黄建波，黎 明，吴 东

（广西壮族自治区南宁市人民检察院，南宁 530002）

党的十九届四中全会描绘了“中国之治”的宏伟蓝图，在推进国家治理体系和治理能力现代化之当下，随着监察体制改革、司法体制改革、诉讼制度改革持续深入推进，法律监督工作处于全面深化调整的改革叠加期，做优做强做实做好“四大检察”成为新时代检察机关谋发展的重中之重。检察建议作为监督格局重塑、制度体系优化、工作转型发展的重要抓手，贯穿于“四大检察”主要环节，已成为检察机关强化法律监督职能和发挥国家治理效能的重要方式，同时也存在刚性不足的问题，制约了深层次发展。鉴于此，本文运用地方采样调查分析法，选取广西A 市两级检察院为样本，考察检察建议的适用情况和刚性效应，努力把没有硬性要求的检察建议做成刚性、做到刚性，推动法律监督职能与国家治理需求深度融合。

一、建议之态：检察建议适用情况检视

国家治理现代化和法治化的可期图景之一是司法公正、公信和权威，刚性高效的法律监督是必然路径。检察建议作为检察机关拓展法律监督职能的生长点和催化剂，在新时代面临新使命新担当。以实证研究视角切入调查检察建议的适用情况，可为突破监督刚性之瓶颈、实现监督效果之最优状态开辟新空间。

（一）研究思路和逻辑架构

从理论层面探源，“国家治理是依法而为的治理”[1]。检察机关寓监督于办案、协商、服务、互动之中，适用检察建议对司法诉讼活动和行政执法行为实施法律监督，是在法治轨道上规范公权力运行，助推国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。从法律规范层面着眼，《人民检察院组织法》和《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《规定》）的修订以及《人民检察院检察建议督促落实统管工作办法》（以下简称《办法》）的出台，为用好用活检察建议提供了具体依据和规则支持，让检察建议真正落地并赋予了一定程度的刚性。

从实践层面运作，如何融合应用上述理论和法律规范引领检察建议工作创新发展，走“双赢多赢共赢”的品质检察之路，以刚性提升推进监督法治化现代化，笔者认为，核心要义是“检察建议不在多，而在精、准、实”。[2]为此，本文立足于检察建议的法律监督属性，在检视实际适用情况的基础上，把“精”“准”“实”作为刚性提升的三个着力点，分别对应“制发管理的规范化”“文书质量的专业化”“回复落实的实效化”三条主线，在各条主线下细化三方面的要素内容，将“点”“线”“面”环环相扣搭建研究的逻辑架构，对检察建议的规范、质量和效果展开调查（见图一）。

图一 检察建议刚性提升的逻辑架构图

（二）样本选取和方法设计

作为检察机关实践活动的产物，检察建议在全国各地的运行具有不同的特点，而“国家法律与社会现实之间错综复杂的关系，在基层有着更直接、生动、鲜明的反映和体现”[3]。为了清晰勾勒检察建议在司法实践中的运行状况，本文以2019 年1 月至12月作为时间跨度①为客观全面反映A 市两级检察院落实《规定》《办法》以及适用检察建议的实际状况，提高实证研究结果的准确性和科学性，本次研究选取《规定》和《办法》施行的2019 年作为实证资料收集、统计和分析的时间段。本次研究的数据从全国检察机关统一业务应用系统和A 市两级检察院检察建议工作情况统计表中获取，案例内容从2019 年A 市两级检察院制发的检察建议文书和收到的回复函中选取，内容和数据来源真实可靠。，选取广西A 市两级检察院发出的检察建议和收到的回复作为调查样本开展微观实证研究。

检察建议刚性的真实面貌深藏于各种实证资料背后，需以文书审查、实地考察、访谈调查等方法深入挖掘。本次调研为期半年，分为三个阶段：首先，收集实证素材，汇总整理2019 年A 市两级检察院的检察建议文书和数据信息；其次，开展实地走访，与A 市部分检察院检察官进行个别访谈，了解检察建议调查、制发、回复、落实等细节情况；最后，统计分析资料，采用定量统计与定性分析相结合的方式，归纳梳理检察建议适用的实际情况，系统剖析影响监督刚性的问题并探寻相应对策。

