致分为政府组建模式、招标委托模式以及独立评估模式。三种评估模式的运行机制和主要特点存在差异，也各有适用范围，需要依据适用情境选择评估模式。优化政府购买社会救助服务第三方评估，可以通过赋权救助对象、提高救助对象的参与水平及强化评估伦理，提高第三方评估的专业性与权威性。

关键词：政府购买服务;社会救助;第三方评估

中图分类号：D632.1 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2020）07-0032-03

社会救助制度是我国社会保障制度重要的子系统，是我国社会保障体系中的最后一道防线，同时也是我国反贫困的一项重要举措 [1]。我国的社会救助体系经过几十年的建设发展，取得的成绩无容置疑，解决了相当一部分贫困人员的基本生活问题。但是，社会救助制度在实施的过程中也面临着一些困难 [2]，在这种情况下，政府通过向社会力量购买社会救助服务的方式，将部分政府的职能交给社会力量来承担，以此来创新政府治理的方式，实现了社会救助资源的有效使用，但当政府将部分职能转移给社会力量的时候，公众又产生了诸多的担忧，这些承接政府职能的社会组织是否有能力提供优质的服务？是否能够很好地履行政府转移的职能 [3] ？面对种种疑问，第三方评估因其专业性、中立性等成为规避政府购买社会救助服务风险、提升政府购买社会救助服务质量的重要机制而得到广泛重视。笔者通过走访调查，发现现有的实践中，政府购买社会救助服务的第三方评估模式主要有三种：政府组建模式、招标委托模式和独立评估模式。本文旨在探讨这三种政府购买社会救助服务的第三方评估模式，梳理它们的运行机制，分析它们的特点及存在的缺陷。

一、政府购买社会救助服务第三方评估的三种模式

（一）结果导向的政府组建模式

政府购买救助服务第三方评估的“政府组建模式” 其内涵主要是：社会救助服务的购买者——政府及其所属部门自行组建专家库，成立评估专家小组，在购买服务项目实施中、实施后以第三方的形式展开评估，做出评估结论。政府组建模式的第三方评估，包括三个环节，每个环节包含有特定的实施机制。

第一个环节，评估小组组建。政府部门依据评估需求，确定如下几方面问题：确定评估小组由几个人组成、小组成员的人员角色定位如何;依据评估角色定位建立专家库，并适时从专家库中选择评估小组成员，组建评估小组。从第三方评估实践看，在这一环节中，起主导作用的机制是“行政命令”，由于政府部门与评估小组的成员并未签订“合约”，因此需要在这一新增“契约约束机制” 中明确双方的职责及法律责任，使评估过程符合公益性、科学性等要求。自 2015 年起，安徽省芜湖市民政局社会救助管理中心为了提高流浪乞讨人员的救助效率和救助质量，决定向社会组织购买相关服务。待协议期满之后，由芜湖市民政局组建评估小组对项目进行评估，该评估小组由 5 人组成，包括高校专家、市民政局负责社会救助工作的人员、会计师、市社会组织管理局负责人和社会组织代表。

第二环节，具体实施评估。待评估小组成立以后，评估小组依据项目承担者提供的材料以及报告，依据指标体系和项目特点独立开展评估。在这一过程中，起主导作用的是结果（事后）监督机制，缺乏过程性（事中）的参与，从而导致项目承担者在项目管理、资金使用、服务递送等方面掌握优势信息，评估小组处于严重的信息不对称状态，客观上减弱了评估小组的评估能力。因此，在这一环节需要增加过程（事中）监管机制，兼顾过程（事中）评估和结果（事后）评估。

第三环节，评估结果反馈。评估结果反馈既面向作为购买者的政府部门，也面向作为实施者的社会组织。但在实践中这一过程没有明确的主导机制，因此，需要新增整改与结果的运用机制。整改机制是为了完善购买服务的机制与过程，提升社会组织的项目管理和服务供给能力;结果运用机制是为了提升第三方评估的权威性，使评估结果影响到下一个服务购买周期。

由于政府组建模式中的评估小组是临时组建的，不是正式的组织，不具备进行长期评估的条件，因此该模式大多是结果导向型的评估。

（二）竞争有序的招标委托模式

招标委托模式指的是社会救助管理部门为了提供服務购买项目效率和效果，按照公开招标程序，邀请具备相关资质的社会力量来对购买项目进行评估。可见，在招标委托模式中，政府部门不仅购买社会救助服务，而且购买第三方评估服务。

