李 晓 晟

(河北地质大学 商学院，河北 石家庄 050031)

为提高行政效率，促进经济和社会发展，2013年11月，中国共产党的十八届三中全会决定推行政府部门行政权力清单制度[1]。2015年，中央颁布了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，对权责清单制度具体实施环节和流程进行了明确规定[2]。建立政府部门权责清单制度，符合国家的要求和政策，也符合建设服务型政府的现实需求[3]。河北省颁行了一系列政策，推进行政部门权责清单制度建设。2015年，河北省政府印发《关于推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》，要求深入推进市、县建立权责清单制度；2017年，河北省政府印发《河北省2017年政务公开工作要点的通知》，把制定和公开权责清单作为信息公开的重要任务予以明确。

河北省行政部门权责清单制度建设取得了一定成果。但是没有科学的评价，难以知晓权责清单制度建设总体目标和阶段性目标在各个部门的实现程度，难以对相关部门进行考核和奖惩，权责清单制度缺乏执行力。对河北省行政部门权责清单制度实施效果进行全面、科学、定性与定量相结合的评价，发现问题并进行针对性的改进和完善，成为值得研究的问题。寻找关键指标，利用层次分析法建立河北省行政部门权责清单制度实施效果评价层次模型，以定量检查行政权责清单制度推行效果，针对不足探索改进策略。以石家庄市旅游发展委员会为例，通过案例研究，说明评价模型在实践中的应用，使河北省行政部门权责清单制度实施效果评价层次模型能够在实践中得到更好的普及和应用。

一、文献综述

国外没有行政权责清单的概念，所以缺乏行政权责清单的相关理论研究。国外对于提高行政效率进行了一些成功的实践，中国政府部门行政权力清单制度改革的主要目的也是为了提高行政效率，两者的主要目标是一致的。20世纪90年代以后，美国、日本和西欧等发达国家为了提高行政效率，普遍进行了行政现代化的改革。行政现代化的内容包括简化行政审批流程、强化行政部门外部监督以及加强行政部门绩效考评等方式。例如，美国政府对行政审批进行流程再造、明确各部门权责以及利用现代技术进行行政绩效评估，在交通运输、有线电视和电信等领域成功地进行了行政审批改革。国内学者对行政权责清单制度改革进行了一些研究。任小龙以上海科委为例，从权力制约和制度有效性等方面对权责清单制度提出了完善的对策[4]。戴鸿通过研究提出实现行政审批权责清单制度合法化的策略：严格遵循法律机制，创建完善责任机制，全面落实监督机制[5]。孙祥生认为应当坚持以人民为中心的理念，提升行政权责清单制度实施的效果，提高公众的满意度[6]。王梦华认为顺利推行行政审批清单制度要做到依法推进简政放权，政府各部门做到权责明晰且一致，并建设监督机制[7]。李梦立足山西省实际，提出优化山西行政权责清单制度的建议[8]。杨美山认为中国行政权责清单制度改革已经进入攻坚阶段，要实现清单改革动态化，强化清单改革监督管理，加快清单改革法制建设，完善清单改革评估机制[9]。

因为具体实施条件存在差异，国外提高政府行政效率的实践经验只能在河北省行政权责清单制度改革中有限地借鉴。国内学者普遍认同权责清单制度势在必行，但对于落实权责清单制度的举措集中于定性研究和理论研究，定量研究和实践研究不足，特别是缺乏对行政权责清单制度实施效果的定量评价。该文结合定量研究与定性研究，初步建立河北省行政部门权责清单制度实施效果评价层次模型，通过评价发现问题、解决问题并持续改进，促进河北省行政部门权责清单制度的不断完善。

二、河北省行政部门权责清单制度评价指标体系的建立

根据学者们以往的研究，结合河北省的具体条件，寻找和筛选影响河北省行政部门权责清单制度实施效果的关键评价指标，初步建立科学、合理、全面且主客观结合的河北省行政部门权责清单制度实施效果评价指标体系，科学地对河北省行政部门权责清单制度实施情况进行评价，以发现问题并进行持续改进。影响河北省行政部门权责清单制度实施效果的主要指标见表1。