（三）数据考察和情况素描

2019 年1 月至12 月，A 市两级检察院共制发检察建议388 份，其适用情况呈现如下特点。

1.制发类型集中，业务类别失衡

从制发类型来看，A 市两级检察院的检察建议集中于公益诉讼、纠正违法和社会治理三类，涉及领域比较多元。其中，公益诉讼类检察建议为197 份，主要围绕生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国家荣誉和国旗尊严、英烈名誉保护等领域制发；纠正违法类检察建议为102 份，将视线聚焦于审判活动违法、执行文书违法、刑事诉讼中的普遍性倾向性违法、行政机关违法影响法院审理和执行等领域；社会治理类检察建议为73 份，着重点在扫黑除恶专项斗争、服务“三大攻坚战”、青少年司法保护等案件办理中延伸的治理领域。从业务类别来看，“四大检察”业务的检察建议发展不均衡。公益诉讼检察业务的检察建议数量较多，为197 份；行政检察业务的检察建议数量偏少，为16 份（见表一和图二）。

表一 A 市两级检察院检察建议制发类型和业务类别情况（单位：份）

图二 公益诉讼、纠正违法、社会治理类检察建议涉及领域制发数量分布图（单位：份）

2.发送对象广泛，针对事由明确

A 市两级检察院检察建议的发送对象主要为行政监管执法部门和公安司法机关，分别制发215 份和154 份，矫正权力怠行、权力滥用以及诉讼程序的不正当行为，推动涉案单位或主管单位履责纠错，成为监督的重点。其中，行政监管执法部门有市场监督管理局、城市管理局、生态环境局、自然资源局等多个单位，针对其未依法履职或未完全履职的行为发出公益诉讼类检察建议193 份，针对管理不完善、制度不健全等问题发出社会治理类检察建议19 份。公安司法机关为法院、公安分局、派出所、监狱等，侧重监督侦查、审判中的实体公正与程序违法问题、社会综合治理管控等，发出102 份纠正违法类和39 份社会治理类检察建议（见表二和图三、图四）。

表二 A 市两级检察院检察建议发送对象和数量情况（单位：份）

图三 检察建议发至各行政监管执法部门数量比例分布图

图四 检察建议发至各公安司法机关数量比例分布图

3.发送形式单一，宣告送达量少

为避免检察建议成为一纸空文，加强与被建议单位之间的沟通互动，除了传统的派员当面交付、邮寄交付、电话通知领取等送达形式外，A 市两级检察院根据《规定》第十八条的要求实施宣告送达①《规定》第十八条要求：“检察建议书应当以人民检察院的名义送达有关单位。送达检察建议书，可以书面送达，也可以现场宣告送达。宣告送达检察建议书应当商被建议单位同意，可以在人民检察院、被建议单位或者其他适宜场所进行，由检察官向被建议单位负责人当面宣读检察建议书并进行示证、说理，听取被建议单位负责人意见。必要时，可以邀请人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方人员参加。”，对公益诉讼检察建议以及刑事、民事、行政检察工作中有典型意义的检察建议进行宣告。在数量上，受“文来文往”的固有工作模式影响，书面送达仍占绝大多数，为385 份，仅有2 个基层检察院的3 份检察建议采用宣告形式送达（见表三）②资料来源于H 检行公〔2019〕45X12X00001 号、45X12X00002 号以及L 检刑建〔2019〕1 号检察建议文书。。在场所设置上，仅有L 区检察院建立了专门的宣告场所。

表三 A 市H 县、L 县检察院宣告送达检察建议情况

4.回复数量可观，采纳效果较好

A 市两级检察院发出检察建议后收到的有效回复较为可观，但尚未实现“一建议一回复”。从回复数量看，共收到255 份，回复率为65.7%。从回复时间看，有251 份回复在检察建议要求的期限内完成和反馈，只有4 份回复超期。从回复内容看，被建议单位基本都认同和采纳检察建议，已采纳249 份，采纳率为97.6%（见表四）。在回复中，多数被建议单位表明已着手整改，并告知整改情况以及下一步的工作措施，检察建议被采纳后的落实效果较为良好。例如，H 县水利局采纳检察建议后，依法向辖区矿山企业追缴了水土保持补偿费615 万元，有效维护了国家利益；X 区城市管理局采纳检察建议后，依法责令某采石场清理了砂石和设备，4000 多平方米农田和耕地已恢复种植条件，生态环境得到切实保护①该两起案件制发的检察建议分别为H 检行公〔2019〕45X12X00009 号、X 检行公〔2019〕45X10X00005 号文书。。

