华文波

摘 要：非经营性港航类PPP项目的建设期管理是投资人实现预期投资收益目标的关键阶段。PPP项目公司是投资人对项目实施投资管理的主体，本文以江苏启东吕四港区环抱式港池PPP项目为例，刍议非经营性港航类PPP项目建设期项目公司（SPV）造价管理工作。

关键词：非经营性;港航;PPP项目;建设期;项目公司;SPV

近年来随着PPP模式在国内的推行，PPP项目落地数不断增加，据统计截止2019年11月，财政部PPP综合信息平台中已中标PPP项目达到了8137个。总投规模已达到12.8万亿元。大量PPP项目落地后，成千上万个PPP项目公司应运而生。如何投好、融好、建好、管好PPP项目是每个项目公司需要研究解决的问题，项目公司的造价管理工作直接影响投资人预期投资收益目标能否实现，亟待认真研究。

一、PPP模式下的项目公司

Public Private Partnership公私合作，简称为：PPP 模式或3P模式。近年来，在国家鼓励下，在全国各地广泛PPP模式被应用于基础设施和公用事业的建设运营中。在PPP模式下，政府相关部门通过招标等方式确定社会资本方，并与社会资本方就项目投资建设运营展开合作。

在实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而会专门针对PPP项目成立项目公司。PPP项目公司作为特定项目建设和运营而成立，也常常被称作SPV （SPECIAL PURPOSE VEHICLE）即“特殊目的载体”或者“特殊目的机构/公司”。 PPP项目公司是依法设立的自负盈亏、自主运营的具有独立法人资格的经营实体，作为PPP项目投资合作协议及项目其他相关合同的签约主体，并负责项目融资、建设以及运营等全部项目实施工作。PPP项目公司，多为有限责任公司。根据《公司法》规定，有限责任公司股东以其出资额为限对公司承担责任。倘若有限公司被债权人申请破产清算，债权人不可以要求股东财产赔偿。社会资本方可以通过项目公司有效地隔离项目风险。以江苏启东吕四港区环抱式港池PPP项目（以下简称吕四港PPP项目）为例：该项目总投资20亿元，中标社会资本方有两家，在联合体内分别承担施工人和财务投资人职责。2015年9月16日项目实施机构与中标社会资本方签订了投资合作协议，同年10月15日该PPP项目SPV注册成立。注册资金人民币1亿元，两家社会资本方各出资47.5%，政府授权单位出资5%。

二、PPP项目公司工程造价管理的特点

PPP项目公司作为项目的建设单位，它的工程造价管理与一般项目建设方造价管理有相比有如下特点：

1、项目公司造价管理开始节点一般是以项目设计阶段或者施工阶段为节点。

在PPP模式下，一般由政府方负责对PPP 项目前期决策（包括立项的审批、可研的批复）以及前期设计2个阶段的工作。一般在完成这两个阶段工作后，政府方会选择确定社会资本方。项目公司成立后开展项目造价管理工作的开始节点一般是以项目设计阶段（PPP+EPC）或者施工阶段。

2、项目公司进行造价管理的重要依据是PPP合同

PPP项目公司将根据政府方确定的工作内容、实施范围、建设标准、相关要求以及计价办法来实施项目造价管理。项目公司进行造价管理的重要依据是政府方与社会资本方签订的投资合作协议也称为PPP合同。

3、项目公司的造价管理是PPP项目整体造价管理体系中的一个层次

PPP项目整体造价管理体系是一个分层次、分责任、分节点的综合全面的造价管理体系。项目公司的造价管理是其中一个层次，政府方项目实施机构、施工单位以及造价咨询机构等参建方的造价管理是此外的多个层次。

4、项目公司的造价管理与投资控制紧密相连

项目公司的实际控制人是社会投资人方，投资人投资某个项目的目的是通过投资来获得一定目标的投资收益。“投融建管退”概况地描述了投资要做好主要工作。项目公司围绕着投资目标实现，要开展的是全要素造价管理，而不是盲目一味地进行降造，忽视项目产出绩效。要综合考虑项目的安全、质量、环保以及进度等互为影响的要素，积极运用价值工程等方法，提高项目的投资效益。

三、非经营性港航类PPP项目造价管理具有的个性特点

非经营性港航类PPP项目项目公司在造价管理方面具有PPP项目的一般特点，也存在一些个性特点。

以吕四港PPP项目为例，该项目包括7个子项目，包括航道疏浚、吹填造地、围堤、码头、道路及配套等多个业态。各个子项目按照“成熟一个，实施一个”的原则分期实施，各子项目依据规划设计、用海批复、岸线批复的进度，分期实施，独立运维。项目为非经营性的港口与航道PPP项目，项目回报机制为纯政府付费。该项目相应的在造价管理方面，也具有如下的个性特点：

1、由于各子项目分别实施，独立运营，因此各子项目需进行独立的造价管控。根据PPP合同约定，每个子项目需单独编制预算、当地政府财政审计部门单独进行联合评审，单独编制决算，审计部门单独编制审计报告。大大增加了造价管控工作量。

2、由于各子项目涉及的专业不同，采用的计价定额、取费标准、适用清单规范有所不同，对造价管理专业性方面提出了高标准严要求。以吕四港PPP项目为例，该项目PPP合同约定：航道疏浚和吹填造地類子项目采用交通部颁《疏浚工程预算定额》，码头子项目采用《沿海港口水工建筑工程定额》，围堤子项目采用《江苏省水利工程预算定额》，码头配套工程子项目采用《江苏省市政工程计价定额2014》。各子项目工程量清单编制、清单项目组价、施工图预算编制、结算审核等各阶段造价管理工作要求专业性强。