首先，公开招标是招标委托模式的基本机制。招标委托模式的运行机制主要分为项目招标和实施评估两大部分。根据购买的社会服务项目的实施情况，识别出政府方面对于第三方评估的需求，政府便会拟定招标公告，公告发布后，有意向投标的社会组织和专业评估机构会准备相关的资料文件，通过政府部门的审核，在确定的时间内进行投标，通过竞争性谈判等方式，最终确定中标的机构，并在网上进行公示。在确定了评估机构之后，评估机构便会根据招标文件的要求，结合待评估项目的实际情况，制定出一套评估体系，进行第三方评估的实施。中标机构完成评估之后，要出具一份详细且正规的评估报告反馈给政府部门。比如，面对贫困失能老人的养老问题，安徽省亳州市民政局在购买托养服务的同时，也购买了第三方评估的项目，通过招标、委托的方式，选择具有资质并且符合条件的某社会工作评估机构，承担该项目的绩效评估工作。该评估机构从服务过程、服务内容、服务水平、服务效率以及供养对象反馈等多角度、多维度，对集中托养工作进行评估。

其次，市场竞争是招标委托模式的内在机制。在招标委托过程中，起关键作用的是市场竞争机制——通过竞争可以选择质量更高的第三方评估机构，为高质量的评估奠定载体基础;通过竞争可以实现不同投标者之间的相互监督，以保证中标者诚实守信、按约履责;通过竞争可以降低服务购买的成本，尽可能地降低第三方评估的成本。这意味着，只有确保实现充分竞争，才能实现招标委托机制的优势;而这也需要提高第三方评估机构的 “可得性”，即存在多元的投标者，否则公开招标的竞争性将无法实现 [4]。

第三，契约合意是招标委托模式的维系机制。在选定了中标的第三方评估机构之后，购买者要与第三方评估机构签订服务合同，以合同的方式明确双方的权利和义务。因此，第三方评估的招标委托模式要建立在完善的契约约束基础之上。购买者不仅要成为精明的讨价还价者，而且要善于订立合约 [5]。

（三）权威专业的独立评估模式

独立评估模式的第三方评估是一种独立性极强的模式，是真正意义上的“第三方”，与政府和被评估者都无直接利益关联。独立评估模式的出发点是学术研究，评估的目的在于认识政府购买社会救助服务的方方面面，在于形成理性认识和理论范式。因此，这类评估模式的实施者多为高校的专家学者，他们有完备的团队，有明确的目标，也有着指向明确的评估方向和合理的评估指标构建。

首先，独立评估模式主要遵循的是科研单位内部的运行与管理机制。独立评估模式意义上的第三方评估，主要可以分为确定研究主题、团队组建、制定评估方案、实施调研、撰写评估报告等五大环节和要素。独立评估小组通过对所研究专业领域内某些现象问题的剖析，在理论知识的支撑下，酝酿出课题，且课题需依托于对某些特定对象的评估。在确定了主题之后，需要组建团队，根据主题将所需进行的工作进行量化，将工作大致匹配到团队成员。团队组建完成后，会就评估主题展开讨论，制定出科学合理的评估方案。根据评估方案，将评估调研任务分配落实到人，正式展开评估。在调研完成之后，团队要撰写单一性的调研报告和总结性的评估报告。某大学位于安徽省的芜湖市，拥有公共管理一级硕士学位点，在该学位点中有一位教授和两位副教授牵头组建了社会保障研究团队。该团队与 2017 年起开始将政府购买社会救助服务作为研究方向，每年都会组织学生在安徽省范围内开展调查评估，依据调查所得数据，撰写相关的评估报告。当然，由于数据范围有限，该团队并未公开发布评估报告，目前主要将评估数据作为学术研究和咨政依据。

其次，独立评估模式与社会救助服务购买实践也存在关联机制。从属性上看，独立评估模式属于“学术社区”，是学术研究活动，而社会救助服务购买属于“实践社区”，是社会救助实践活动。但两者不是毫不相关的，独立评估模式所产生的科研成果和评估结果，评估小组既可以用于课题组的科学研究;也可以将其作为“智库” 产物，反馈给政府，为政府完善相关工作提供宝贵的参考依据;还可以作为一种压力，施加到社会救助服务的购买者和生产者（递送者）那里，对他们的实践产生推动作用。但客观而言，独立评估者与社会救助服务购买者和生产者（递送者）之间的协同联动机制并不健全，缺乏多层次、制度化的交互渠道和互动机制。这是未来需要努力的一个方向。