表四 A 市两级检察院检察建议回复和采纳情况（单位：份）

二、建议之困：检察建议刚性问题剖解

综观上述适用情况的考察，作为新时代检察产品的检察建议已成为检察机关深化国家治理作为和强化法律监督效果的重要媒介，对丰富检察权的实现形式发挥了重要作用。与此同时，也要客观认识和深度透视实践中影响监督刚性的一系列问题。

（一）制发管理的规范化有所欠佳

检察建议制发管理的规范精确程度直接影响后续的适用效果。现实中，A 市两级检察院在检察建议的调查核实、制作送达、考核评价方面仍然存在亟待完善之处。

1.调查核实措施缺乏强力保障

制发检察建议前，检察机关须对问题开展调查取证。《规定》在《人民检察院组织法》第二十一条的基础上②新修订《人民检察院组织法》第二十一条规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。抗诉、纠正意见、检察建议的适用范围及其程序，依照法律有关规定。”，于第十四条第一款明确了调查核实的七种方式，第二款却明令禁止适用强制性措施③《规定》第十四条要求：“检察官可以采取以下措施进行调查核实：（一）查询、调取、复制相关证据材料；（二）向当事人、有关知情人员或者其他相关人员了解情况；（三）听取被建议单位意见；（四）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；（五）委托鉴定、评估、审计；（六）现场走访、查验；（七）查明事实所需要采取的其他措施。进行调查核实，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。”，而且未设定相应法律责任，实践中常出现被调查对象不予配合甚至拒绝等情形。经访谈获知，L 区检察院检察官到该区某工贸公司对废气、废水污染进行现场调查取证时，该公司员工均不接受询问甚至锁门不配合调查；S 县检察院检察官在办理该县水利局不依法履行水土保持补偿费征收职责案中，该局工作人员以未经领导同意为由拒绝提供证据材料。

2.制作送达方式缺乏深化落实

经调查，A 市部分检察院在统一业务应用系统后台设置的检察建议文书模板尚没有与《人民检察院检察建议法律文书格式样本》相对接和匹配，导致系统生成的文号不统一（见表五），制作的部分文书也不符合样本规定的格式。检察建议的“实质”审查功能未能充分释放，《规定》第十七条设计了社会治理类检察建议的前置审核程序④《规定》第十七条要求：“检察官依据本规定第十一条的规定起草的检察建议书，报送检察长前，应当送本院负责法律政策研究的部门对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行审核。”，囿于人力资源有限、工作任务繁重、业务不够熟悉等因素，一些基层检察院没能对该类检察建议严格审核把关。送达形式不够灵活创新，在仅有的3 次宣告送达中，2 个基层检察院均没有邀请第三方参与，“三方+三化”⑤“三方+三化”即建议方、被建议方、第三方全程参与，实现公开宣告场所化、仪式化、公开化。建议方即检察机关，被建议方即被监督单位、个人及利害关系人等参与人，第三方一般邀请法律专业人士、人大代表、政协委员、行业专家、人民监督员、有关行政执法部门代表参加。送达的仪式感不强，监督的公开度不高。

表五 A 市基层检察院部分检察建议文号不统一情况

3.考核评价机制缺乏科学标准

考察2019 年度A 市检察机关业务绩效考核评价标准发现，对检察建议的考评单纯以发出和采纳数量为标准，没有设置文书质量和落实效果等评价指标。有些办案人员为了考核加分或者完成任务，片面追求制发数量，将本应作为类案处理的检察建议拆分成若干份，出现多发滥发的现象。例如，B 县检察院于同日发送的7 份公益诉讼类检察建议，案由为7 个镇政府履行英雄烈士纪念设施保护管理职责不到位的同类情形⑥资料来源于B 检行公〔2019〕45X12X00013 号-45X12X00019 号检察建议文书。；L 区检察院于同日发送的9 份纠正违法类检察建议，内容为根据9 名当事人对同一起房屋买卖合同纠纷案件的申请，认定该区法院受理、审查该案时存在程序违法的同一事实①资料来源于L 检民（行）执监〔2019〕45X10X00001 号-45X10X00009 号检察建议文书。。

（二）文书质量的专业化有所减损

高质量的检察建议是刚性监督的基本保证，提出问题恰当准确、说理论证充分严谨、建议措施切实可行，方能符合专业性的质量要求。从调查来看，A市两级检察院的检察建议文书质量参差不齐，直接影响其获得接受和采纳的程度。