3、各子项目分期实施，建设期不同，使得各子项目的工程造价形成过程、造价控制过程，只能分阶段进行。以吕四港PPP项目为例，各子项目由于港区控规、海域使用、岸线审批、开发方案、工程量大小等因素，造成每个子项目开工时间、建设期长短均不同，有的子项目2015年就开工，有的子项目至今未开工，有的子项目建设期长达3年，有的子项目建设期仅0.5年。由此造成项目公司对各子项目造价管理中项目投资计划、资金成本、工料机市场价水平、政策影响等方面均不同。

四、非经营性港航类PPP项目建设期项目公司造价管理工作

项目实施机构已经在前期决策阶段和设计阶段，将项目的选址、规模、采用工艺、经济指标、建设标准水平等影响工程造价的重要因素确定。也就是说非经营性PPP项目总造价目标在项目公司还未成立之前已经基本确定。建设期对于非经营性PPP项目项目公司造价管理来说是关键阶段。项目公司建设期造价管控水平直接影响着社会投资人最终投资的收益水平。

那么项目公司如何在建设期做好非经营性港航类PPP项目造价管理工作呢？ 建议关注以下几个方面：

1、项目公司应建立健全造价管理体系

（1）项目公司在组建时应考虑设立造价管理部门，配备具备专业能力、高素质的工程造价从业人员。从组织上保证工程各阶段造价成果文件的编审速度、质量以及精准度。以吕四港PPP项目为例，项目公司设立了合约造价部，已配备了分别精通港航、市政、水利等专业的一、二级注册造价工程师。

（2）项目公司应制定相应的造价管理以及合约管理方面的规章制度，建立健全工程计量、工程款支付、工程变更、签证等工程造价管理相关的决策审批流程。制定造价管理各岗位对应的岗位责任制，责任落实到人。

（3）项目公司可以运用BIM算量等新技术以及工程计价软件为工程造价管理工作提供支持，提高造价管理工作效率。

（4）项目公司要重视做好造价管理过程中的廉政监管和效能监察，确保造价管理工作透明公开，合法合规。

2、项目公司应重视做好造价管理的各项基础工作

（1）项目公司应重视PPP合同在项目实施中的重要作用。仔细研究合同条款，特别是与计价有关的条款，吃透合同的精髓要点。通过研究梳理出适合本项目造价管理的思路。

（2）项目公司应充分收集整理有关计价依据。PPP合同等文件内约定的各专业定额、定额配套的取费文件、工程量计算规则以及项目实施期间的相关工料机的市场信息价都需要定期收集整理，作为工程各阶段计价的依据。

（3）项目公司造价管理人员应熟悉施工图纸技术核定单等设计文件、施工组织设计、施工总承包合同，了解掌握各子项目的实施范围、工程内容、采用工艺的项目信息，收集整理项目实施过程中各类变更、签证文件。

3、项目公司应准确确定各子项目的施工图预算

各子项目施工图预算是编制投融资计划、落实建设资金、计算各项经济指标、支付工程进度款等方面的重要依据。因此，项目公司应根据PPP合同有关条款，图纸，施组，有关计价规范文件等编制各子项目预算。并按合同约定程序报有审批权限的政府财政、审计部门评审，经评审的施工图预算方可作为施工过程中对施工单位计量的依据。

4、项目公司严格按合同及相关流程做好工程价款的计量支付工作

项目公司应严格按照合同约定的计量规则对施工单位已完成的工程量进行准确计量。计量要严格依据图纸、设计变更文件以及相关资料办理，计价应根据合同及经评审的施工图预算。要做到依据合理充分。工程价款的计量支付，在投资项目财务模型上表现为现金流出，支出的金额，支出的时点直接影响投资收益各项指标。因此项目公司应该高度重视工程价款的计量支付工作。

5、项目公司的造价管理应提供投融资工作支持

PPP项目的建设资金来源主要是项目公司股东注入的资本金以及项目公司的融资。以吕四港PPP项目为例，项目资本金占总投资的30%，银行融资占70%。为了提高资金效率控制投资风险社会资本方一般会根据项目进展分批注入资本金，再充分撬动融资资金分批到位，无论是使用资本金还是融资资金都需要一定的周期，因此PPP项目公司造价管理还有一个职责就是做好投融资工作的配合支持工作，为项目投融资提供相关的数据支持。比如编制月度、季度及年度建设资金使用计划等。

6、项目公司在造价管理中可发挥造价咨询机构的作用

港航类PPP项目子项目较多，涉及业态和专业较广。在项目公司不熟悉的专业开展造价管理工作时，可以充分借用“外脑”来开展工作。项目所在地造价咨询机构本身有地缘优势，又有专业方面的优势，聘请本地权威的造价机构参与项目公司造价管理既能确保造价成果的准确性权威性又能培养锻炼项目公司造价人员的专业水平。

结束语

非经营性港航類PPP项目投资额大，子项目多，涉及专业和业态广，建设周期长，受政策影响大，不可预见因素多，对项目造价控制效果影响大。对于临时组建的PPP项目公司来说相关经验缺乏，造价管理难度大。项目公司在成立后应尽快补齐短板，迎难而上，做好工程造价管理工作，为实现项目预期投资目标而努力。

参考文献：

[1]赵喜安. 运用好政府和社会资本合作模式的思考与实践 众说纷纭的PPP模式究竟如何落地？  《交通建设与管理》 2015年第17期

[2]张淑荣，李国旗. 浅析非经营性PPP综合类项目建设周期内的造价管理工作 《公路交通科技（应用技术版）》2019年01期