陈文博，毛建青

（1.华东师范大学 教育管理学系、国家教育宏观政策研究院，上海 200062；2.浙江工业大学 公共管理学院现代大学制度研究中心，浙江 杭州 310063）

回眸高等教育由精英化到大众化的发展进程及高职教育跨越发展的历程，政府和高校一直在思索如何才能办好教育，使之为实现人民对美好生活的向往奉献智慧与能量。在2019年，随着“中国特色高水平高职学校和专业建设计划”学校名单的公布以及《国家职业教育改革实施方案》等国家政策的出台，高职教育不仅成为备受关注的对象，而且迎来了新的发展契机。高职承担着优化高等教育及人力资源结构的重要职责，是我国教育事业的关键部分与支撑我国经济、社会共同进步的重要基石。然而多年来有限的高职经费投入导致高职发展疲乏无力，难以跟随国家的发展脚步。在国家财政投入欠缺的背景下，政府对高职采用了收取学费的制度，[1]（p111-114）但这对于需求庞大的高职经费来说可谓杯水车薪，且其增加了学生及家庭的压力。2014年出台的《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》提出，到2017年，全国高职的年生均财政拨款水准应同本科一致。至此，我国高职办学经费首次有了国家制度保障。

近年来，有学者研究了高职学费的形成机制（彭红玉，2006）以及高职教育成本分担与补偿的主体定位问题（李蜀湘，2009）。另有学者按历史阶段研究了我国改革开放后的高职学费问题（黄磊，2016），探讨了高职经费投入的经验等（黄磊，2016；龚冷西，2017）；并认为高职学费过高，应按市场标准收费（王贤，2014），政府应以生均教育成本为依据，综合考虑其他因素，科学制定高职学费政策（田贞训，2014），高职经费分担主体应为政府、社会、企业等（邢晖，2015）。这些研究多重理论，少有针对不同收入群体、不同教育专业等进行的多层次多维度的比较实证研究。基于此，本文搜集了98所示范高职和中外近十年的学费数据，基于学费的成本分担属性和价格属性，从横向比较、纵向比较、国内外对比等角度来探讨我国高职学费问题。

一、98所示范高职的学费现状

“国家示范性高等职业院校建设计划”是我国100所示范高职建设的起点，这些学校无论是在人才培养质量还是办学发展成绩上都代表了我国高职的最高水平，也是“中国特色高水平高职学校和专业建设计划”的主力军。因此，本文选取了98所示范高职来研究学费具有代表意义（有2所高职已升格为本科院校）。高职学费主要由省物价局定价，与当地经济发展水平息息相关，这就意味着须对我国的不同地区进行合理划分。本文拟采用2003年2月，国务院发展研究中心发布的《中国（大陆）区域社会经济发展特征分析》课题报告的分类标准，把中国（大陆）划分为八大区域，即东北地区(辽宁、吉林、黑龙江)、北部沿海地区(北京、天津、河北、山东)、东部沿海地区(上海、江苏、浙江)、南部沿海地区(广东、福建、海南)、黄河中游地区(内蒙古、陕西、山西、河南)、长江中游地区(湖北、湖南、江西、安徽)、西南地区(重庆、四川、贵州、云南、广西)、大西北地区(甘肃、宁夏、青海、新疆、西藏)。从示范高职近十年的招生章程可知，98所院校中理工类院校有57所，综合类院校有24所，农林、财经类院校分别有8所和5所，政法、旅游、艺术、医药类院校各1所；而专业的划分标准则有七种之多。高职学费在区域间、省域间、专业间的横向比较情况分述如下。①由于高职院校的专业设置呈现出多样化特征，存在着很多特殊专业。因此，为更好研究高职学费，本文主要针对大多数的高考统招的高职高专普通专业，不涉及单独招生、成人招生、本科层次或者合作培养的专业等相关内容。

（一）地区间的学费有较大差异。

八大区域中的高职同类专业学费并不相同，为更好地呈现我国不同区域的高职学费现状，我们将专业分为普通专业、艺术及空乘专业、中外合作专业。结合表1可知，我国高职学费的地区特点为：第一，沿海地区的学费普遍较高，呈现整体高于其他地区的态势；第二，大西北地区的学费最低，整体学费低于其他地区；第三，沿海地区高职的学费中，跨度最大的在北部沿海地区；第四，东北地区、黄河中游地区及西南地区的学费处于中间水平。

