王大鹏，姜明金，李国强，尹兆友

(燕山大学 体育学院，河北 秦皇岛 066004)

我国校园足球是在青少年人口不断萎缩以及青少年体质连续下降的双重压力下推进的。校园足球作为全面推进学校体育综合改革的育人工程，是以学校为依托、足球为支点，全面培育足球后备人才的重大战略。为此，我国各级政府以非凡的魄力，高屋建瓴地统筹规划，相继颁布了一系列旨在促进校园足球体制改革和机制创新的相关政策。2013年国家体育总局、教育部联合颁布《关于加快全国青少年校园足球工作的实施意见》；2013年至今，教育部等6部门以及全国25个省市相继发布《XX省(市)关于加快发展青少年校园足球的实施意见》。我国校园足球已进入政策执行时代，政策工具作为政策目标与执行效果之间的桥梁，政府如何在“政策工具箱”中正确、科学地选择政策工具，以解决我国校园足球政策问题，实现政策目标，成为我国校园足球工作面临的重要问题。

20世纪70年代末，在公共政策领域出现了政策工具研究主题，其探讨的是政府达成政策目标的各种手段[1]。有关政策工具的定义，国外学者认为，政策工具是行动者采用或者在潜在意义上可能采用来实现一个或者更多目标的任何手段[2]，它是政策活动的一种集合，它表明了一些类似的特征，关注的是对社会过程的影响和治理[3]。国内学者认为，政策工具是政府在公共政策的制定、执行过程中为实现政策目标而采取的手段、技术或途径[4]，是引导或促使政策相对人采取期望行为的具体措施[5]。有关政策工具的分类，国内外学者根据政策工具对目标主体的作用，可分为供给型、环境型和需求型工具[6]。根据政策工具的强制性差异，可分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具3类[7]；按照政府介入程度的高低，可分为规制型、激励型与社会型[8]；按照从属性程度不同，可分为强制性、直接性、自治性和可见性4种政策工具[9]；按照政策工具的适用范围，可分为集成政策、专项政策和次域政策[10]。有关政策工具的应用领域，国内外学者在环境保护、农业政策、废物处理、就业服务、教育管理、体育事业等领域均有涉猎。在体育事业领域中，国外学者偏重对社区体育[11]、公众健康[12]和体育教育[13]政策工具的研究，国内学者偏重对体育产业[14]、群众体育[15]和学校体育[16]政策工具的研究。对体育事业领域，尤其是对校园足球政策工具的研究，国内外学者大多采用政策工具对目标主体作用的分类标准，即供给型、环境型和需求型的政策工具开展相关主题研究[17]。

校园足球政策工具的科学选择是促进校园足球政策实施的有效手段，是实现校园足球改革目标，促进校园足球全面、快速、健康发展的重要途径。从相关研究看，我国校园足球政策实施成为了当前热点研究问题。目前研究主要集中在校园足球政策文本的分析、校园足球改革中的制约因素与路径选择、校园足球政策执行审视等方面。已有研究成果对校园足球政策文本宏观分析研究较多，而对校园足球政策实证分析，尤其是对校园足球政策工具的选择与优化分析尚不够深入。政策工具作为政府贯彻执行政策的基本途径，由于其特有的主观性、客观性、公平性等，直接影响着政策执行效力和政策目标的现实程度[18]。基于政策工具分类理论，采用政策工具对目标主体作用的分类标准，从校园足球改革政策实施过程中不同政策工具的选择视角切入，对我国25个省(市)发布的校园足球政策文本进行分析，探讨我国校园足球改革中政策工具选择的科学性与合理性，为我国校园足球决策者和管理者提供科学参考，为进一步优化我国校园足球改革政策，促进政策执行和政策目标的实现提供理论和实践支撑。

1 研究对象与方法

1.1 研究对象

以我国校园足球改革中的政策工具选择与优化为研究对象。自2013年国家体育总局、教育部联合颁布《关于加快全国青少年校园足球工作的实施意见》之后，我国地方政府相继颁布了《XX省(市)关于加快发展青少年校园足球的实施意见》。本研究综合考虑了地方政府权限和资料完整性，选择了25份省市政府对《关于加快全国青少年校园足球工作的实施意见》再制定的《实施意见》文本作为样本来源。