1.提出问题的针对性和准确性不够强

经查阅文书，多数检察建议偏重于个案监督，未在个案基础上总结提炼某一系统和行业普遍性、倾向性的问题。一些检察建议指出的问题比较笼统空泛，机械套用“法治意识淡薄”“制度不健全”“管理不到位”等模糊性语句，没有紧扣现实情况展开具体说明，难以切中症结要害。例如，M 区检察院对未成年犯管教所发出的检察建议中，问题处仅有“管理制度不够完善，未能保障接受义务教育的合法权益”寥寥数语②内容引自M检监建〔2019〕1 号检察建议文书。。部分检察建议没有经过认真调查和事先沟通，对问题的把握不够准确，与事实出现偏差。例如，J 区检察院对该区水利局发出检察建议，称某村河道被占用堆放泥土，造成河道淤积和生态破坏。经被建议单位勘查，该处河道堆放的泥土实际为河砂堆积，未出现违规侵占和河道淤积现象③资料来源于J 检行公建〔2019〕45X10X00002 号检察建议文书。。

2.说理论证的充分性和严谨性不够足

少数检察建议仅提及一些浮于表面的现象，对诱发犯罪、监管缺失、履职乏力等深层次原因的说理和论述不够透彻，降低了建议的说服力。例如，J 区检察院对该区公安分局发出的某份检察建议只有三百字的篇幅，内容主要着墨于该局办理涉黑涉恶案件存在的警力有限、经验不足问题，没有从源头、制度上深入分析问题产生的原因④资料来源于X 检刑检建〔2019〕1 号检察建议文书。。有的办案人员未查清被建议单位的职责，制作检察建议时也没有列明对方应当履职的法律依据。例如，M 县检察院对该县卫生健康局发出检察建议，督促其对母婴游泳馆履行监管职责，却没有列出相关法条作为依据，反而被该局在回复中引用法规规章指明“婴儿游泳馆卫生不属于卫生健康监管范畴”⑤资料来源于M检行公〔2019〕45X12X00021 号检察建议文书和《M县卫生健康局关于办理检察建议书事项的复函》。。

3.建议措施的可行性和可操作性不够高

根据《规定》第十六条的要求，检察建议的措施必须有明确的指向性和可操作性，能为被建议单位理解和接受⑥《规定》第十六条第一款要求：“检察建议书要阐明相关的事实和依据，提出的建议应当符合法律、法规及其他有关规定，明确具体、说理充分、论证严谨、语言简洁、有操作性。”。经调查发现，部分检察建议提出的措施较为原则，照搬照抄“认真研究整改”“加强教育监管”“完善规章制度”等抽象性语言，缺乏可着手实施的实质性内容，也没有充分考虑建议措施的可行性和可操作性，弱化了检察建议的认同度。例如，X 区检察院对该区公安分局发出的某份检察建议中，建议措施仅为“加强教育管理，杜绝类似情况再度发生”⑦内容引自X 检建〔2019〕16 号检察建议文书。；J 区检察院对该区生态环境局发出的某份检察建议中，建议内容只有“依法履行对某村禁养区范围内养鸭场的监督管理职责”一句话⑧内容引自J 检行公〔2019〕45X10X00003 号检察建议文书。。

（三）回复落实的实效化有所削弱

检察建议发出后还存在回复反馈、跟踪督促、落实整改等环节，这些环节将文书的“平面”内容转化为实践的“立体”实效。目前，A 市两级检察院部分检察建议的回复和落实情况不甚理想，监督效果有待进一步提升。

1.被建议单位逾期未回复或敷衍回复

据统计，少数被建议单位收到检察建议后逾期未回复，或者回复停留于纸面上，存在形式化、应付化倾向，难以知晓是否已真正整改落实。例如，B 县检察院对该县某镇政府发出检察建议，提出加强基层组织建设，铲除黑恶势力滋生土壤，该镇政府的回复只有150 多字，仅表态“将采取措施，限时抓好整改”⑨内容引自《某镇人民政府关于对B 县人民检察院检察建议书的复函》。。有些回复仅简单载明“己立案查处”“将认真整改”等字样，未说明查处情况和工作措施，仅凭回复无法准确判断其是否履职尽责。例如，L 区检察院对该区市场监督管理局发出检察建议，提出对辖区某道路广告牌内容涉嫌违法情况进行查处，该局仅答复称“已立案调查，案件仍在办理中”⑩内容引自《L 区市场监督管理局关于L 检民（行）行政违监〔2019〕45X10X00001 检察建议书落实情况的回复》。。