表1 影响河北省行政部门权责清单制度实施效果的主要指标

三、河北省行政部门权责清单制度实施效果评价层次模型的建立

结合定性与定量分析，科学选择河北省行政部门权责清单制度实施效果评价方法，确定评价方法涉及的指标权重，验证指标权重的科学性和有效性，建立河北省行政部门权责清单制度实施效果评价层次模型。

(一)方法选择

科学评价河北省行政部门权责清单制度实施效果需要定性分析与定量分析相结合。但权责清单制度实施效果评价涉及一些主观性的心理感应指标，难以量化。层次分析法是一种主观和客观相结合的量化评价方法[10]。该文采用层次分析法(AHP)，根据影响河北省行政部门权责清单制度实施效果的关键因素设计层次模型，对河北省行政部门权责清单制度实施效果进行评价。

层次分析法是一种半定性分析方法[11]。在构造层次指标体系之后，通过专家、学者和权威人士对各指标重要性进行比较，确定指标权重，从而引入量化分析，辅助进行决策[12]。

(二)评价指标权重的确定

建立层次模型后，对专家展开问卷调查，确定层次模型指标的权重，并验证权重的有效性。

1．层次模型的构建

将效率性、合法性、完备性、透明性和可控性5方面评价指标纳入一个统一的分析框架，构建河北省行政部门权责清单制度实施效果评价的层次模型(表2)。河北省行政部门权责清单制度实施效果评价层次模型由以下3个层次组成：(1)目标层(G)：总目标——河北省行政部门权责清单制度实施效果。(2)准则层(C)：包括河北省行政部门权责清单制度实施效果的5个组成因子——效率性(C1)、合法性(C2)、完备性(C3)、透明性(C4)和可控性(C5)。(3)评价层(P)：包括15个河北省行政部门权责清单制度实施效果评价指标。

表2 河北省行政部门权责清单制度实施效果评价层次模型

2.层次模型权重的计算

层次模型权重的确定需要专家对各评价指标的相对重要性进行打分，并根据专家打分对层次模型权重进行计算，对层次模型权重的合理性进行检验。

(1)对专家的问卷调查

权重分析的全部数据来自于对河北北方学院、河北大学和河北师范大学行政管理专家的问卷调查。将河北省行政部门权责清单制度实施效果指标体系按层次结构编制成问卷，对河北北方学院、河北大学和河北师范大学的专家进行了调查，请专家就各指标对其上一级指标的重要性进行排序打分，打分标准如表3所示。共发放问卷7张，回收7张，其中6张有效。

表3 九阶标度的含义

(2)准则层指标对目标层的权重计算

经专家打分，得到准则层对目标层的评价矩阵。对取得的数据进行处理，得到了准则层指标相对于目标层的相对重要度，即权重(表4)。

表4 准则层指标Ci对目标层G的相对重要度

一致性指标CI=0.0270，矩阵阶数n=5时查得RI=1.12，随机一致性比值CR=0.0241<0.1，判断矩阵具备良好一致性。

(3)评价层指标对准则层指标的权重计算

类同于准则层指标对目标层的权重计算，根据评价层对准则层的评价矩阵，得到了评价层指标相对于准则层指标的权重(表5)。

表5 评价层指标Pj对准则层指标Ci的相对重要度

(4)层次总排序一致性检验

=0.2625×0+0.2115×0.0405+0.2156×0.0168+0.1509×0.0205+0.1594×0

=0.0153

=0.2625×0+0.2115×0.58+0.2156×0.92+0.1509×0.92+0.1594×0

=0.4599

总判断矩阵具备良好一致性，数据处理所得权重值均有效。河北省行政部门权责清单制度实施效果评价层次模型在理论上是成立的。

(5)权重总结

根据以上计算分析，对权重进行总结(表6)。

表6 各指标的权重

河北省行政部门权责清单制度实施效果评价层次模型各指标权重值得到了确认，评价模型总体通过了检验。河北省行政部门权责清单制度实施效果评价层次模型在理论上是有效的。

四、石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度实施效果评价

为了验证河北省行政部门权责清单制度实施效果评价层次模型在实践中的有效性，并在实践中推广河北省行政部门权责清单制度实施效果评价层次模型，以石家庄市旅游发展委员会为例，进行河北省行政权责清单制度实施效果评价。利用河北省行政部门权责清单制度实施效果评价层次模型，通过访谈和调查问卷方式收集数据，评价石家庄市旅游发展委员会2018年行政权责清单制度实施效果，发现存在的主要问题，并提出进一步完善石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度的策略。

