毛杰

摘要：管办评分离背景下的第三方评估教育绩效的制度创新，实质是一场极为复杂的制度变迁活动。高效的第三方教育评估制度体系能够促进制度达到新的均衡，节约交易费用，约束评估主体机会主义行为。然而，传统的教育治理理念和治理机制所触发的“路径依赖”仍显示出较强的惯性制约作用。为此，应加强制度供给，通过完善相关法律和政策支持、加快信息公开、完善和落实评估结果应用机制、培育评估文化等多种途径，为第三方评估创设适宜的制度生态环境。

关键词：管办评分离；第三方评估；新制度经济学；制度变迁

教育治理现代化是教育现代化转型的重要标志和必然趋势。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中明确提出，“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测”。作为指导和规范管办评分离的纲领性文件，《决定》标志着党和政府为实现教育治理体系和治理能力现代化的重大决心和努力方向。作为一个有机整体，管办评分离的核心要义在于转变政府职能，重塑政府、学校和社会的活动界限，形成政府依法管理、学校依法办学、社会依法参与的治理新格局。作为社会参评教育的重要形式，第三方评估教育绩效在当前这一背景的重要作用日益凸显。

然而，从当前实践情况来看，政府、学校、社会第三方并未形成“三足鼎立”的态势。教育绩效评估仍以政府内部评估为主，社会主体作为第三方进行评估的空间相对有限。实际上，管办评分离作为极为复杂的综合性议题，涉及教育管理体制、现代学校制度、公众参与等一系列制度体系的调整、革新甚至是重塑问题。因此，管办评分离背景下的第三方评估教育绩效的制度创新实质是一场极为复杂的制度变迁活动。由于这一变迁活动是在突破原有制度体系的基础上，寻求新的制度供给均衡，原有制度体系不可避免地会对这一变迁过程产生强烈的制约作用，延滞第三方评估教育绩效的制度创新过程。本文借助新制度经济学理论工具，对管办评分离背景下第三方评估教育绩效创新面临的制度环境进行深入剖析，并提出针对性建议，以期为第三方评估有效推进提供可资借鉴经验。

一、第三方教育评估制度环境的新制度经济学解读

新制度经济学起兴于二战以后，属于西方新政治经济的理论范畴。作为应用经济方法研究政府问题的主流学术流派，新制度经济学将制度作为重要的内生变量，引入经济发展分析之中，提出制度是影响和制约经济发展的关键因素。该新制度经济理论庞杂，内容丰富，主要有制度变迁理论和交易费用理论两大体系。

制度变迁理论诠释了制度变迁的本质与根本动力，制度均衡、路径依赖及诺斯悖论则是分析制度变迁与创新的关键概念。所谓制度均衡，是指在新旧制度交替过程中，新制度的持续供给能够满足制度变迁的需要，各行动主体普遍对当前制度现状感到满意，而无意对此现状进行改变。所谓“路径依赖”是用以诠释以往的制度体系对当前及未来的可能性影响。在一个稳定的制度框架体系中，由于沉淀成本、同构学习效应、协作效应及适应性效应等强化机制的存在，能够产生可观的报酬递增效应。路径依赖既能够引导制度变迁步入良性循环轨道，也可能导致制度变迁向错误方向惯性滑动，最终陷入“锁定”困境。所谓“诺斯悖论”，是以新制度经济学代表人物诺斯为代表的制度创新理论重要命题，揭示的是国家与社会经济之间既相互关联又彼此矛盾的关系，即“国家的存在一方面是促进经济发展的关键，但另一方面，国家又是导致人为经济衰退的根源”。这个悖论实质上反映出一个普适的道理：政府缺位难以成事，而政府越位又会催生诸多矛盾。

交易费用理论比较了不同配置资源方式的交易成本。诺斯认为：“制度作为一个社会的基本游戏规则，或在形式上是人为设计的约束人们行为互动的框架体系”。作为理性的行动主体，人们总在既定的约束规则下追求个体利益的最大化。通过树立彼此共同认可和遵循的交易规则，能够有效减少交易活动的不确定性。诺斯认为，在市场进行选择交易中共有三个不同阶段，存在不同的费用支出：用于搜索信息、协调谈判、监督防范三种费用。这些费用实际上可归纳成一种费用，因为这些交易费用的共同点是它们都代表着交易信息不充分而催生的资源浪费或不必要的损失，即“发现和确认最终价格的支出成本”。新制度经济学承续了“经济人”假设。威廉姆森（Oliver E.Williamson）在“经济理性”的个体不断谋取自身利益最大化的基础上，总结出机会主义的定义，其认为经济活动中的人总是在最大程度上保护、增加自身利益。威廉姆森将人的这种一旦有机会就会“损人利己”的行动取向称为机会主义。这种机会主义的产生源于信息片面性或是非真实性。

1.新制度经济学视角下第三方教育评估制度环境的内涵

在管办评分离这一大背景下，第三方评估教育的制度变迁作为整体教育治理变迁的组成部分，有着重要的制度环境内涵。第三方评估教育绩效，其内涵是指第三方作为独立法人，可以在教育法律法规允许的条件下和范围内自主、自由地对教育和学校进行评估，最大限度地减少外界的干扰和支配。第三方评估的落实，必然会受到制度环境直接或间接的影响。只有创设和优化了必要的制度环境，第三方评估才能真正落到实处，才能切实卓有成效。总体而言，第三方教育绩效评估的制度环境主要是指影响第三方评估自主权的法律、法规和习俗等，是政府、社会、学校等各方面自觉接受的各种行为规范。

借助新制度经济学的一系列核心概念，需要关注两个重要方面：

一是如何通过有效的制度供给，打破原有的制度依赖，促进政府、学校及第三方评估主体的相对博弈均衡。这主要包括法律秩序、新制度设计及预期实施成本、社会文化背景、利益集团之间的利益博弈等因素。制度变迁是新旧制度进行替换、转变及再创的过程。其实质是用一种能够带来更好收益的制度去取代原有低收益制度体系的过程。当新制度供给与变迁需求达到最佳平衡时，制度变迁便得以完成。