肖诗琪 庄越

摘 要：PPP模式在城市轨道交通项目中的引入能够缓解政府财政负担，但较弱的回报能力对社会资金的进入吸引不足。通过比较国内外城市轨道交通PPP项目回报机制的差异。同时提出结合博弈定价机制、基于绩效的政府补贴机制和项目风险分担机制，构建基于激励机制的城市轨道交通PPP项目回报机制的框架及运作思路。

关键词：投资回报;城市轨道交通;激励机制

中图分类号：TB     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.08.105

0 引言

传统的投资体制下城市轨道交通项目往往由政府所主导，建设期及运营期的大额支出势必给政府带来沉重的财政负担，而漫长的投资回报特点亦无益于政府在其它公共领域的建议及发展。PPP模式的引入可以延长付费周期，减轻政府还债压力，因而在我国城市轨道交通领域得到了广泛的采用。

作为一种新型的公私合作方式，PPP模式能够吸纳更多外部社会资本进入。但由于城市轨道交通项目的公益性，营业额远无法满足投资额。因此，虽然该模式能够解决资金来源问题、提高运行效率，但是轨道交通依旧存在投资密集、沉没成本较大、风险因素复杂等问题，为吸引更多的社会资本进入，政府有必要改进回报方式以保障社会资本的合理收益。

本文在国内外城市轨道交通项目回报机制比较分析的基础上，提出建立基于激励机制的城市轨道交通PPP项目回报机制的框架及运作思路，以期在满足公共的需要的同时，能够保障社会资本合理收益及缓解政府的财政压力。

1 国内外城市轨道交通PPP项目回报机制差异分析

回报机制是城市轨道交通PPP项目中政府和社会资本合作的重要基础，关系到项目的风险分配和收益回报等问题，是项目合同最为关键的条款。常见的回报机制包括使用者付费（User Charge）、政府付费（Government Payment）及可行性缺口补助（ViabilityGap Funding）。由于城市轨道交通投入金额巨大，将这三种方法组合使用，也會构成了一些新型的付费方式。

城市轨道交通PPP项目回报机制实施方法包括影子票价，等额支付，车公里，财政部文件约定的方法。其中，运用最为广泛的是影子票价模式，这在盈利性城市基础设施建设中运用广泛，即运营期间内每3或5年调整一次影子票价的付费机制，需要确定政府每年补贴额，综合分析运营票价、平均人次票价收入、约定票价收入，计算票价差额补偿、当年协议客流量、票价差额返还的、当年超额客流收入分成、基准费客运服务业务收益及分成。

由于城市轨道交通PPP项目的公益性，社会资本难以获利，这一特点在地铁交通中表现得极为明显，世界范围内盈利的轨道交通项目屈指可数。在对比盈利与亏损项目回报差异及优缺点后发现（表1）：同一种回报机制中的不同回报形式可能会造成不同的盈利亏损结果，例如北京地铁四号线、豪登快铁以及伦敦地铁均以可行性缺口补助方式产生回报，但是伦敦地铁项目却以失败告终;此外，国内其它地铁线亦多采用可行性缺口补助方式进行回报，但同样多数为亏损状态。香港地铁采用的“地铁+物业”模式中，但若轨道沿线的土地资源授予过程可归入可行性缺口补助类型，那么该模式实质上也为这一种回报模式。

2 基于激励机制的城市轨道交通PPP项目回报机制的构建

2.1 建立博弈定价机制

城市轨道交通票价的确定直接决定了项目的盈利情况，由于政府与社会资本之间是一种委托合作的关系，城市轨道交通项目盈利情况越好，对政府部门而言，补贴也会更加轻松。因此，在票价确定中应运用博弈论的方法，得到最优的票价，将大幅减轻政府负担。城市轨道交通发展迅速，但是城市轨道交通项目的运营能力和定价机制的发展不能跟上其速度，存在不完备的地方。