表1 按地区分类的2018年高职学费范围

（二）省份间学费差距较大。

研究发现省份间的高职学费存有较大差别，具体表现在：第一，专业学费最高的省份为辽宁、浙江、四川，专业学费最低的为青海省；第二，区域内部不同省份间的学费差距较大，西南地区学费跨度最大，达16500元；第三，各省份高职的学费定价差异较大，北京、河北、宁夏、西藏等十省对不同专业收取同一学费；部分省份区别过细，湖南省高职的类似专业间学费差别最小为20元；第四，沿海省份间学费差距较小，西部省份间学费差距较大；第五，各省专业学费间呈现类似特征，即中外合作专业最高、艺术及空乘专业次之、普通专业最低。

（三）专业间的学费差距较大。

统计发现，各地区对专业的划分标准不同，大致分为三类：普通专业、艺术及空乘专业、中外合作专业。普通专业包括文史类、理工类、技术类等专业；艺术及空乘专业包括音乐、美术、设计、影视动画、空乘等专业；中外合作专业包括管理、技术、金融等专业。为方便同类专业比较，本文参考了我国学科大类的分类标准，对高职专业进行了细分。表3显示，管理类、财经类、教育类等人文社科类专业的学费较低，农学专业学费最低的为2200元；理工、医学等专业相对较高；空乘、艺术、高铁乘务等专业学费较高，最高达15000元；学费最高的是中外合作专业，普遍高于10000元，最高达20000元。

表2 2018年31个省（市、自治区）的高职学费范围

二、成本分担属性视角下的高职学费问题

著名教育经济学家约翰斯通于1986年提出了成本分担理论。他认为对高校因规模扩张所带来的教育经费短缺问题，最有效的方法是将提高效率和投入多元化结合起来，即将教育成本完全或几乎完全由政府或纳税人承担转向至少部分依赖受教育者及家庭分担。[2]（p171-173）根据“谁受益谁付费”的经济准则，该理论认为成本分担应主要来自受益的四大主体：政府、纳税人、学生、个人或机构捐赠者。

（一）政府财政对高职投入较少，远低于普通本科院校。

《中国教育经费统计年鉴》数据显示（表4），2008—2017年间政府对高职经费的投入一直低于普通本科院校（以下简称普本）。高职经费、普本经费分别占教育总经费的4.40%～5.58%与21.48%～25.89%，普本经费投入是高职的4.49～5.88倍。在国家历年的财政性教育经费中，高职更是常年远低于普本，高职财政性经费占高职总经费的比例也常年低于普本。这在一定程度上表明国家对普本的重视程度远大于高职。

表3 2018年不同专业类别的高职学费范围

（二）高职学杂费占总经费的比重高于普本，高职生均经费和生均拨款均低于普本。

由于国内外宏观数据统计都将学费和杂费统一归入“学杂费”，而且研究发现杂费占学杂费数据比例偏低，对最终结果影响甚微。故而，为研究方便，本文将学杂费宏观数据等同于学费宏观数据。结合表5，通过计算并比较高职与普本的学杂费占总经费投入比例可知，2008—2017年间，高职学杂费占高职总经费的比例明显高于普本：高职学杂费占高职总经费的25.26%～45.12%，普本学杂费占普本总经费的20.00%～30.99%。

表5还显示，在生均经费支出方面，高职也处于弱势。普本历年的学生人数都多于高职，人均经费支出也一直高于高职，且常年保持在1.5倍左右。2008—2017年间，虽然我国高职院校生均拨款水平有所增长，但高职院校生均拨款与本科院校生均拨款的差值却越来越大，高职院校2017年的生均拨款比中央属和地方本科院校分别低了17873元和5401元。总体来看，在诸多学费和经费指标中，高职皆处于劣势。