1.2 研究方法

1.2.1 文献资料法 以“校园足球”“政策工具”“政策制定”“政策执行”等为关键词，通过中国知网全文数据库、百度学术、中国国家图书馆，收集了2010年以来国内外有关政策工具理论和校园足球改革的学术文献资料200余篇(册)，并对这些文献资料进行了汇总与整理，从整体上把握校园足球政策工具的研究动态。在此基础上，通过各级政府官方网站，查阅了2009年以来我国各级政府发布的关于校园足球改革的政策文件、法规制度、规划意见等文本文件，为课题研究奠定理论基础。

1.2.2 专家访谈法 对我国校园足球工作的开展情况、校园足球政策分析框架的构建、校园足球政策分析三维度框架构成要素的对应关系、校园足球政策落实与执行情况以及政策工具的选择与组合、评价与优化等问题，对教育部、国家体育总局、各级地方政府主管校园足球的领导及北京体育大学、上海体育学院、天津体育学院、北京体育大学足球学院等校园足球领域的20余位专家、学者采取面谈和通讯交流的形式对本研究所涉及的相关问题进行咨询，为本论文的研究提供了重要的参考依据。

1.2.3 内容分析法 内容分析法是对文本内容进行客观、系统的定量分析的一种专门方法，主要目的是依据收集的数据对政策文本内容进行定量分析，进而分析政策文本制定者的意图、目标。主要包括文本编码、设计分析维度、抽取分析资料、量化处理资料、解释结果等。笔者运用该方法对《XX省(市)关于加快发展青少年校园足球的实施意见》进行内容分析。

2 我国校园足球政策工具分析框架

2.1 分析框架

通过对我国校园足球政策文本的解析，在已有文献的基础上，结合专家访谈结果，本研究加入层面维度作为其中一个重要分析维度，将作用维度和要素维度作为主要分析维度，构建我国校园足球政策分析三度框架(图1)。在三维度分析框架中，通过对X维度-作用维度的具体化政策工具进行分析，将具体化的政策工具所属Y维度-要素维度进行归类统计分析，Y维度-要素维度和X维度-作用维度最终都应体现在Z维度-层面维度上的宏观层面、中观层面及在微观层面之中。事物间递进关系告诉我们：强调一个事物发展的不同维度，每个维度之间都是逐层向前发展的路径关系，本文通过解析《XX省(市)关于加快发展青少年校园足球的实施意见》的编码条目，并将其对应在X维度-作用维度和Y维度-要素维度的相应位置中，继而为Z维度-层面维度的宏观层面、中观层面及在微观层面提供支持，最终为我国校园足球改革中的政策工具选择与优化提供参考，进而为提高我国校园足球整体水平作支撑。

图1 我国校园足球政策的三维分析框架Figure 1 Three dimensional analysis framework of campus football policy in China

1)X维度-作用维度。根据Roothwell的政策工具分类理论，本文将校园足球政策工具分为供给型、环境型和需求型，以此作为X维度。供给型政策工具起到推动校园足球发展的作用，是政府为校园足球提供人、财、物、信息、技术等资源保障。供给型政策工具具体分为体育组织、资金投入、人才培养、场地建设、教学训练、资讯服务。环境型政策工具对校园足球的可持续发展起到间接影响作用，是政府通过与社会的外部环境共同作用，提供保障支撑。环境型政策工具包括保险、税收、社会资本、监督监测、策略性措施等。需求型政策工具起到拉动作用，是政府通过一定的手段鼓励和刺激新兴市场的进入，与政府形成合力。需求型政策工具分为外资引入、海外交流、政府采购等。

2)Y维度-要素维度。校园足球作为重大的“育人工程”，根据校园足球政策文本特征及相关学者的研究成果，在征求相关专家访谈意见的基础上，本文将校园足球要素维度归类为文化体系、培养体系、竞赛体系、组织体系、管理体系5个方面，以此作为Y维度。

3)Z维度-层面维度。笔者认为，我国校园足球政策作用主要体现在以下3个层面，即宏观层面、中观层面及微观层面：①在宏观层面，校园足球政策工具的科学选择是强国战略产物，能够推动体育全面健康发展，促进体教融合；②在中观层面，校园足球政策工具是国家、政府和学校合作创新的产物，能够促进政府、高校和社会全面参与国家政策的顶层设计；③在微观层面，校园足球政策工具是体教融合的新产物，能够支撑一批特色学校和教育部、体育部通力合作培养优秀足球运动员，为足球后备人才的培养做基础保障。

