张戈跃

（广西民族师范学院，广西 崇左 532200）

山林权是指森林、林木、林地的所有权和使用权[1]。根据我国相关法律规定，山林权的主体包括国家、集体、自然人、法人或者其他组织[2]。在我国，民族地区大多为偏远山区，山多地少，少数民族群众生活艰难，靠山吃山是他们长期生存下来的最基本的生活方式。依《森林法》的规定，“森林、林木和林地”由有关部门登记造册，发放证书，确认权利。但由于许多民族地区山高路远，且由于缺乏先进的定位技术，导致山林权确权工作中存在着证地不符、重划、漏划等现象，有的地方山林地甚至未能及时确权，使得我国山林权纠纷解决难度大、覆盖面积广[3]。尤其是随着山林地及林产品的增值升值，因山林地权利归属问题导致的打架斗殴及上访事件日益增多，这些纠纷不仅存在于户、族、村屯、乡镇之间，甚至县、市、省之间也存在[4]。虽然许多地方各级政府及相关部门也做了大量工作并取得了一定成效，但问题并没有从根本上得以解决。因此，积极探索民族地区山林权纠纷的法律治理途径，创新民族地区社会治理机制，是化解民族地区社会矛盾、保证民族地区各项事业可持续发展的一项新课题。本文旨在通过对广西N 县山林权纠纷情况的考察，探寻解决此类问题的有效途径，为相关部门决策提供智识参考。

一、广西N 县山林权纠纷现状考察

N 县地处我国西南部边陲，有100 多公里的边境线，辖13 个乡镇，总面积2767 平方公里，人口36.7 万，全县有壮、彝、瑶、苗等11 个民族。经统计，该县能直接利用的经济植物1000 多种，已被列入国家重点保护的400 种，境内生长着樟木、楠木、金丝李、香蕉树、蚬木、格木、苏铁、紫荆木、肥牛树、橡胶树等经济林木资源，木材总蓄积量708 万立方米，林木年生长量36 万立方米，是名符其实的林业大县。据统计，2016-2018 年间，该县山林权所属调处部门共立案受理山林权纠纷案件296 件，结案252 件（具体见表一）。事实上，这仅仅是县、乡政府统计立案数，仍有大量的经相关部门做说服教育工作后息诉或因各种原因未立案的山林权纠纷已无法准确统计。经行政处理和行政复议后，当事人不服向法院提起行政诉讼的有98 件。另据信访部门统计，2016-2018 年间，该县共接待来信来访1366 件2640 人，其中涉及山林权纠纷的365 件2156 人，分别占信访总数的26.7%和81.7%；上访13 件121人，其中涉及山林土地纠纷的6 件92 人，分别占上访总数的46.2%和76%（具体见表二）。

表一 2016-2018 年N 县山林权纠纷案件统计表

表二 2016-2018 年N 县信访案件统计表

二、广西N 县山林权纠纷原因分析

（一）历史遗留原因

该县山林确权主要经历了建国初期的土改、农业合作化、1963 年的“四固定”、1983 年的“林业三定”以及2008 年的“林改”五个重要时期，历时60 多年[5]。特别是1983 年的“林业三定”，由于时间紧、任务重，工作组人员配备不足，工作方法简单，当时中越关系紧张，许多荒山荒坡地处边境线上，还埋有大量的地雷，本该现场勘界、绘图、有关各方代表签字、盖章等最基础的工作无法准确完成，所发的权属证“重划、漏划、错划”现象很普遍，造成“证地不符、界线不清”等不良后果。此外，该县多年的水利建设中，无偿划拨荒山林地、部分行政区划变更、移民开荒、植树造林等情况比较普遍，且当时人少地多，许多地方人迹罕至，当时的林地并没有显示出其巨大的经济价值，导致林地权利归属的界定没有被认真地对待。

