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三峡库区生态农业项目管理的问题及对策研究

2020-06-08赖红兵吴兆娟鲁杏江帆仝铸何秀娟

湖北农业科学 2020年4期
关键词:三峡库区生态农业项目管理

赖红兵 吴兆娟 鲁杏 江帆 仝铸 何秀娟

摘要:基于三峡库区生态农业发展的重要性,在对三峡库区生态农业项目实施情况进行调查分析的基础上,识别现有项目管理所存在的前期论证不充分、申报审批程序复杂、建管制度不完善、配套資金保障水平低、运营管护制度不完善等问题,并针对性提出了更新项目管理理念、提高管理决策水平、加强项目动态管理、健全多元化投入机制、完善项目运行管护机制、建立项目后评价体系等对策建议。

关键词:生态农业;生态农业园;项目管理;三峡库区

中图分类号:F323.3         文献标识码:A

文章编号:0439-8114(2020)04-0166-04

Abstract: Based on the importance of the development of ecological agriculture in the Three Gorges Reservoir area, and based on the investigation and analysis of the implementation of ecological agriculture projects in the Three Gorges Reservoir area, the problems of inadequate preliminary argumentation in existing project management, complex procedures for application and approval, inadequate construction management system, low level of supporting fund protection, and incomplete operation management and protection system are identified. Countermeasures and suggestions such as updating project management concepts, improving management decision-making levels, strengthening project dynamic management, improving diversified investment mechanisms, improving project operation management and protection mechanisms, and establishing post-project evaluation systems are put forward.

Key words: ecological agriculture; ecological agricultural park; project management; the Three Gorges Reservoir area

三峡库区地质构造复杂,是集农村、山区、移民区为一体的典型生态脆弱区[1]。境内耕地资源有限、水土流失严重、地质灾害频繁、农业面源污染积重难返等资源耗竭和环境恶化问题,已成为制约库区实现可持续发展的重要因素。生态农业是一种基于生态学原理与系统科学方法,融合现代农业技术和科学成果,使农业集生态合理性与功能良性循环于一体的农业现代化发展模式[2]。在三峡库区发展生态农业,对转变耕作方式,减少面源污染,保护水库水质,提高土地产出,增加农民收入具有重要作用[3],既是对绿水青山就是金山银山理念的践行,也是推进库区产业生态化和生态产业化发展的重要路径,更是促进库区移民安稳致富、实现乡村振兴的惟一选择。

为此,基于三峡库区生态农业发展的重要性,全面深入分析库区生态农业项目实施、运行情况,识别现有管理模式存在的关键问题,并针对性提出完善项目管理的对策建议,以期为库区生态农业项目建设管理提供方法技术支撑,促进库区生态农业发展,从而有效发挥库区特色资源优势[4],实现库区移民安稳致富和可持续发展,助推库区乡村振兴战略实施[5]。

1  数据来源与方法

1.1  数据来源

研究数据资料收集主要有4种渠道,一是通过查阅政府网站、相关文件等获取资料;二是直接与省、市移民局对接,收集项目规划、项目监测数据、项目管理规章制度等资料;三是向库区区县移民局和项目承担单位或责任单位发放调研表格进行资料收集;四是采取实地观察法和访谈法对生态农业项目进行实地调研。

根据生态农业项目的不同区位条件、不同承担责任主体(企业法人、机关法人、事业单位法人等)、不同投资额度、不同产业类型(蔬菜、水果、生态鱼等)等特点,选取库区10个区县19个项目进行了调查表格调研。共计收回生态农业项目信息表19份、管理信息表10份。调查内容包括项目基本信息、前期工作开展、资金安排和使用、项目实施建设、运营管护等各阶段管理情况。

1.2  研究方法

采取定性研究与定量研究相结合、宏观研究与微观研究相结合的方法对数据进行整理、分析和研究,由此调查清楚三峡库区生态农业项目建设管理现状,找出存在的管理问题,并根据库区实际、现代管理相关方法理论,提出改进生态农业项目管理的对策建议。

2  生态农业项目基本情况

2.1  项目特征

生态农业项目是国家促进三峡库区移民安稳致富和促进库区经济社会发展而提出的扶持措施之一,包括生态农业园、生态农业发展、蔬菜基地恢复建设等项目类型。主要布局在生态屏障区内移民相对集中、农业产业和基础设施条件较好,当地移民和农户对生态农业可接受性程度高,示范和带动作用明显的区域。该类项目具有阶段性、范围与边界的确定性、社会公益性以及受自然社会条件的制约性等特征。其中阶段性是指生态农业项目是在一定的时间阶段内实施,其拟实施期限为2011—2020年;范围与边界的确定性是指该类项目主要是在三峡库区生态屏障区进行实施,项目一旦批准,将不能任意变更;社会公益性是指该类项目的建设目的是带动库区移民增收致富,社会作用明显;受自然社会条件的制约性是指项目施工过程中,会受到水文、地形地质、气象等自然因素及劳动力、水电、交通等社会条件的影响制约。