2.2 文本编码

对我国校园足球政策文本中的内容进行编码，以定义分析单元，将匹配每个分析单元的政策编码分类到政策工具分布表中，以进行定量统计，用以解释政策文本中政策工具的特点与缺失，进而提出相应的政策工具选择与优化建议。文本编码分析始终遵循准确性、科学性和统一性原则。1)准确性原则。对文件的分析与编码，由A、B和C 3人分别对25份校园足球政策文件进行分析，对3份分析结果进行汇总处理，将有分歧的编码进行标注，再统计。2)科学性原则。对政策文本进行编码要以政策文件的指导思想为出发点，依据校园足球的实际情况进行科学处理。3)一致性原则。用Cronbachα内部一致性系数对3人的编码意见进行量化统计分析，在确定3人分析结果具有显著一致性后，再对有分歧的编码重新分析，将分析结果再统计分析，确保意见统一不再修改[19]。统计学认为，如果Cronbachα信度系数达到0.9以上，表示该测验或量表的信度很好。本文对我国校园足球政策文本内容单元分析初次编码结果进行Cronbachɑ内部一致性检验，其Cronbachɑ系数为0.977，可以认定A、B、C 3人对文件的编码分析具有较高的内在一致性，不存显著性差异(表1)。对意见不统一的条目进行讨论分析，确定归属，最终得出我国校园足球政策文本内容单元分析编码(表2)，为探讨我国校园足球政策工具选择是否存在缺失和过溢的情况提供基础。

表1 我国校园足球政策文本编码的信度检验 Table 1 The coding analysis of text units of Chinese campus football policy

表2 我国校园足球政策文本内容单元分析编码Table 2 The text encoding of Chinese campus football policy

3 我国校园足球政策工具统计与分析

3.1 政策工具X维度分析

基于政策工具理论及专家访谈结果，对25个省市的《XX省(市)关于加快发展青少年校园足球的实施意见》文本编码条目归类分析，得到校园足球政策工具在X维度上编码条目的分布情况，具体见表3。从表3可以看出，在X维度上我国校园足球政策兼顾了供给型、环境型和需求型政策工具的运用，从多角度、多层次对校园足球的发展起到推动、拉动、扩宽三位一体的全面作用，促进了我国校园足球的快速开展。但是这3种政策工具在权重上却表现出一定的差异性，供给型政策工具为42%，环境型政策工具占44%，需求型政策工具仅为14%。卡方检验结果表明，在X维度上3种政策工具选择具有显著性差异(χ2=154.9，P<0.01)，说明在我国校园足球政策工具选择上政府偏爱于以供给型和环境型政策工具为主体、需求型政策为辅的模式，体现了政府在政策运用上的倾向性。

表3 X维度基本政策工具分布情况Table 3 Distribution of X-dimension basic policy tools

3.1.1 供给型政策工具 在供给型政策工具条目比例中，体育组织、财政资金、人才培养、场地建设、教学训练、资讯服务所占比例具有一定的差异。卡方检验结果表明，供给型政策工具条目具有显著性差异(χ2=46.6，P<0.01)，结果见表4。综合表4和图2数据分析可知，校园足球发展的资源瓶颈主要体现在“人”“财”“物”。1)人才培养占比最大为27.2%，与我国校园足球发展的“育人”价值目标相契合。但我国校园足球依然面临着校长思想观念存在误区、学校支持力度不足、家长认知存在偏差等问题[20]。2)财政资金占比为8.6%，事实上，国家投入的校园足球经费保障呈现出不平衡的局面，有些省市每年获得的经费高达上亿，也有部分省市经费难以得到保障，致使校园足球活动开展进程略显艰难。3)教学训练占比为15.3%，教学训练和场地建设是推动校园足球发展的核心也是基础。但现实中，学校和体校培养机制存在差异，俱乐部、体校与学校之间的壁垒无法突破[21]。无论是优秀体育人才还是场地器材多存在于体育系统，学校里的专业体育教师匮乏，无法保障校园足球健康发展的推进效果。4)场地设施占比为15.3%，校园足球训练场地的覆盖量与当前日益增长的校园足球活动需求形成了巨大的反差。由于中国的行政管理体系中，系统分离和条块分割是长期存在的一大弊端，教育部门与体育部门的对立分化造成政策执行中的协调不畅和命令执行失效，致使学校无法享受到体育部门享有的优质资源。5)信息资讯占比为20%，从现阶段信息发展趋势来看，符合校园足球发展规律。无论是足球教学、足球文化的推广、足球训练与竞赛亦或是足球产业的发展，都需要信息资讯的支持。