（二）强烈的宗族观念

广西是一个以壮民族为主的多民族聚集区，N县有11 个民族，强烈的宗族观念是该县山林权纠纷产生一个重要的因素。实行土地联产承包责任制后，村民基层自治组织的管理协调能力不断弱化，这为宗族意识的抬头提供了空间。必须承认的是，宗族观念对于促进民族地区农村经济发展与社会稳定有其积极的一面，但过于强烈的宗族观念所具有的消极影响也非常明显，如不加以合理引导，这种强烈的宗族观念会让同姓同族群体形成一股地方势力，不同宗族的个人、家庭之间一旦出现纠纷，极易引起整个宗族的人员参与。在宗族观念比较强的民族村寨,民族村寨的村委也容易被某一宗族势力挟持，如果林地确权对其不利，一些村委干部就不配合甚至阻挠相关部门的调查或行政调处。还有些民族群众认为一旦放弃争议山林地是对祖上不孝，会被村民们看不起，故而在争议解决中不妥协、不让步，导致纠纷难以调和。

（三）经济利益使然

随着我国社会主义市场经济体制的确立，各种资源参与到市场中并得到了优化配置，实现了其价值、特别是经济价值的最大化。同时，市场经济的巨大影响力不可避免会延伸到民族地区，通过N 县的考察发现，很多以前被民族群众认为毫无利用价值的荒山野岭正逐渐被重视起来，以前毫无争议的山林地由于被主观地认为价值巨大而成为矛盾的导火线，原来和睦相处的邻里、乡里关系由于经济利益的冲突而逐渐恶化。

三、广西N 县山林权纠纷治理困境

（一）行政调处队伍建设滞后

1.山林权纠纷调处力量薄弱

目前，该县调处工作由县、乡两级政府完成，县级调处部门的人员、装备、经费基本能维持调处工作的正常运转，但乡级人民政府的山林权纠纷调处工作主要由乡镇司法所承担，而乡镇司法所普遍仅有所长1 个编制，1 人办案既不合法也显得力不从心。为了办案需要，许多地方只能临时从其他部门抽调人员来配合工作开展。司法所所长作为乡镇政府干部，还要参加乡镇的其他各项涉法工作，且乡镇一级并没有专门的调处经费，但调处工作大部分却由乡镇一级来完成，即便是县级调处的案件也需要乡镇一级协助调查、取证和调解。工作量与人员配备、经费的巨大反差使乡镇司法所疲于应付，被戏称为“消防员”，很多工作人员难以承受压力而选择离职。由于工作压力大，每年的招聘工作很少有人应聘或报考，调处人员陷入了“走出去，引不来”的尴尬局面，导致山林权纠纷得不到及时调处，矛盾越积越多，调处难度也越来越大。

2.工作人员业务有水平有待提高

大多山林地纠纷案件由于年代久远，形成的原因复杂，了解当年“地界四至”的人很多已不在人世，当年的档案的保管又很不规范甚至遗失，相关证人证言及物证很难获得，导致实践中双方证据都不充分却又各不相让，这就给调处工作人员的工作提出了很高的要求，必须要有足够的耐心，从情、理、法、利入手，促使争议双方本着互让互谅的原则达成调解协议。如经多次调解仍未能达成协议，调处部门也要根据所认定的现有事实，做出公平合理的处理决定。由于抽调的人员不固定，不具备专业知识，又没有经过专门的培训，调处效率较低。有些调处工作人员“重裁决轻调解”的思想严重，对证据的收集及事实的认定不够认真细致，导致做出的处理决定常常因证据不足、事实不清或因实体处理结果不公而被上级行政机关或法院撤销。