（四）政府组建模式、招标委托模式和独立评估模式的特点与缺陷

政府组建模式、招标委托模式以及独立评估模式，虽然都属于政府购买社会救助服务第三方评估的模式，但三种模式各有其特点和缺陷，见表 1：

从上表可以看到，三种模式各有优劣，适用于不同的情境。因此，要依据具体的评估需求、评估条件和社会救助服务购买实践选择合适的第三方评估模式。同时，在具体实践中，有必要做到三种评估模式的优化组合，规避每一种模式的缺点，发挥每一种模式的优点。

二、政府购买社会救助服务第三方评估的优化

（一）赋权救助对象并提高救助对象的参与水平

之所以强调赋权救助对象，一是为救助对象参与评估预留权力空间和制度空间，从而发挥他们本就拥有的评估权利，提升救助对象满意度评估在整个评估体系中的权重 [6]，构建多层次的综合评价体系，确保第三方评估的专业性。二是激发救助对象的内生动力，鼓励他们积极主动地参与到评估活动中。通过新媒体以及“互联网+”技術 [7]，为救助对象了解、参与第三方评估搭建平台，让救助对象充分了解第三方评估机构的运行机制、作用以及价值，只有救助对象了解到第三方评估的价值以及救助服务的相关信息后，才会积极主动地参与到第三方评估实践中 [8]。

（二）强化评估伦理

一方面，探索制定《政府购买社会救助服务的第三方评估伦理守则》。这是因为评估人员在日常的评估实践中，往往会遇到一种复杂的情景，即这种情景会涉及到明显的、不同道德责任间的冲突，致使评估人员陷入一种两难的困境，即两种选择都有合理的地方，但评估人员做出的选择却无法兼顾双方的情形 [9]。这就是所谓政府购买服务的第三方评估伦理困境。因此，为了解决第三方评估实践中遇到的伦理困境，政府及有关部门首先可以从出台地方性的规章以及条例入手，明确第三方评估机构的合法地位以及资格的准入等方面，制定专门的《政府购买社会救助服务的第三方评估伦理守则》，以规范第三方评估人员的行为。此外在面临伦理困境时应坚持道德优先的原则，优先考虑道德标准，按照这个原则，当第三方评估机构在面临伦理困境时，首先应该衡量的是道德合理性，其次才应该考虑委托方等其他经济、技术等方面的因素。另一方面，健全政府购买社会救助服务第三方评估伦理的监督和反馈机制。通过政府、社会组织以及社会大众的监督，将大大地缓解第三方评估伦理困境带来的不利影响 [10]。

参考文献：

[1] 林闽钢 . 关于政府购买社会救助服务的思考 [J]. 行政管理改革，2015（8）.

[2] 曹洋 . 北京流动人口社会救助体系建设统计研究 [J]. 社会福利（理论版），2012（4）.

[3] 赵环，徐选国，杨君 . 政府购买社会服务的第三方评估：社会动因、经验反思与路径选择 [J]. 福建论坛（人文社会科学版），2015（10）.

[4]（美）E.S. 萨瓦斯 . 民营化与公私部门的伙伴关系 [M]. 周志忍等译 . 北京：中国人民大学出版社，2002.

[5]（美）菲利普·库珀 . 合同制治理：公共管理者面临的挑战与机遇 [M]. 竺乾威等译 . 上海：复旦大学出版社，2007.

[6] 韩江风 . 技术治理逻辑下社会工作评估的失灵与优化——以 T 市 W 街道社会工作评估项目为例 [J]. 理论月刊，2019（12）.

[7] 刘穷志，苗高杰 . 政府购买公共服务第三方评价机制：困境及对策 [J]. 财政监督，2017（22）.

[8] 徐双敏 . 政府绩效管理中的“第三方评估”模式及其完善 [J].中国行政管理，2011（1）.

[9] 赵芳 . 社会工作伦理：理论与实务 [M]. 北京：社会科学文献出版社，2016.

[10] 但河平 . 重庆市政府购买社会工作服务第三方评估伦理困境与对策研究 [D]. 重庆：重庆大学，2018.

作者简介：史碧波（1994—），男，汉族，安徽六安人，单位