博弈机制需要考虑三方对票价的影响，首先是政府机构对票价的限制。其次是居民消费能力，即社会公众愿意承担的票价还有城市轨道交通运营的成本。

对于项目公司和社会公众而言，票价可以近似依据供需平衡点来确定票价，城市轨道交通的票价较低则会有更多居民选择搭乘地铁出行，若价格较高，超过绝大多数居民消费水平，就会有大量社会公众选择替代品出行，则会大幅度影响票务收益。对于政府部门而言，需要考虑社会公众的消费水平即确定临界值;此外政府对城市轨道交通项目会进行补贴，补贴额是由项目收益情况确定，而城市轨道交通项目的收益主要是有票务收益决定的。政府部门为了保障自己的收益水平需要保证基础的票务收入，减轻自身财政负担。

2.2 建立基于绩效的政府补贴机制

补贴主要分为建设期补贴和运营期补贴。建设阶段补贴主要分为直接和间接。建设期资金直接补贴，PPP模式的城市轨道交通项目，即特许经营权协议中约定投入建设资金，缓解项目公司资金压力;建设期资金间接补贴，政府可以将城市轨道交通项目沿线房地产开发经营权交给项目公司，使其通过租金、预售等方式获得补贴，充分发挥轨道交通的正外部性。运营期补贴会直接影响到项目运行效率和社会效益，补贴方式同样分为直接和间接。直接补贴是在综合运营情况、政府财政确定的，按照所签署的合同文本对项目进行资金补贴;间接补贴则是通过一些政策，降低税费，贷款补贴，水电费减免等扶持政策。

补贴是维持城市轨道交通的必要手段，但其只具备辅助作用，长期运营需要提高自身的盈利能力，补贴机制是为减轻城市轨道交通项目资金负担，保证项目运作，但是补贴机制应该引导项目正向发展，增强自身盈利性。将城市轨道交通的经营权交给运营情况好，服务优秀的项目公司，并且加强信息的公开性和程序的透明度，确保项目公平竞争。用这种方法刺激各公司的生产热情，提高项目生产效率，为社会公众提高服务质量，并且降低自身成本，通过竞争形势，有力改善项目盈利情况，并且可以减少补贴额，减轻政府财政负担。或者对盈利性进行分析，对可能提高效率或收益率的部分进行分析改进，并针对这些可以改进的部分对项目公司提出要求，对于改进并且获得成效的项目公司进行补贴上的奖励，可以通过减少税收或者降低水电费来降低运营成本。这样不仅大大激发了项目公司的积极性，同时对城市轨道PPP项目的可持续发展做出贡献。

2.3 建立项目风险分担机制

建立合理的风险分担机制可以有效激励各投资者，PPP项目各主体身份复杂，投资额度不一，将风险可能造成的损失与各方参与程度相结合，可以有效激励各方，使其对自己未来利益负责，保障城市轨道交通PPP项目未来收益情况。

獲准风险主要的因为PPP项目依靠政府的特许经营权，社会资本需要依靠国家的批准才能进行投资和融资;税收风险是指国家本来对PPP项目是持一种扶持态度的，减免相关费用和税收，可能在未来的发展中PPP项目盈利性增强，政府逐渐降低对项目税收的减免制度;法律变更风险则是，国家可能修订重新编制交通运输方面的法律，对项目的质量，服务标准，合法性，收益性产生影响，现在PPP项目在我国仍属于建设初期，相关配套政策可能不太完备，在后期的调整中可能会对项目运营产生巨大影响。同时在项目施工或者运营中可能会发生一些无法避免也无法预料的事情，例如战争，自然灾害等事件。

通过成立风险管理小组对风险进行监控、分析，通过头脑风暴等方法综合各方财务报告等数据信息，通过投票决定风险处理的权重，从而决策出最佳的风险承担份额与最佳的风险处理者。并且在政府补贴中拿出一部分资金作为风险准备金，通过风险评定小组决定金额的多少，并且设立风险鼓励金，对合理控制风险的投资者进行奖励，风险鼓励金的多少的评定由投资者的风险参与程度，风险管理能力，项目业绩综合决定。

3 结论

本文通过多案例分析了城市轨道交通PPP项目实行可行性缺口补助方式现状，结合博弈定价机制，基于动态补贴方式、合理的风险分担机制，将激励与补贴相结合可以促进项目公司提高服务质量，提出建立基于激励机制的城市轨道交通PPP项目回报机制，以期增加项目收益率，减轻政府负担。

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