李定安

【摘要】经济新常态下，政府严格规范地方政府举债融资、防控政府隐性债务风险，F+EPC模式应运而生。该模式整合项目融资与承包环节，既帮助政府方解决资金问题，又充分发挥大型工程承包企业在设计、采购、施工上的竞争优势。这种模式融资责任转嫁给了承包商，虽然可以有效地预防地方政府的债务风险，但在实际应用过程中还存在很多问题。本文拟从项目实操角度出发，全面研究了F+EPC模式的应用现状，深入分析了其运作风险，并针对这些风险提出了应对策略。

【关键词】F+EPC;EPC;运作风险;应对策略

十九大以来，国家严格规范地方政府举债融资，倒逼市场回归PPP本源，催生F+EPC、EPC+F、诚信保证金、项目收益债等模式被广泛应用到公共设施项目投融资管理，这对解决地方政府基础建设项目前期财政资金不足问题，鼓励发挥社会资本，尤其是建筑央企投资带动施工份额起了很大作用。

1、F+EPC模式的应用现状

1.1 F+EPC模式由EPC衍生而来，但须为业主解决部分项目融资。

EPC（Engineering Procurement Construction）模式，一种工程总承包，又称设计、采购、施工一体化模式。F+EPC模式具备EPC模式的基本特征，是应业主及市场需求而派生出的一种新型项目管理模式，但其在EPC模式基础上衍生出“融资”功能，F为Finance，F+EPC为融资EPC，须为业主解决部分项目融资款。其实质是借鉴了国内承包商承接海外项目的“带资承包、出口信贷的工程承包”方式，优势在于承包商能够利用自身资源优势，替项目业主找到优质融资渠道，并推动企业规模扩张和效益增长。

1.2 F+EPC模式的业务核心是“投融资”，但EPC工程总承包能力仍是基础。

在当前我国规范地方政府举债融资、防控政府隐性债务的主导政策背景下，F+EPC模式发挥融资功能的主要动因，就是为了解决地方政府财权事权不匹配造成的资金不足问题。因此，国内的F+EPC更加强调承包商自身的投融资能力。按照承包商参与建设资金筹集的方式，F+EPC模式分为股权融资+EPC和债权融资+EPC。在股权融资+EPC模式下，首先由承包商进行投资，即自有资金出资;其次项目贷款主体为承包商或项目公司，由承包商或承包商成立的项目公司进行贷款融资，项目公司融资的好处是隔离了承包商与所承担项目的风险，更有利于保护承包商;最后项目建成后，项目业主分年度付款给承包商，再由承包商归还银行贷款本金与利息，其间承包商可以充分发挥其投融资和现金流运作能力，提高项目盈利性;在债权融资+EPC模式下，由承包商以委贷或借款等方式向项目业主提供建设资金，由项目业主按照合同约定支付总共多承包费用。总之，F+EPC模式中，融资是业务核心。项目业主将融资风险转移给承包商，通常会要求其具备雄厚的资金实力、丰富的工程总承包经验，以及必要的专业管理人员，正适合建筑央企承接，应时应景。

1.3 F+EPC模式既可分别约定回报，也可以在工程总承包费用中统筹考虑。

F+EPC模式具备EPC模式的基本特征，是带投融资的EPC模式，但其工程总承包部分延续的回报机制一般为常规EPC模式，即采用成本加报酬或者是总价合同，其特点一般以定额不降造或少量降造留足施工利润空间来吸引承包商，由项目业主向承包商支付总承包工程费用;就“F”部分，可以类似投资收益标准来约定合理的资金占用费，既可由项目业主支付，也可从项目公司股权投资中获取分红，需要根据F+EPC模式不同来决定。实操层面，F+EPC模式可以分F和两部分约定回报，也可以合并纳入工程总承包费用范畴;付费周期既可以在项目建设期内全部支付，也可以拉长至项目建设完成后的一定期限。

2、F+EPC模式的运作风险

2.1 F+EPC模式实施项目存在被认定政府性债务的违规风险。

F+EPC模式中，无论是采用股权融资还是债权融资，承包商在承揽EPC工程时负有筹资义务，由项目业主使用该资金用于支付工程总承包费用，并非项目业主预算资金或者自筹资金。国发〔2014〕43号、财预〔2017〕50号文以及相关一系列政策文件，都明确规定了地方政府举债融资机制仅限于在限额内发行政府债券方式。即便是项目业主为地方国企，由于项目本身一般为公益性项目或准经营性项目，回报机制的最终付费来源实际多与地方财政支付责任挂钩。虽然投融资模式处于相对的“空窗期”，但F+EPC模式并不属于政策允许的政府融资举债方式，因此，在当前政策背景下，采用EPC+F模式实施项目风较大。

2.2 F+EPC模式的逐年回購、固定回报，涉嫌被认定BT模式实施的违规风险。

财预〔2012〕463号文开始，国家开始叫停BT模式，BT项目也明确属于政府债务审计统计口径。对于项目需要政府为回购提供保障，同时融资、建设和移交特征与BT如出一辙的F+EPC模式，存在较大合规风险。另外，政策层面《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）、《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金〔2016〕92号）等文件也明确规定政府方不得在预算外与企业签订回购（BT）协议，不得采用建设-移交方式实施项目。