(一)评价对象的选取

根据调查数据的可得性和有效性选择行政权责清单制度实施效果评价的对象，确定对2018年石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度实施效果进行评价。

石家庄市旅游发展委员会是主管石家庄市旅游业管理工作的市政府直属机构。2017年，石家庄市旅游发展委员会通过石家庄市文化广电和旅游局官方网站公布了石家庄市旅游发展委员会权力清单和行政审批后续监管清单，2018年对责任清单进行了更新。选择河北省石家庄市旅游发展委员会2018年部门权责清单制度实施效果作为评价对象，具有很强的针对性。

(二)数据的采集

对于石家庄市旅游发展委员会部门权责清单制度的实施效果难以找到固定的评价标准，原因如下：1.国外没有行政权责清单制度，难以从国外找到评价的客观参考标准；2.行政权责清单制度在中国是新生事物，难以从历史上找到评价的客观标准；3.因为地域、经济、技术以及文化等差异，中国不同地区和不同层次的政府部门也难以统一权责清单制度实施效果的评价标准。

建立行政权责清单目的在于提高行政效率。行政效率高低的评价标准是行政服务对象是否满意。所以，该文以石家庄市旅游发展委员会的服务对象的主观满意度作为权责清单制度实施效果的评价标准。石家庄市旅游发展委员会的服务对象通过问卷进行打分的分值为1、3、5、7和9分，分别代表很差、差、一般、好和很好。通过行政服务对象主观满意度的量化，实现主观与客观评价相结合。

采取“访谈+问卷”的方式，采集石家庄市旅游发展委员会权责清单制度实施效果2018年相关数据。由石家庄市旅游发展委员会的服务对象对问卷进行打分。2018年9—12月，对石家庄旅游业管理者、石家庄旅游从业者、石家庄游客和石家庄市民进行了访谈和问卷调查。共发放调查问卷150份，回收有效问卷132份，按打分的平均值进行计算(表7)。

表7 对石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度2018年实施效果的评价

(三)数据分析

根据数据对石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度实施效果进行分析。

1.目标层评分分析

总体来看，石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度2018年实施效果最后评分为5.34分，评分中等，说明石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度建设在2018年取得了初步成果。

2.准则层评分分析

透明性(C4)评分较低，只有3.64分，说明2018年石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度缺乏各级监督。

3.评价层评分分析

部门间协调(P2)评分较低，说明2018年石家庄市旅游发展委员与其他政府部门的横向沟通不足。符合法规(P3)评分4.29分，反映了2018年权责清单制度缺乏适用法律保障的现状。制度的全面性(P6)评分3.36分，反映了石家庄市旅游发展委员会缺少行政负面清单的现状。上级监督(P11)、民众监督(P12)和专业评价(P13)评分分别只有4.36、2.52和0分，说明2018年石家庄市旅游发展委员会权责清单制度缺少外部监督和第三方的专业评价。

五、石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度存在的主要问题

通过数据分析，结合对行政专家和石家庄市旅游发展委员会工作人员的深度访谈，发现2018年石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度存在以下主要问题。

(一)缺乏法律保障

中国行政权责清单制度建设时间短，建立和完善法律法规的条件不成熟，目前中国并没有关于行政权责清单的相关法律出台。石家庄市旅游发展委员会权责清单制度由石家庄市旅游发展委员会进行整理、公布和实施，但缺乏法律约束力。即使石家庄市旅游发展委员会行政人员违反了权责清单制度，也只会受到内部的相关惩治，而不是承担明确的法律或社会责任。