2.检察机关跟踪督促出现脱节

《规定》第二十四条要求检察机关督促和支持配合被建议单位落实检察建议①《规定》第二十四条要求：“人民检察院应当积极督促和支持配合被建议单位落实检察建议。督促落实工作由原承办检察官办理，可以采取询问、走访、不定期会商、召开联席会议等方式，并制作笔录或者工作记录。”，但一些检察院将回复视为已落实整改，没有建立完备的督促和支持机制，对被建议单位迟延回复、落实不力等情况也未能及时有效跟进监督，主动与对方就问题定性、落实进展、整改困难等进行沟通协商。尤其是对整改周期较长、监管对象和事项较多、问题容易复发根治较难等情形，承办检察官更是难以深入开展实地走访、督促协助整改。例如，S 县检察院对该县水利局发出检察建议，提出追缴矿山企业欠缴的水土保持补偿费，该局因自身原因无法按期完成全部整改，承办检察官也很难持续追踪落实，导致追缴费用的问题在回复后依然未能及时解决②资料来源于S 检行公〔2019〕45X12X00001 号检察建议文书。因该县水利局一直以来没有宣传法律政策和正常开展水土保持补偿费征收工作，导致矿山企业等缴费单位长期欠费。S 县检察院发出检察建议后，该局很难在短期内让矿山企业全部补缴数以百万计的补偿费，导致2 个月期限届满后，案件仍然无法终结审查。。

3.消极对待检察建议的责任不明确

检察建议的最终效果取决于被建议单位的采纳落实情况，被建议单位消极对待检察建议时应当承担何种后果，目前我国法律没有明确规定。虽然《规定》第二十五条对被建议单位不落实检察建议提出相应措施③《规定》第二十五条要求：“被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的，经检察长决定，可以将相关情况报告上级检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，必要时可以报告同级党委、人大，通报同级政府、纪检监察机关。符合提起公益诉讼条件的，依法提起公益诉讼。”，但是实践中尚无有力的监督制约手段作为保障，被建议单位有时会以没有隶属管理关系或者行政监管职责不清为由推诿责任。例如，L 区检察院向该区地税局发出检察建议规范电动车销售发票的开具，打击销售者避税漏税行为，对方以其是中央垂直管理部门、不属于地方监管的机构范围为由不予理睬④资料来源于L 检建〔2019〕2 号检察建议文书。。

三、建议之缮：检察建议刚性提升路径

“检察建议刚性的提升需要内外兼修、刚柔并济。[4]”应着眼于完善监督机制、实化监督手段的进路，确立将检察建议落到实处的操作基准，破解实践运行中出现的各种问题，实现规范化管理、专业化行文、实效化运行，形成司法办案和国家治理适用检察建议新常态。

（一）完善制发管理，让检察建议成为“规范之书”

在制发管理上进一步强化“外联”和“内功”，从规范层面入手完善科学合理的监督管理机制和考核指导机制，推动检察建议成为引发被建议单位重新审视与自我纠错的“启动器”。

1.健全与履职需要相对称的调查核实保障性机制

为确保调查核实权有效行使及发挥监督效果，应当根据履职需要完善和细化相关调查取证措施，强化被调查对象的协作配合，加强调查取证方式的技术支持和经费保障，在柔性约束的基础上进一步增强刚性保障。可提请同级人大常委会出台决议或者党委政府出台文件，明确受调查对象支持配合检察机关调查核实的义务和责任，及时提供与监督事项有关的卷宗、档案、文件等资料，协助办案人员查明事实和固定证据，并将不服从、不配合调查核实的行为纳入责任追究范围。