（二）司法解决不易被民族群众认可

民族地区传统的纠纷解决主要是依靠内部解决，遇事依靠村老寨老、村委会及邻里进行调解来化解纠纷，并有一套行之有效的民间习惯、规则或约款。在民族群众的心目中，这些民间解决的方式方法可能比国家司法机关的司法裁判及行政机关的行政裁决更具有说服力。但是，随着经济社会的发展，民族地区的乡村治理中已不再强调习惯法在解决群众纠纷中所发挥的重大作用，取而代之的是把矛盾和纠纷推向行政处理和司法裁判。由于所处的角度不同，对法律、民族政策的理解不同，以及证据认定上的偏差，行政调处部门和法院的处理结果可能也不尽相同。民族群众传统观念里本就对国家机关的决定充满一种怀疑，再加上部分山林权争议案件处置时一拖再拖，久拖不决，使群众对通过合法途径处理问题失去了信心。当民族群众发现合法的途径无法及时有效地解决山林权纠纷时，就会通过群体上访、越级上访来解决问题。

（三）存在严重的外部干预

由于林产品的巨大经济效益，虽然相关法律规定公务人员严禁从事或者参与各种营利性活动，但实际上，由于受到利益的驱使，部分党员干部还是通过各种方式和途径直接或间接参与林地承包等营利性活动。为了谋取经济利益，有的党员干部通过各种方式干预山林纠纷的调处工作，甚至在调处过程中挑起、教唆、激化矛盾，阻止案件的调处。从这几年的情况来看，N 县每件较大的山林权纠纷案件的背后，几乎都涉及党员干部的身影，这不仅无形中加大了纠纷调处的难度，而且严重影响党和政府的形象。

（四）群众法律意识不强

由于N 县属于边境民族地区，经济文化事业建设较为落后，法制宣传教育不到位，群众法制观念、法律意识淡薄，存在严重的“法不责众”思想，导致出现山林权纠纷不积极寻求合法的途径解决，即使已经发生法律效力的行政处理决定或法院判决执行起来也困难重重。例如，在许多案件的执法实践中，有个别人组织群众集体上访或对抗执行，导致矛盾进一步激化，而当地党委政府为了缓和矛盾、维护稳定，习惯于对生效的行政处理决定暂缓执行。由于执行力不够，使人民政府的处理决定和人民法院的生效法律文书成为一纸空文，严重损害了法治的权威，也影响了农村群众寻求合法途径解决纠纷的信心，导致群众通过他们自认为更有效的其他途径解决，从而形成恶性循环。

四、民族地区山林权纠纷治理的法治进路

（一）重视调处机构建设，构建长效调处工作机制

1.合理设置调处工作机构

一是建立健全以民族地区农村基层治保、调解组织为骨干的村级调解组织，在村级调解组织中可以吸纳德高望重的“村老寨老”及社会各阶层“老同志”等社会资源，力争形成预防和化解山林权纠纷的第一道防线；二是组成以乡镇国土资源所、司法所、林业站为依托，挑选懂法律、有耐心、有担当的精干力量参加乡镇调处机构，明确职责，把大部分的山林纠纷化解在乡镇一级；三是充实、加强县级山林纠纷调处机构的力量。一方面，要给编制给待遇，努力引导有知识、有理想、有抱负、有担当、能吃苦的优秀青年大学生参与到乡村建设中来，发挥他们聪明才干，为山林纠纷解决输入新鲜血液；另一方面，加大对山林权纠纷调处工作的指导、协调，努力解决一批长期积压的山林土地纠纷案件，用耐心给民族群众以信心。

2.重视调处工作队伍业务能力培训

重点学习党和国家对于民族地区的一些政策和法律，如《土地管理法》《森林法》《森林法实施条例》《林木和林地权属登记管理办法》及地方性山林水利权属纠纷调解处理相关法律法规，努力提高调处工作人员的业务素质，提高调处工作的质量和水平，着力培养一批有理想、有抱负、有知识、懂业务的调处能手。此外，结合调处工作的实际需要，配备调处工作所必需装备，拨付足够的调处经费，开展经常性的培训和交流活动，保证调处工作的顺利开展。

3.加强行政调处工作制度建设

首先，根据民族地区实际，制定切实可行的调处工作制度，使调处工作科学化、规范化，提高依法行政的水平，切实提高调处工作的质量；其次，建立土地山林纠纷调处激励机制，每年对山林调处工作进行考评，将考评结果与绩效挂钩。对在调处工作中那些调处率高、撤销率低、社会效果好、群众满意度高的单位和个人进行表彰和奖励，以此调动调处工作人员的工作积极性。