(二)制度动态调整困难

石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度制订的依据往往是已有的实践及对未来变化有限的前瞻，随着经济和社会的发展，原行政权责清单制度会逐渐过时。绿色旅游、旅游民宿和网络经济的发展，需要石家庄市旅游发展委员会相应调整原有的行政权责清单。

(三)缺乏外部监督

行政权责清单的制订具有一定的部门独立性。石家庄市旅游发展委员会自行划定权力范围，而不是由上级限定，这样会削弱上级部门对下级部门的管理效力。作为服务对象的民众很少参与石家庄市旅游发展委员会行政权责清单的制订。民众对于石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度的制订依据、公开渠道以及具体内容都缺乏了解。目前，河北省各级政府对权责清单效果的评估程序和标准等没有具体规定，只能进行内部主观评估，而不是第三方客观评估。

(四)制度改革缺乏公开性

石家庄市旅游发展委员会行政权责清单包括权力清单、责任清单和行政负面清单，但石家庄市旅游发展委员会只公开了权力清单和责任清单，缺乏行政负面清单。权力清单和责任清单内容缺乏细节上的说明，尚需细化完善。

(五)行政权责清单缺乏部门特殊性

石家庄市旅游发展委员会行政权责清单要根据部门管理对象的特点，限定部门权责清单的方向、内容和程度。石家庄市旅游发展委员会行政权责清单应进一步体现管理对象的行业特点、地域特点和发展趋势，紧密结合部门管理对象的实际情况加以制订和完善。

六、石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度完善的策略

针对石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度存在的主要问题，根据现实条件和提高行政效率的目标，提出石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度完善策略。

(一)国家和河北省加快行政权责清单相关法制建设

行政权责清单制度初步实施后，国家应根据实践经验，根据对制度推行条件变化的前瞻，加快出台行政权责清单制度相关法律法规。河北省各级政府尽快将各部门内部制定的日常规范性文件转化为地方性法律法规，对行政权责清单产生法律约束力。

(二)石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度改革动态化

石家庄市旅游发展委员会要针对行政权责清单制度制定修改日程并且规范修改程序，根据社会与经济发展的要求，适时对行政权责清单制度进行调整，深化完善合理的条款，适时删除过时的条款。

(三)加强对石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度改革的监督

1.加强内部监督。通过石家庄市政府内部的纪检部门和人民代表大会等，对石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度改革进行内部监督。

2.加强外部监督。通过政府外部的媒体、非政府组织和民众等进行外部监督。拓宽石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度的公开渠道，增加民众监督举报的途径，保护举报者的隐私和权益，有效监督石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度改革。

3.加强专业监督。引入第三方机构对石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度实施效果进行评估，提出专业化的建议，提高石家庄市旅游发展委员会的行政效率与行政质量。

(四)促进石家庄市旅游发展委员会行政权责清单制度改革透明化

石家庄市旅游发展委员会公开权责清单的内容与范围，不但要公开权责清单与责任清单，还要制订和公开行政负面清单。除一级项目清单内容外，更要公开细节内容，配以简单明了的业务办理流程图。石家庄市旅游发展委员会利用微信和微博等现代平台，向民众公开清单改革的相关内容与进展，使民众熟悉相关行政审批等业务办理流程，并听取民众的反馈，提高了民众的参与度。

(五)构建石家庄市旅游发展委员会特殊的制度生态环境

根据石家庄市旅游发展委员会管理对象的特点、需求和发展趋势，以及法律法规和上级文件的规定，确定石家庄市旅游发展委员会行政权责清单的目标、方向、内容和范围，体现部门管理对象的行业特点、地域特点和发展趋势。

只有对河北省政府部门权责清单制度进行全面、科学和客观的评价，才能发现河北省政府部门权责清单制度实施与目标和计划之间的差距，才能不断进行改进和完善。该文利用层次分析法，建立河北省行政部门权责清单制度实施效果评价层次模型，以石家庄市旅游发展委员会2018年行政权责清单制度实施效果为例进行了评价，发现问题并提出了改善建议，对于促进河北省政府部门权责清单制度改革的顺利进行具有重要的实践意义。