表4 政策工具X维度政策工具类型差异性检验结果Table 4 Test results of X-dimension policy tool type differences

图2 X维度供给型政策工具条目比例Figure 2 Proportion of X-dimension supply policy tool items

3.1.2 环境型政策工具 在环境型政策工具条目比例中，保险、税收、社会资本、监督监测、考核评价、体系机制、策略措施所占比例有一定的差异。卡方检验结果表明，环境型政策工具条目具有显著性差异(χ2=385.9，P<0.01)，结果见表4。综合表4和图3数据可知，策略措施占41.3%，目标规划占16%，体系与机制占18.8%，社会资本占8%，监督监测占7.3%，保险占4.8%，考核评价3.3%，税收占0.2%。1)策略性措施占比最大，既体现了我国校园足球发展的紧迫性和必要性，也体现出政府的短期行为动机。2)监督、评价政策工具出现频率较少。监督和评价是政府把控校园足球的遥控器，在政策下达后，执行机制是否顺畅，执行效果是否达标，都要靠监督评价体系把控。但国家并未出台相匹配的评价标准，监督机制更是处于单一的表层化阶段。3)社会资本工具占比较少，税收工具更是微乎其微，这与国家将校园足球定性为学校体育范畴有关。认为这是政府和学校范畴内的政策，但校园足球虽是政府主导的教育性事业，在推进体育治理能力发展的大背景下，仍不能完全脱离社会来寻求发展，有必要通过财政和税收等政策调动社会资源。4)财务在校园足球健康发展中可以起到杠杆作用，目前政策中仅是概括性地提到社会资本引入，但金融工具中的借贷、担保、外资等融资工具并没有对应的政策依托，其作用也无法发挥。在资源短缺、条件薄弱的现状下，更应充分调动整合市场资源投入渠道，打破我国校园足球资金障碍现状。5)体系与机制占比为25%，充分体现出推进体系改革是国家主导校园足球的外围建设，也是实现校园足球健康持续发展的根本保障。但目前关于体系机制的政策大多围绕在竞赛体系，却忽略了升学机制和激励制度体系。

图3 X维度环境型政策工具条目比例Figure 3 Proportion of X-dimension environmental policy tool items

3.1.3 需求型政策工具 在需求型政策工具条目比例中，政府采购、服务外包、外资引入、赛事活动、海外交流所占比例具有一定的区别。卡方检验结果表明，需求型政策工具条目具有显著性差异(χ2=179.0，P<0.01)，结果见表4。综合表4和图4数据可知，需求型政策工具的使用频率明显低于供给型和环境型政策工具，仅占总体的14%。其中赛事活动占65.6%，政府采购占22.4%，而海外交流仅占1.6%。相比于海外交流，服务外包在少数文件中略有提到，但也是微乎其微，仅占4%。我国校园足球活动虽是以政府为主导、以学校为依托的体制，但在推进社会治理现代化的背景下，不仅需要政府的推动作用，更需要社会和市场合力。加强校园足球的政府采购和服务外包能够发挥政府引领和指示作用，吸引社会资本进入校园足球，有利于实现资源优化配置，形成国家、省市、社会多元融合的资金链条，具有降低成本和提高资源、提高对政府绩效的贡献。海外交流是呈现校园足球价值的客观体现，有利于拓展校园足球海外交流平台，促进校园足球国际化发展，这是校园足球未来发展的大趋势，是推动校园足球走向全世界的重要支撑，校园足球若要建立长效发展机制，就要调动多元主体力量关注海外交流，让校园足球承载的精神文化价值得到充分呈现。

图4 X维度需求型政策工具条目比例Figure 4 Proportion of X-dimension demand policy tool items

3.2 政策工具X维度-Y维度分析

在X维度政策文本分析的基础上，融合政策工具理论及专家访谈结果，对我国校园足球政策工具X维度(作用维度)-Y维度(要素维度)的二维编码分布结果进行分析，具体见表5。从表5可以看出，在校园足球Y维度-要素维度上：1)现有政策主要集中在需求层面，缺少供给面和环境面的推助。2)培养体系占最大比例为51.2%，其次为管理体系24.8%。培养体系在供给型中占24.6%，环境型中占26.4%，需求型占0.2%，共占51.2%。这与我国培养足球后备人才的政策目标相符合，充分体现了现行体制对管理和培养体系建设给予了高度重视。3)竞赛体系占9.1%，但文化体系仅为8.5%，这与我国施行素质教育的战略构想是相矛盾的。足球改革实际就是教育体制改革，校园足球文化建设作为体育教学的重要组成部分，要从供给面、环境面和需求面调动政府市场和社会多元主体的力量让校园足球承载的价值得到充分重现，要摆脱竞技至上的思想，加大文化建设，提高足球文化氛围，进而实现足球后备人才培养的目标。