2.2  项目规划情况

按照分期滚动编制、分年具体实施的原则编制三峡后续工作实施规划。第一期实施规划4年(2011—2014年),第二期3年(2015—2017年),第三期3年(2018—2020年)。一期实施规划中,规划重庆库区生态农业项目199个、总投资48.12亿元,湖北库区生态农业项目36个、总投资7.18亿元;二期实施规划中,规划重庆库区生态农业项目69个、总投资27.48亿元,二三期实施规划中,规划湖北库区生态农业项目40个、总投资16.09亿元。

2.3  实施效益情况

生态农业项目实施以来,重庆市、湖北省有关区县、部门认真落实三峡后续工作规划内容,着力加强生态农业项目的实施管理,从项目审批、建设管理、监督检查等方面制定了多项政策措施和管理制度,项目管理逐步规范,项目所产生的经济、社会、生态效益逐步显现。

一是做深、做长、做宽了库区农业产业链,改变了库区原有农业短链、高耗、低效现状,提升了综合产出效益,初步实现传统农业向现代农业升级。如通过秭归县柑橘精深加工——700万支橙酒生产项目的实施,充分发挥了龙头企业和高新技术企业创新驱动作用,形成了由田间到餐桌,“从一粒种子到一杯橙汁”的产加销研学旅“六位一体”全产业链样板。

二是促进了农民就业增收,生态农业项目实施区域的农户不但可通过土地流转获得租金,还能进入企业务工。如夷陵区乐天溪镇生态观光茶园直接提供移民就业岗位22个,直接带动选址地瓦窑坪村受益移民和农民265人,辐射带动项目区周边100多公顷茶园达到标准化种植;万州区甘宁镇设施蔬菜生态农业园直接为移民提供就业岗位68个,带动直接受益移民年人均增收1.6万元。

三是挖掘了库区农业的生态功能,改善了库区生态环境,提高了库区群众的生活质量。如万州区甘宁镇设施蔬菜生态农业园项目,既为市民提供了绿色蔬菜等健康农产品,也为市民提供了观光休闲生态体验场所,为中小学生提供了社会实践教育基地;秭归县柑橘精深加工——700万支橙酒生产项目,通过将非标准果变废为宝进行加工利用,使得以前商品价值低的非标准果不再腐烂在果园或被倒入长江中,有效地美化了库区生态环境和保护了库区水质安全。

3  生态农业项目管理存在的问题

3.1  前期论证不够科学合理

目前生态农业项目前期工作管理存在项目选项评估论证不充分、项目承担企业准入制度不完善等问题。项目选项评估论证不充分主要体现在:一是实施规划编制及项目库建立时,由于时间紧,部分地区临时选择项目,仓促编制实施规划和项目库,与实际情况差异大;二是评估操作缺少规范性,部分地区不能严格执行专家评估论证制度;三是项目库尚未实现真正的动态管理,不能及时进行补库、清库等。项目承担企业准入制度不完善导致目前项目承担企业的选择主要是凭经验确定,选择的企业能力参差不齐,增加了项目建设风险。

3.2  申报审批程序复杂

从现有生态农业项目申报情况来看,存在审批程序复杂、申报审批时间太长的问题,有的项目从申报到批复实施长达3~5年。项目申报时间太长,可能会出现产业发展形势、项目实施地用地性质等发生变化,导致项目建设内容、实施地点等需要进行变更,影响项目建设进度和效率。

3.3  建管制度不能有效落实

在基本建设程序管理方面,存在不符合项目建设程序要求的问题,如存在未进行施工图编制、项目招投标就进行施工的现象;施工图设计出现重大变更,未经审批,擅自施工建设等。在执行项目法人负责制、招投标制、工程建设监理制、合同管理制等方面存在不规范问题。同时,在竣工验收方面也存在验收工作不规范,验收工作推进慢、推进难等问题。

3.4  配套资金难以筹措到位

受项目承担企业或地方政府自身经济实力有限,银行贷款难度高、融资渠道少等情况的影响,项目资金到位情况不佳,配套资金到位率普遍较低。

3.5  后期運营管护效果不佳

一是存在运行管护积极性差的问题。由于项目产权不明晰,没有界定清楚企业法人投资建设内容和财政资金投资建设内容各自的产权,导致经济管理责任不落实,不利于调动项目主体的管护积极性。二是缺乏管护资金和技术。从调研的19个生态农业项目来看,普遍没有确定固定的维护资金和制定维护措施,不利于工程、设备等的管理和维护。三是项目与农户利益联结机制不够紧密。目前项目业主与农户的利益联结机制部分体现在支付农户土地租金及其打工收入等浅层次合作上,公司与农户尚未完全形成风险同担、收益共享的利益共同体,对农户的带动有限。

