李一希

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉430072）

1980年9月10日第五届全国人民代表大会正式公布《中华人民共和国个人所得税法》以来的30年间，几乎每一届全国人大都对其作出了一定程度的修改。

旧个人所得税法主要施行分类征收的办法，个人所得税下的11类收入来源按各自的比例计征应纳税额，其中工资薪金所得采用最高税率45%的7级累进税率征收。分类征收有税制简单、征收方便的实用性优点，但它无法体现纳税能力，收入来源较多的人所缴纳的税款反而可能低于所有收入都来自工资薪金的人，这表明分类征收个税对收入分配的调节有限，甚至可能导致税负不公。从相关数据来看，按照旧的个人所得税法，个人所得税收入主要来源于工资薪金所得，占比超过60%，因此相对而言劳动收入税负较重，这可能导致民众幸福感的降低。此外，分类征收中工资薪金所得主要由支付单位代扣实现，造成需要自主申报的所得存在一定程度上的偷漏税现象，加剧了社会的不公平。同时也导致纳税人本身对纳税情况缺乏整体清晰的认知，影响纳税意识的培养。

因此可以说，此次个税改革是在新时代中国特色社会主义市场经济体制改革不断向纵深发展的大背景下，主动与经济水平的发展、国家治理水平的提高相适应的具体举措。

一、个税改革的主要内容

2018年8月31日，第十三届全国人大常务会第五次会议表决通过《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，习近平主席签署第9号主席令予以公布，此次改革主要涉及以下两个方面的调整。

（一）政策调整

一是调整基本费用扣除标准，调整之前工资薪金个人所得税每月基本扣除标准为3500元，调整后提高到年扣除6万元，相当于每月扣除5000元；二是将包括稿酬所得、特许权使用费等综合所得一并纳入综合征税范围，按同样的超额累进税率统一并入年度个人所得税计算，而改革之前以上项目实施分类征税，改革后的征收方式使我国的个人所得税制向综合与分类相结合的课税模式迈出了坚实的一步；三是新增专项附加扣除，量能负担原则充分体现。四是优化税率结构，扩大中低档税率的级距，优化前原适用3%税率的月应纳税所得额区间为0-1500元，优化后使用该档税率的年应纳税所得额为0-36000元，相当于月应纳税所得额为0-3000元，比改革前级距扩大了一倍，这可以有效降低中低收入阶层的税负。五是增加反避税规定，针对多种不合理避税行为赋予税务机关依法对其纳税相关内容进行调整的自主权等。

（二）征管模式调整

一是申报征收方式将由“代扣代缴为主、自行申报为辅”转变为“自行申报与扣缴申报相结合”；二是征管方式将主要由依托扣缴单位征管，转向直接面对扣缴单位和大量自然人的纳税服务和管理；三是税收征管的取向由“重事前”转至“事前+事中+事后”的综合性全面管理；四是由税务部门一家管理转变为全社会参与度更高的现代化治理模式下的税收“共建、共管、共治”。

二、个税改革的影响

党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并赋予财政以“国家治理的基础和重要支柱”的特殊地位。这是中央对财税改革的新定位，也是我们分析本轮个税改革的总思路。总的来说，就是要充分发挥税收在国家治理中的应然功能，与新时代中国特色社会主义市场经济体制改革协同推进。

推动征管现代化是实现税收现代化的主要矛盾所在，必须在把握深化改革主线的前提下，不断丰富理论与实践，实现治税理念现代化、征管技术手段现代化、征管体制机制现代化、治理环境现代化和税务人现代化。

（一）对财政的影响

个税改革有利于完善财政收入功能。从整体来看，预期改革后个人所得税的总收入规模将进一步上升。

从地方总盘子来看，个税收入规模变大，地方财政收入相对会保持不变、略有增加。以S市X区2017年数据为例，按新税法计征，入库个人所得税将减少3.19亿元，其中：入库工资薪金个人所得税将比原有政策降2.76亿元，幅度达48.13%；入库经营所得税款比原有政策降低0.43亿元，幅度达37.12%。新税法中对扣除标准的提高、税率级距的拉大、专项附加扣除的设定等因素，理论上会导致地方财政和一般公共预算收入存在减收现象，但由于个人所得税收入规模的上升和个人所得税征管体系的完善，尤其是股权出让行为的监管前置、个人所得税后续管理力度的加大以及自然人信用评价体系的建立等因素，财政收入反而会在保持稳定不变的基础上略有增加，以S市X区为例，个人所得税较之前的实际征收额仍可有4%左右的增幅。