2.3 F+EPC模式的承包商承担较大的融资风险、资金流动风险、投资回收风险以及效益风险。

（1）F+EPC模式由承包商承担项目融资责任，直接或间接筹集项目建设资金，客观上存在融资不到位、到位不及时的风险。同时，项目业主与承包商资金结算周期长、环节多，结算过程中哪一个环节出现了问题，都会导致资金流动风险。（2）F+EPC模式回报机制本质上仍是基于政府信用，其最终付费来源无法与地方财政支付责任挂钩，没有实质的担保和兜底，加剧了承包商投资回款风险。股权融资+EPC方式下，项目公司的筹资是否如期到位影响着承包商获取工程费用，平台公司的资信能力影响着承包商股权回购;在建设过程中及项目竣工移交后，承包商能否如期获取回款，完全掌控在实际承担还本付息责任的项目业主手中，同样存在不确定性。债权融资+EPC方式下，承包商除回款不确定风险，还面临资金支付不及时、贷款偿还困难时的追偿压力。（3）F+EPC模式建设周期长、管理复杂，存在较大效益风险。一是垫资风险，承包商为项目业主垫资，不仅会占用企业自身的资金，还会受到诸如货币贬值等因素的影响;二是管理风险，融资与总承包融合在一起管理起来相对复杂，若管理不到位，容易出现资金使用无计划、无重点、无先后问题，降低项目资金所能够发挥出的实际效果。

3、F+EPC模式运作风险的应对策略

F+EPC模式从EPC衍生而来，能否打通项目融资渠道，或者打通后能否按期偿还本息，这关系到项目的成败。笔者认为，从政策发展趋势与实务情况看，随着市场化改革的推进，政府必将更加尊重市场主体的权益，后续政府投资项目与企业投资项目的区分可能逐步会以政府是否在项目中直接进行股权投资作为基本标准。但在当前政策环境下，从实施模式的合法合规操作和承包商合理利益保障的角度考虑，实施F+EPC模式尚需要进行相应变通，以预防法律风险、投融资风险。

3.1转变F+EPC模式为PPP模式和EPC模式的组合。

如项目已以F+EPC模式实施，可以转化为PPP模式实施，并在合作过程中需要按照PPP要求来改造和规范项目的融资、建设及运营。PPP+EPC是在解决资金问题上融合社会资本，建设上采用EPC模式的组合，不是PPP的一种具体模式。项目涉及政府方付费责任的，依法纳入中长期财政规划、年度财政预算管理并通过财政承受能力评估。对于承包商来讲，PPP+EPC模式对其削弱甚至砍掉了融资能力的要求。而财务投资人虽然在工程建设方面欠缺经验，但在融资方面拥有关键优势。在此情形下，政府方可通过股权融资等手段，实现EPC承包商和财务投资人各自资源的优势互补。

3.2剥除F+EPC模式“融资”功能。

从合法合规角度，剥除F+EPC模式“融资”功能，回归EPC模式本源，是财预〔2017〕50号等文件“地方政府举债的方式和途径被严格限定，不得以任何违规方式变相融资举债”相关规定的要求。但这有赖于地方政府预先安排预算资金，并按照合同及时支付总承包费用。如若地方政府预算资金确实无法当期安排到位，可以转变合作方式，或者在限额内发债筹资、适当缩减投资规模，抑或是终止项目合作。

3.3剥离F+EPC模式与政府方关联因素。

实际关联政府方财政，需要政府方或明或暗背书，是F+EPC模式中最大的合规问题，需要政府方或明或暗背书。若确需实施，可以考虑解除F+EPC模式与政府方关联因素，由与政府脱钩的企业作为项目业主，以F+EPC模式招标承包商，实现纯粹的企企合作，不再与财政支付或政府担保关联。具体考虑以下合作方式：

（1）股权型。承包商与项目业主共同出资成立项目公司，由项目公司作为融资主体在承包商的协助下筹措项目建设资金，用于支付承包商总承包费用。

（2）债权型。承包商以委托贷款、信托贷款或者借款等方式向项目业主提供建设资金，由项目业主用于支付EPC工程总承包费用。

（3）延付型（EPC+F）。承包商先行融资建设，项目业主在建设期支付部分或不支付总承包费用，偿还期内支付总承包费用及资金占用利息（约定部分或者全部总承包费用延期支付属于一种合法的工程款支付方式）。

总之，从EPC承包商立场看，F+EPC模式由EPC承包商负责解决项目建设资金并完成项目建设，项目业主支付工程款及约定资金占用费，是对EPC模式的一种拓展和创新。相较EPC模式，F+EPC模式能帮助财权事权不匹配的地方政府筹资融资，具有项目推进速度快，经济指标好的优势;相比手续繁琐、管理严格的PPP推进流程，F+EPC模式具有项目合作周期短、资金回款快的优势，更能满足地方政府和施工方對实施效率及短期业绩的要求，值得探索与实践。

参考文献：

[1]岳亚军，郝生跃，任旭. 建筑企业投资PPP项目的F+EPC模式研究[J].工程管理学报，2018（06）.

[2]王孟钧，崔忠东，宋程鹏.大型建筑企业运作F-EPC项目的战略构思[J];土木工程与管理学报，2013（01）.

[3]周月萍，周兰萍.F+EPC模式的风险防范[J].建筑，2018（23）.