王晓妹

内容摘要：法制机构审查是《立法法》确立的重要立法制度，被赋予确保立法必要性与可行性、保障法制统一、阻断不当部门利益、提高立法质量的法定功能。从兑现法定功能的角度看，法制机构审查至少存在体制、组织和专业三方面的局限。突破体制局限，应考虑使法制机构回归中立身份，并强化外部程序，扩大立法过程性信息公开;突破组织局限，须更大程度地引入集体理性，形成“审查组织+质询+说明+公开”的制度组合，并建立审查辅助机制，由第三方专业机构承担审查的大量基础性工作;突破专业局限，必须形成与法律事务处理结合的专业培养机制，建立提前介入起草制度，充分利用现代信息技术，并有效引入专家团队。

关键词：立法法 法制机构审查 体制局限 外部程序 集体理性 法制统一

中图分类号：DF3  文献标识码：A  文章编号：1674-4039-（2020）03-0149-160

引  言

2017年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题的通报》（以下简称《通报》）。《通报》指出，甘肃省政府法制办等部门在修正《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》过程中，把关不严，致使该条例部分内容严重违反上位法规定，但仍然得以通过，应进一步查清事实，严肃问责。〔1 〕这是中华人民共和国成立以来政府法制机构（以下简称法制机构）首次因立法工作被公开问责。

根据《立法法》的规定，政府起草部门完成草案起草工作后，需将草案送法制机构进行审查。从立法程序上来看，起草部门起草与法制机构审查是立法工作中前后两道独立的程序。……