表4 2008—2017年度我国高等教育经费投入及占比

表5 2008—2017年高职与普本的经费投入与生均支出

（三）我国高职学杂费占比高于国外发达国家“高职”。

高职学费研究需要参考借鉴国际上的成熟做法与经验。美国高等教育国际领先，2020年泰晤士世界大学排名前20的大学中，美国占据14席；2020年QS世界大学综合排名中，美国的大学包揽前三。联合国教科文组织发布的《国际教育标准分类2011》将我国的高职院校、美国的社区学院等划归为第5层次的短期高等教育。因此，本文选取美国高等教育的重要组成部分，并对美国社会经济等发展产生了强大推进作用的社区学院来做对比研究。据美国教育部国家教育统计中心公布的《美国教育统计摘要》显示（详见表6），2008—2017年间，美国公立社区学院教育经费投入中，学杂费占比长期保持在16.12%～17.03%之间，政府拨款占比在71.94%～74.95%之间，而四年制公立大学的学杂费收入占比却高于社区学院，政府拨款占比在17.28%～24.83%之间，远低于社区学院。TAFE学院与我国高职在培养人才类型方面的追求相近，可看作是澳大利亚的“高职”，其学杂费占比在10%～25%之间。[3]（p23-25）新加坡的“高职”——5所理工学院①南洋理工学院、新加坡理工学院、义安理工学院、淡马锡理工学院、共和理工学院。的学杂费仅占总经费的15%左右。[4]（p57）

表6 2008—2017学年美国社区学院和四年制公立大学教育经费投入比例（%）

在教育成本分担理论中，政府是投资主体，学费仅是教育经费的补充。但我国高职学杂费占高职总经费比例普遍在25%以上，最高达45.12%，不仅高于我国普本的比重，且远高于美国、新加坡、澳大利亚等国家相应比重。办学成本相对较高的高职经费投入长久保持在普本经费总量的五分之一左右。这反映出国家对高职财政性教育经费投入偏低，高职生及家庭经济压力过大，高职生并未享受到与本科生同等的教育投入和待遇，甚至相差甚远，这种低成本的运行从长期看将会对教育质量产生严重的负面影响。[5]（p274-275）

三、价格属性视角下的高职学费问题

除学费的成本分担属性外，有学者认为学费具有价格属性。该属性基于公共产品理论，强调市场机制的作用，由于高等教育具有明显的排他性和竞争性，所以视高等教育学费为私人产品，或者是准私人产品，由学生及家庭购买高等教育供给的教育产品服务。这表明高等教育服务的价格与部分价值，主要是从市场经济的原则与供求关系的视角对学费属性进行的重新定义和理解。

（一）高职学费未随我国经济发展水平而变化，农村家庭负担过重。

改革开放四十年来，国内生产总值以年均9.5%的速度增长，居民消费水平等指标显著提升。在2005—2017年间，GDP年均涨幅为9.60%，CPI年均涨幅达3.11%，人均可支配收入连年上升。但80所数据完整的高职近十年的学费数据呈现以下特点：第一，省内相同专业的学费相同或相近，除中外合作办学专业外，其余专业的学费几乎没有差别；第二，高职学费的上涨幅度普遍不大，最高1400元，最低400元，一所高职内，学费上涨普遍在几个专业或某一类型专业，而非全部专业的学费都有所上涨；第三，仅有2所学校的2个专业的学费有所下降，降幅分别为1000和1400元；第四，学费上涨普遍发生在近3年左右，且学费曾普遍保持多年未变。

表7 2008—2018年度高职学费变动

另外，调查数据显示历年的城镇居民消费水平一直远高于农村居民消费水平，城镇家庭人均可支配收入是农村家庭的3倍多，且城镇中不同家庭收入水平差距也很大，也就是说城乡家庭间以及不同城镇家庭间的学费负担能力相差都很大。高职生中，53%为农家子弟，我国70%多的乡村人口享用了不到35%的高教资源，[6]（p388-389）农村家庭和低收入家庭学生无法与高收入家庭学生享受同等的教育资源，但却要上交同等的学费，即农村的高职生家庭负担过重。农村家庭和贫困家庭对于高等教育学费更加敏感，学费过高会降低他们上大学的机会。此外，相比于拥有更多教育资源的普本院校，高职院校给予学生的奖助学金水平普遍偏低，[7]（p44-49）这也让高职生及其家庭，特别是农村和贫困家庭承担了更重的经济负担。

根据学费的价格属性，高职学费作为高职经费的重要补充，需根据经济发展水平、物价教育成本、各主体承担能力等进行合理调整与变动。但数据显示（表7），超二分之一的高职院校的学费近十年来未有改变。我国的物价等随着经济社会的发展时刻发生着变化，多年未变的学费严重背离了高职教育成本和学费变化的一般规律，既不符合学费的价格属性，与市场规律相悖，也没有体现成本分担的要求，更没有体现效率和公平，甚至会加重教育的不公平，加速社会分层，导致阶层固化、贫困代际传递等问题。