（二）对居民的影响

个税改革能有效发挥完善收入分配功能。随着税费扣除制度和税率结构调整的深入，我国个人所得税调节收入分配的功能将不断增强。

个税改革有助于减轻居民税负，其中中低收入工薪阶层增收影响会高于高收入阶层。最新免征额度为5000元，并对税率级距进行了进一步的优化调整，3%、10%、20%三档低税率的级距扩大，25%税率的级距缩小，而30%、35%、45%三档税率级距不变，这意味着减轻了中低收入者的税收负担，尤其对年收入30万元以下的中低收入人群来说，增加扣除标准的同时降低了税率，减负程度更大。经S市税务局测算，对全市原按3%税率缴纳工资薪金个人所得税的193.23万工薪阶层来说，其在改革后，将不必再缴纳个人所得税，这部分人群个人所得税改革前人均月纳税23.05元，相当于改革后人均每月增加收入23.05元；原来按10%税率缴纳工资薪金个人所得税的工薪阶层来说，改革前需要人均月纳税153.45元，改革后仅需人均月纳税32.54元，人均月税负下降了78.79%。以S市X区为例，年收入30万元以下人群占比超过99%，故个税改革对X区工资薪金收入的影响较其他高收入人群较多的地区更大，更有利于调动全区中低收入者的劳动积极性（详见下表）。

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中国家庭追踪调查数据简单核算显示，增加专项附加扣除前个人的税收负担约为12.87%，增加专项附加扣除后个人税收负担约为12.03%，子女教育与赡养老人专项附加扣除的增加从整体方面降低了个人的税收负担；专项附加费用扣除的新增注意到了个税在横向上的公平，使收入相同而负担不同的纳税人承担差异性的个税，尤其针对诸如全面二胎政策、人口老龄化严重、房价高涨等问题，引入个体负担能力的差异性，更符合个税基本原理，体现了个税的量能负担原则，调节收入分配方面将更有效果，个性化的专项附加扣除标准让个税征收更贴近纳税人的实际生活状况。但专项附加扣除还未将全部家庭因素等差异考虑在内，如我国大病医疗费用扣除仅允许扣除纳税申报人个人、配偶与未成年子女的支出的大病医疗费用支出，专项附加扣除还难以全面考虑家庭因素，有待进一步改革更新。但目前引入的教育、医疗、住房等方面的专项附加扣除,已经影响居民边际消费倾向。有关数据显示，中国城镇居民的边际消费倾向约为0.71-0.75，其意义是城镇居民收入每增加1元，将有至少0.71元用于消费。个税改革给纳税人带来的税收减免将拉动消费增长，并在一定程度上拉动GDP增长。以S市193.23万工薪阶层为例，改革后人均每月增加收入23.05元，总收入增加超过4400万元，至少拉动消费增长3000万元。

值得一提的是，新个税背景下，中低收入者生活水平的提高具有更大的可能和希望。原个税条例可以说未曾将不同纳税人之间的差异进行充分考虑，尤其是那些在赡养老人、抚养未成年子女、房贷方面有大额支出的纳税人与没有这些支出的纳税人相比所承担的税负更重，生活压力也就相应更大。为提高中低收入纳税人群体尤其是在赡养老人、抚养未成年子女、房贷方面有大额支出的群体的生活水平，新个税新增的专项附加扣除项目，在一定程度上相当于间接对这一群体进行了财政补贴，为纳税人可支配收入额度的增加提供了可能，进而为改善生活水平与质量奠定了基础。

（三）对企业的影响

从表面上来看，个税改革对于企业看似并没有非常大的影响，因为我国的个税征收，企业更多地充当着一个代缴代收的主体，个税缴纳金额的多少相对企业较为庞大的经营收支来说也似乎没有那么大的影响。但事实上，对于创办个人独资、合伙企业的投资者来说，个人所得税税负将有近一成的下降。以S市实行核定征收个人所得税的个人独资、合伙企业投资者为例来来简单测算，本次改革因业主费用扣除标准的提高，2018年减税0.17亿元，因税率级距的调整减税0.4亿元，两因素合计减税0.57亿元。

三、结语

此次个税改革，直接关系到每个纳税人的切身利益，改革后纳税人需要将纳入综合所得的全年度各项收入汇总后向税务机关进行自主申报，相比之前由支付单位作为代扣缴义务人申报纳税的方式，这项税制让纳税人更有参与感，纳税人更能直接参与税收管理，从而能提高纳税人的纳税意识。纳税人意识不单单指对纳税义务的认识，还包括权利意识，有助于提高纳税人参与财税决策的积极性和主动性。因此从这个角度来看，个税改革既能有效提高纳税人的纳税意识，加强纳税人对政府的监督作用，同时对促进社会和谐、提高公民政治意识具有重要作用。

综上，本轮个税改革所带来的影响既是经济上的，关系到每个纳税个体本身，对财政、居民、企业均产生了影响，同时对形成社会共同治理有重要作用，关系到国家治理现代化的实现。