2.健全以提升监督管理水平为重心的制作送达机制

严格按照《办法》的分工和要求，以成立检察建议落实工作分析督导小组为契机，推动业务部门、法律政策研究部门、案件管理部门各司其职⑤具体而言，由案件承办部门负责检察建议的调查制作、异议复查、督促落实；法律政策研究部门负责对社会治理类检察建议书的法律依据和法理根据审核把关，对检察建议登记备案；案件管理部门负责检察建议的流程监控和统计分析等。。加强对检察建议审核、制发、备案等环节的流程监控和动态管理，完善统一业务应用系统2.0 版本研发中的文书模块设置，统一文书标识、文号和格式。结合“办案模式”与“办事模式”，针对“四大检察”领域“五大检察建议”类型的不同特点设计分级分类制发程序，促进检察建议制发的繁简分流。深化宣告送达和文书公开，推动建设集会议、同步录音录像、多媒体示证等多项功能于一体的宣告室，邀请人大代表、政协委员参与，对国家治理领域重大事项和热点问题制发的检察建议采用宣告送达方式，以“看得见”的形式塑造监督刚性。

3.健全注重数量与质效导向的考核评价机制

注重检察建议考核评价机制的科学导向，摒弃重数量和采纳、轻质量和效果的做法，优化数量与质效并重的考核评价模式。在考评内容上，将文书考核和落实考核相结合，把检察建议的文书质量、采纳情况、取得实效以及社会评价等因素作为综合性考核指标①对检察建议的考核指标设置可参考以下内容：1.制发前开展必要的调查核实，调查深入扎实，找准问题症结；2.文书符合样本的格式要求，适用对象、适用范围准确、审批程序规范；3.指出的问题准确具体，得出的结论客观真实；4.说理论证条理清晰、结构严谨、行文严密，法律依据充足；5.提出的对策措施具有操作性，能促成被建议单位整改落实；6.被建议单位整改及时、成效明显，社会评价度高，能用具体的工作绩效来说明等。顾文虎，林清红：《检察建议工作原则与机制完善》，《上海政法学院学报》2014 年第4 期第33 页。。在考评方法上，将常规考核和专项考核相结合，在各业务条线适当扩大考核面，增加考核分值比例，并构建备案审查、评查评鉴、逆向考核等方法。在考评结果应用上，依据评分细则将结果档次化或者数字化，并纳入检察官履职业绩评价体系。

（二）提高文书质量，让检察建议成为“专业之书”

从专业层面进一步加强检察建议文书的质量管控，避免出现用语瑕疵、格式混乱和逻辑谬误，确保问题抓得准、法律把得准、说理论得准、建议提得准，提高文书内容的“含金量”。

1.增强提出问题的准确性和针对性

在提出问题时，除了审查案卷中诉讼文书所反映的问题，还要加强调查核实和综合研判，对举报线索和监督事项开展亲历性审查，将靶向瞄准发案单位、系统或者行业内部出现的问题症结和漏洞根源，归纳反映问题实质的事实要件，用准确的语言加以叙述，提高对问题作出理性诊断的确切度。坚持个案监督与类案监督并重的思维，聚焦当前执法司法和社会治理重点领域群众反映强烈、社会高度关注的共性问题，在个案基础上深度分析、总结、归类并制发类案检察建议，实现由个案到类案的递进式适用②譬如，针对某一时期涉黑涉恶违法犯罪向新兴金融领域、农村资源富集领域渗透扩张的倾向性趋势，以类案形式向主管部门提出完善制度、强化监管等检察建议；针对打好“三大攻坚战”中扶贫、金融、环保领域违法犯罪的普遍性隐患和问题，以类案形式向党委、政府以及相关部门提出预警和应对风险的检察建议等。。

2.增强说理论证的透彻性和严谨性

作为检察建议文书中连接“事实”与“建议”的桥梁[5]，加强说理意味着应当紧密围绕事实认定和法律适用进行深入论证，使叙事和释法形成有理有据、分析透彻、逻辑严密的论证系统。在事实认定部分，要注重提炼案件事实的主要特点、发案规律以及深层次原因，剖析被建议单位存在的制度隐患、管理漏洞、薄弱环节与出现问题之间的因果关系。在法律依据部分，要正确援引被建议单位实施行为或不作为违反的法律法规条文，阐述采取相关措施的必要性，保证检察建议的监督事由具有确凿的事实根据和充分的法律依据。

3.增强建议措施的可行性和可操作性

作为检察建议的落脚点，建议措施不能只是笼统空洞或者罗列提纲式的内容，而要充分考虑被建议单位的属性、地位、职权以及管理制度等情形，针对不同案件或者问题有条理地表明建议观点和结论性意见，制定出客观合理、恰当可行的对策措施。建议中的整改落实要求要有明确说明和具体标准，对所发现问题的解决具有指导意义和操作效用。同时，根据案情的缓急轻重情况，兼顾被建议单位的执行难度和成本，设置科学合理的实施步骤来推进，让被建议单位充分理解、愿意采纳和顺利实施。