（二）高职生就业情况整体向好，但与本科生相比仍有较大差距。

从《中国高职高专生就业报告》显示的2010—2017届本科生与高职生的就业情况可知（表8），在毕业半年后的发展数据中，历年的高职生和本科生的就业率相差无几，2017届高职高专就业率首超同届本科；本科生毕业薪资一直高于高职生约600～800元；本科生的工作与专业相关度指标也一直高于高职生。毕业三年后的中期发展数据显示，本科生的薪资涨幅一直微高于高职生；职位晋升比例中，高职生一直高于本科生；职业转换率和行业转化率两个指标中，高职生一直高于本科生；高职生的工作与专业相关度指标仍低于本科生。由此可知，高职生就业参数指标虽然整体向好，但仍与本科生有差距。

四、高职学费问题的原因分析

上述问题产生的根本原因是，在国家现行的高度集中的教育管理体制下，学费定价未能区分其成本分担属性与价格属性，更未能根据这两种属性来制定合理的学费标准。在成本分担属性下，学费定价需要遵循受益原则和能力原则对教育成本进行合理分担。受益原则指的是谁受益谁出资，受益越多分担越多，具体的分担比例还要根据学校类别、专业的不同而有所区别；能力原则是指学生在进行成本分担时需要充分考虑学生及其家庭的承受能力，收入越高、承受能力越强的家庭应该多分担，而那些收入水平低、经济承担能力差的学生及其家庭应该少分担或者不分担。受益原则和能力原则充分考虑了公平和平等的问题，分别决定了对教育的需求和教育供给的可能。[7]（p44-49）此外，学费水平的高低会明显影响到学生与家庭的教育决策，影响对高等教育的需求，以及需要何种教育类型。高等教育学费是高等教育服务的一种价格，同其他产品拥有同样的市场规律，自然也受市场供求的影响，学费的水平关系到受教育者及其家庭接受教育的需求，特别是拥有更多来自低收入家庭的高职生群体对学费的高低更加敏感。而从价格属性来看，其强调市场机制的作用，学费被视为由学生及家庭购买高等教育供给的教育产品服务的价格和部分价值，学费的高低也被看成是教育质量和教育收益的重要反应，还起到了信号作用。

表8 2010—2017年度高职与普本的毕业数据

高职学费的成本分担属性和价格属性应是相互统一的，都包含了教育公平的思想。但现实中的高职学费实践却是矛盾重重，高职教育成本较高，但国家对高职的经费投入一直处于较低水平，高职经费短缺的问题十分严重，于是学费成为高职院校发展的重要经费来源。上述已论及，相比于普本院校，高职院校的教育拨款、生均拨款偏低，并未达到同等水平，而高职生的学杂费承担比例远高于普本学生，[8]（p104-108）但来自农村和低收入家庭的高职生占比更高，高职学生及其家庭所分担的教育成本比重严重偏高。整体来看，我国高职经费总投入存在着其与规模不匹配，经费来源结构二元化（政府和学生及其家庭），生均教育经费拨款不足，政府对民办高职院校扶持力度不够等问题。[9]（p7-12）

我国高等教育领域还存在着一种“迷思”，即高职生的高考成绩往往偏低，“接受的是质量不好的教育”，但学费几乎与普本一样高，甚至有的专业比普本还高，也就是说，高职生个人付出的成本更高。而以清华大学和北京大学为代表的世界一流建设大学的学生接受了最高质量的教育，享受了国家最优质的高等教育资源，但个人付出的成本相对来说是最低的，这根本未能体现出学费的价格与价值。此外，相比于普本学生家庭来说，高职学生家庭中的贫困比例更高，所分担的成本也越高。在就业方面，高职生的短期和中长期发展的就业起薪、薪资涨幅等等方面难以与本科生媲美，进一步加剧了教育的不公平。这种低成本、不公平的运行方式从长期看将会对我国的教育质量和社会发展产生严重的负面影响，亟待改变。

五、完善我国高职学费定价的建议

（一）我国高职学费定价应以成本分担属性为主，价格属性为辅。

学费成本分担属性是我国学费政策制定的源点。我国在1989年颁布了《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，随后陆续在高校中试点运行教育成本分担机制，并在1997年对高等教育进行全面收费。目前，我国高职学费标准制定依然遵循学费成本分担属性，政府、高校、个人及家庭等成为主要分担者。但实践中却导致了高职学费不能完全符合高职发展要求、无法保证教育公平与效率、不能满足所有高职生的需求，以及各主体分担比例不合理等问题。在高职教育进入“新时代”背景下，高职学费制度重建是一个复杂的、受多方主体和因素影响的过程，需要有更完善的理论指导。高职学费的成本分担属性和价格属性本是相互统一，没有矛盾冲突的。因此，本文认为政府在制定高职学费收取标准时，需在成本分担属性基础上，酌情依据价格属性进行调整，即高职学费制定要以成本分担属性为主，价格属性为辅，从而构建起差异化的高职学费标准体系。