4  生态农业项目管理对策建议

4.1  更新项目管理理念

在管理过程中,观念上的模糊和滞后即管理理念不足是产生问题的原因[6]。因此,要建立全新的项目管理理念,按照“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念进行生态农业项目管理。树立积极的管理态度,保障移民安稳致富;积极创新,加强专业性管理人才的引进与培育,引进与采用先进管理方法技术,创新与完善管理体制机制;强化项目的绿色生态管理,建设真正的生态农业项目,保障库区生态环境安全;树立共享管理理念,积极探索利益联结机制更加紧密的运营管理方式,提高农户在项目运营中的主体地位和收益水平,真正实现项目效益共享。

4.2  提高管理决策水平

做好项目决策管理,应坚持系统思考、谨慎决策原则,基于科学、完整的理论方法,建立独立于政府之外的项目专家论证系统,构建专家论证评估指标体系[7]。同时,科学研究制定三峡后续农业项目的企业准入条件,构建项目企业准入动态评价体系,包括资质审核、动态的市场行为与绩效评价3个部分。就是说,对企业的准入评价不但有资质的考核,还要对不断变换的企业市场行为和企业绩效情况进行评价。此外,还要积极构建第三方评估机制,引入第三方评估机构代替政府进行企业准入的评估决策,提高决策的专业性和科学性水平。

4.3  加强项目动态管理

一方面加强项目动态监测管理。为确保项目进度、质量、效益目标的实现,在项目实施过程中应对项目进行一种动态监控工作,包括资金运行监控、实施进度监控、质量监控、技术监控、技术标准执行情况的监控、效益监控等[8]。另一方面推进项目库动态管理。随着时间的推移和地方经济社会的发展,原规划的一些项目会出现各种变化,比如有的项目已实施、有的项目已难以实施、有的项目与地方经济社会发展规划不再相适应等,建议每年度根据实际情况调整项目入库、出库一次,同时限定一定的变动比例。

4.4  健全多元化投入机制

生态农业项目建设面临着各种配套资金筹措困难的问题,亟需探索和建立多渠道、多层次、多元化的农业投入机制,优化农业投入结构,提高农业投入效率[9]。按照政府引导,农民主体、社会各界广泛参与原则,充分调动各方面的积极性,尤其要通过补助、贴息、参股等方式有效吸引企业、私营业主、信贷部门等社会资金的参与,逐步形成政府持续加大投入、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投入局面,实现多渠道、多层次的资金筹措。同时要加强项目资金与其他涉农资金的整合力度,建议在不改变资金投向和国家及省市政策的前提下,遵循渠道不乱、用途不变、优势互补、各尽其力、各记其功的原则,汇集整合各部门涉农资金,提高资金使用效率。

4.5  完善项目运行管护机制

管护主体方面,以企业等实体为项目承担单位的项目,建成后直接由企业进行运营管护,实现自主经营,自负盈亏;以政府部门为项目责任单位的项目,建成后要引进或培育经营实体作为经营主体,或和当地政府进行工程产权移交,明确地方政府为管护主体。运营模式方面,建议积极探索农户货币入股、土地入股等模式,创新财政投入机制,将财政补助资金形成的资产折股量化到集体经济组织和农民,实现“租金收入+工资收入+股金分红”分配模式,进一步提高农民的地位和收益水平。

4.6  建立项目后评价体系

项目后评价是有关主体对项目的实施过程、结果及影响进行全面调查和系统回顾,对比分析项目决策时确定的预期目标与实施运行后的实际效果之间的差距,以总结经验教训,提出改善投资管理决策、提高投资效益的对策建议的行为,其基本内容包括过程后评价、效果后评价和持续性后评价3个方面[10]。建议项目建成运营后,以2~3年作为一个周期,对项目展开后评价工作,并建立后评价成果反馈机制,可将评价结果作为后续对被评价项目是否持续支持的决策依据,以及作为同类新项目投资决策的参考依据,促进评价结果的应用和项目的科学决策。

参考文献:

[1] 梁鑫源,李阳兵,邵景安,等.三峡库区山区传统农业生态系统转型[J].地理学报,2019,74(8):1605-1621.

[2] 张智奎.三峡库区生态农业园与共建模式[J].改革,2012(6):72-76.

[3] 陈  珍,阮  锐.移民生态农业园评价指标体系研究[J].人民长江,2010,41(23):31-34.

[4] 纪孔侠.生态文明型理念下农业可持续发展的路径选择[J].吉林农业,2019(19):30.

[5] 闫春华.生态脆弱区乡村振兴的生态农业模式——以河甸村“舍饲养殖”产业为例[J].求索,2019(5):137-145.

[6] 赵凤国.农业综合开发项目管理模式研究[D].北京:中國农业科学院,2013.

[7] 殷  淙.政府投资项目管理体制改革研究[D].山东青岛:中国海洋大学,2004.

[8] 李玉祥.现阶段我国农业综合开发的投资模式与项目管理研究[D].哈尔滨:东北农业大学,2003.

[9] 申子钰,李铜山.健全农业投入稳定增长机制的对策思考[J].南方农业,2017,11(22):90-91.

[10] 詹慧龙,陈伟忠,霍建波,等.我国农业建设项目后评价方法与指标体系研究——以云南省茶树良种繁殖场项目为例[J].农林经济管理学报,2014,13(1):82-90.

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