（二）及时摸底排查，加大调处工作力度

1.及时对山林进行摸底排查

对没有纠纷的乡镇与乡镇之间、村与村之间、集体与个人之间、个人与个人之间的山林土地权属进行登记和发证，制作四至清楚、面积清楚、权属明确的权属证书和附图，由各方签字认可，从源头上预防纠纷的发生，为今后的依法承包经营打下坚实的基础。对有纠纷的土地山林亦逐一进行造册登记，明确争议的面积、四至和现状，为下一步的调处工作做好准备。

2.加大对山林纠纷的调处力度

调处工作要切实贯彻党在新时代的民族政策,尊重历史、秉公办事[6]。一是明确职责分工，按照属地管辖，分级调处的原则，明确具体的调处机构，明确案件的承办人、分管领导和调处时间。二是在调处过程中，争议的山林原则上维持现状，确有必要的，可由各方当事人协商一致。对外发包的，经营收益由调处部门提存，待权属明确后，再由权属方领取。三是严格按照调处程序收集、固定相关证据，确保案件认定事实的准确性。四是在调处过程中，加大对纠纷各方的调解说服力度，特别是有关事实难以查明、是非难以判定、界线多次变迁造成权属不清的山林纠纷，更应充分发动各方面的力量，多做调解工作，最大程度上缓和当事人之间的矛盾，尽量促使当事人达成调解协议。五是严禁党员干部干预调处工作，一经查出党员干部参与林木经营活动的，按照党纪国法严肃处理。六是对多次调解仍不能达成调解协议的，根据案件事实，充分考虑各方面的因素，做出事实清楚、程序合法、相对公平合理的处理决定，以便能使各方当事人接受。

（三）重视民族习惯法运用，切实提高治理法治化

调处部门和司法机关在处理山林权属纠纷时，在尊重事实和法律的基础上，要注意结合当地行之有效的、容易被民族群众所接受的习惯法纠纷规则，以便于提高处理决定或司法裁判的执行效果。同时，纠纷当事人也要提高法律意识，尊重相关部门的处理决定，对于拒不执行的情况，政府相关部门应依法定程序申请强制执行，及时定桩固界、明确权属界线。要使民族群众理解，合法经营受到法律保护，违法经营不仅不会受益，而且还会受到法律的惩罚。只要在山林权纠纷中不违背国家法律的原则，充分运用民族习惯法解决规则，国家法律的权威性才能得到真正的体现，才能更好的实现山林纠纷工作的法治化。

（四）加大法制宣传力度，努力提高民族群众法律意识

加大民族地区普法力度，组织开展“法律服务进村屯”活动，落实“一村一法律顾问”政策，通过制作法制宣传图片、影像资料、赶场以及山歌等群众喜闻乐见的形式和载体，积极向群众宣传涉及土地山林权属纠纷的法律法规，让群众真正了解山林纠纷调处和司法审理的程序和相关证据规则，增强民族群众的法律意识，营造法治氛围，使村民逐步树起“山林土地为国家、集体所有，经营山林要依法，违法经营要受处罚”的法制观念，教育村民遵纪守法。通过法制宣传教育活动，使民族地区群众学会知法用法，遇到纠纷争议积极主动寻求合法有效的解决途径，把矛盾和问题解决在萌芽状态。

五、结语

民族地区山林权纠纷问题是民族地区社会治理的重要组成部分，其有效解决关系到民族地区的和谐稳定与健康发展，也关系到我国森林资源的可持续利用。各级政府及相关部门工作人员必须立足于民族地区实际，深入学习了解党和国家新时代在民族地区的政策及相关法律法规，不断创新调处工作的方式方法，探寻适应民族地区山林权纠纷解决的新思路和新办法，只有这样，才能更好地促进民族地区山林权纠纷的和谐解决，进而实现民族地区的繁荣稳定和可持续发展。