（二）建立差异化的高职学费标准体系。

合理的学费定价有益于促进高等教育的公平与效率，[10]（p1-6+15）并优化教育资源配置，达到最优状态。我国超二分之一的高职院校的学费近十年未有变动，而且同一省份内不同院校、不同专业间的学费差异不明显，甚至出现同省内的所有高职专业收取同样学费的现象，这难以体现高职教育的价值，不符合高职教育服务的市场规律。另外，高职学费占高职总经费的比重高于普本，且来自农村家庭的学生群体比重远高于其他普本和重点本科院校。若专业学费水平差异不明显，价格信号作用不明显，不利于学校间的公平竞争，也不利于高校专业和教育结构的优化调整。因此，需要重新制定高职学费标准，建立动态的、科学合理的差异化学费标准体系。具体学费定价需基于当年的GDP、人均可支配收入、高职教育成本、高职就业率、教育回报率以及学习阶段等因素，对农村家庭和城镇居民的学生们进行有所区别的调整，并确保资助体系与学费标准体系调整变革同步进行，增大对贫困家庭学生的帮扶力度，具体可包括放宽资助范围、拓宽资助方式等，从而减轻高职生教育压力，保证教育的公平与效率。

（三）加大高职教育经费的投入。

虽然历年来国家财政性教育经费支出逐年递增，但对高职的财政性教育投入远低于普本，支持力度远未达到高职的发展需求，发展进程进一步受限。已有研究表明公办高职院校平均学费比普本平均学费要高 1000 多元，[11]（p8-13）在部属重点、公办普本和公办高职三类公办高校中均值最高，高职生家庭分担的教育成本几乎是中央部属高校的2倍多。[7]（p44-49）因此，政府有责任伸出“援助之手”，改变高职学费水平与教育服务质量不匹配的状况。各级政府都需要加深对高职的认识与理解，尊重高职教育的基本规律，遵从高职教育的目标定位，遵循高职教育的办学逻辑，扎根中国大地办中国特色社会主义高职。在高等教育治理体系和治理能力现代化的现实要求下，以平等的人才培养态度对待高职，以实际行动切实增加高职教育经费投入，确保高职获得与本科教育投入相当的长期稳定的办学经费。简化经费使用程序，促进教育资源最优化配置，提高经费使用效率，提高教育教学质量，培养更多高素质技能型人才。

（四）引导企业承担部分教育经费。

十九大报告明确提出，要深化产教融合与校企合作。高职扎根基层，面向企业，自身的跨界属性决定了其既是经济社会进步的现实需要，也是应对人们渴望接受高等教育的价值诉求，更与企业有着千丝万缕的联系。因此，除了政府和学习者外，高职更需要获得企业的大力支持。比利时通过强化就业指导及签订合同等保证校企利益的方式来促使高职与企业合作。在德国、奥地利等欧洲国家的职业培训体系中，企业参与力度大，承担了大量的人才培养任务和教育经费。OECD国家在高职教育发展投入过程，形成了相对丰富的社会服务形式、健全的财政拨款机制，促进了企业经费的稳定增长和政府经费的有效利用。[12]（p106-112）这些对我国的高职发展具备重要参照价值。目前，在政府投入不足以及高职学生及其家庭所承担的学费压力过大的情况下，我国政府亟须打破传统的经费分配格局，在增大投入的同时重新梳理高职与企业的关系，出台政策推动校企合作进程，转化并让渡给企业部分人才培养任务，使高职与企业优势互补，引导企业承担部分教育经费。各级教育主管部门更需积极配合，制定地方性的校企合作机制扶持制度，加强并规范校企合作项目管理。学贵在应用，高职自身更需充分发挥高职教育力量和特色，增加产学研力度，将研究成果与实践技能转化为自身发展能源，增强自身“造血功能”，并挖掘潜在的高等教育资源。从而完善政府、企业、学校、社会相结合的共建机制，形成多元化经费投入格局，切实减少高职院校对高职学费的依赖，减轻学生及其家庭的学费压力，保证高职学生拥有平等享受高等教育的机会。