（三）强化落实整改，让检察建议成为“实效之书”

检察监督不是“你错我对”“你输我赢”的零和博弈，监督者与被监督者之间具有“双赢多赢共赢”“三个效果相统一”等一致目标。应当善用系统内外的智力资源，将单一性落实模式转变为多元化落实模式，进一步增强检察建议的实效。

1.加强沟通协调，变“文来文往”为“人来人往”

检察建议工作不仅是静态的文书制作，更是法律监督与社会治理良性互动的过程。承办检察官应当在检察建议发出后五日内与被建议单位联系，采取电话交谈以及召开座谈会、约谈会、联席会等形式，与有关人员对检察建议的问题定性、整改意见、落实期限等事项进行沟通交流，听取对方意见，了解落实中的实际困难和协助整改的需求。对因职能交叉重叠产生“多头监管”，仅靠某一部门难以有效解决，需要多部门协作配合才能落实整改的情形，由检察机关牵头召集相关部门、组织、第三方代表召开圆桌会议，共同探讨问题、广泛征求意见、商定整改方案。

2.加强督促落实，变“一发了之”为“紧盯到底”

衡量被建议单位是否实质性履职尽责，不能仅凭回复来判断，关键是对落实情况及时跟踪监督。应当根据《办法》第六条第一款的规定健全跟踪督查机制③《办法》第六条第一款规定：“承办检察建议的检察官办案组或者独任检察官负责跟踪了解检察建议落实情况，定期对被建议单位进行回访，督促被建议单位落实检察建议。”，由承办检察官负责对检察建议的落实情况开展实地走访查看和效果评估，加强对逾期未回复的检察建议进行提醒和催办①譬如，可在回复期限届满前5 日，向被建议单位发出执行检察建议通知书，告知逾期责任；被建议单位在回复期内未回复检察建议的，应当在期限届满后5 日内发出书面催办函。，重点对未获采纳、未按期整改或者尚未整改到位的检察建议跟进监督。针对落实整改中出现的生态修复期限较长、追缴费用较高、涉及面较广较复杂等特殊情形，根据监督事项性质和整改进展情况，在合理期限范围内予以延长，制定方案分阶段逐条逐项跟踪监督，督促被建议单位按照要求履职纠错。

3.加强借力借智，变“单向监督”为“多维监督”

由于检察建议内含协商性监督的本质，为了保障其落实效果，需要引入外力、外脑形成监督合力，打造多维监督刚性模式。一方面，在国家层面寻求“外力”，将检察监督与人大监督、纪委监察委监督有机融合，形成“三合一”监督体制[6]。借力人大监督，依托其作为国家权力机关对行政、审判、检察工作依法行使监督权的宪法定位，建立提请人大督办机制，对检察机关报备的事关经济社会发展、民生民利、群众反映强烈等重大问题的检察建议，由人大常委会采取调研视察、听取报告、专项审议、执法检查、专题询问、质询等方式督查督办。借力纪委监察委监督，发挥其监督检查公职人员依法履职、调查涉嫌职务违法和犯罪行为等职能，建立协同联动机制，通过案件线索双向移送反馈、联合监督检查、信息资源共享、案件通报、案卷查阅等方式，强化检察建议落实中违纪、违法和犯罪的监督问责。另一方面，在社会层面善用“外脑”，构建“智慧借助”机制，组织相关领域或行业系统的专家学者开展咨询、论证和评议，解决检察建议落实中疑难、复杂和专业性较强的问题。

四、结语

“如水无筋骨，能胜万斛舟。”历经不断丰富和拓展，检察建议这一柔性监督方式越出诉讼领域走进广阔的社会领域，其紧随法治化的浪潮深耕不辍，砥砺前行中彰显刚性之效。展望未来，如何切实承担起为国家治理提供更加优质检察产品的“供给侧”职责，让检察建议成为助推国家治理体系和治理能力现代化的监督重器，考验着每一位检察人的政治智慧、法律智慧。我们惟有勠力同心，以高度的检察自信、检察自觉和检察担当打造刚性十足、质效兼具的检察建议，实现有“建”有“纳”、从“谏”如流、“纳”之有益、“落”地有声，为推进法律监督体系和监督能力现代化贡献力量。