表5 X维度-Y维度政策工具二维分布情况Table 5 Two dimensional distribution of X-Y policy tools

从我国校园足球政策工具结果可以看出：1)我国校园足球培养体系和管理体系成为重点政策目标。管理体系是一个国家的制度和执行能力的集中体现，既是校园足球发展的现实前提，也是校园足球的运行载体[22]。校园足球发展采取的是一种渐进或稳健的方式，不是一步到位的大破大立，而是先在旧体系的边缘衍生出一系列新的体系安排，通过新的体系、新的格局不断发展来渐次压缩旧体系的空间，促成旧体制的变迁，进而达到校园足球体系的创新[23]。推动培养体系和管理体系的创新，是实现校园足球健康持续发展的政策保障，充分体现了我国校园足球政策的前瞻性和长远性。2)我国校园足球的文化体系、竞赛体系、组织体系对应的指导性政策相对较弱。文化建设是校园足球发展的前提、精神文化是内在动力、制度文化是保障条件、行为文化则是对自身行为规范的有效手段。忽视文化建设会导致校园足球成为竞赛、名次、利益的附属品，脱离了校园足球“育人”为本的核心价值。竞赛体系和组织体系是校园足球得以持续健康发展的关键因素，完善的竞赛体系能够为校园足球广泛开展提供平台，增加校园足球的活力和凝聚力，而完善的组织体系是校园足球有序开展的有效保障。

3.3 政策工具X维度-Y维度-Z维度

对我国校园足球政策文本进行统计，结果显示：在宏观层面政策169条(占政策工具总数的18.7%)，在中观层面政策593条(占政策工具总数的65.6%)，在微观层面政策142条(占政策工具总数的15.7%)。整体而言，我国校园足球政策工具在3个层面上呈“橄榄型”分布特征，如图5所示。在宏观层面上，我国省市政府强调对校园足球改革目标方向性把握，加强各级主管部门的统筹协调。在微观层面上，我国省市政府强调对校园足球参与情况及运动成绩的指导，由于每个学校开展校园足球所具备的条件不尽相同，省市政府将校园足球具体开展的主导权交给各个学校，要求各个学校根据实际情况有差异性地开展校园足球工作。因此，我国校园足球政策表现为宏观层面和微观层面政策工具比例较少而中观层面政策工具比例较大的“橄榄型”分布特征。

图5 政策工具在层面维度“橄榄型”分布特征Figure 5 Distribution characteristics of “olive type” policy instruments in the dimension of level

基于政策工具理论及专家访谈结果，对我国校园足球政策工具在X维度-Y维度-Z维度上的三维分布情况进行统计分析，如图6所示。

图6 X维度-Y维度-Z维度政策工具三维分布情况Figure 6 Three dimensional distribution of X-Y-Z policy tools

1)在宏观层面，主要通过供给型政策工具加快政府职能转变，环境型政策工具起到助力作用。供给型在文化体系占8.5%，环境型在培养体系占比为7.0%，管理体系占比为3.2%，欠缺需求型的拉动作用。2)在中观层面，则通过3大类政策工具推动校园足球发展，使用最多的是环境型政策工具(300次)，其次是供给型政策工具(250次)，最后是需求型政策工具(仅41次)；供给型在培养体系占比最大为18.1%，在组织体系占比为5.9%，在管理体系占比为3.7%；环境型在培养体系占比19.5%，在管理体系占比为14%；需求型在组织体系占0.5%，在管理体系占3.9%，在供给、环境、需求3个维度上均欠缺文化体系和竞赛体系的支持。3)在微观层面，主要是供给型和需求型政策工具组合培养足球后备人才。供给型在培养体系占比为6.4%，需求型在培养体系占比为0.2%，竞赛体系占比为9.0%，欠缺环境型推动作用，忽视了文化体系、组织体系和管理体系的建设。

4 我国校园足球政策工具的选择与优化建议

4.1 加强校园足球需求型政策工具的使用频率

供给型和环境型政策工具在校园足球开展中起到推动和拉动的作用，需求型政策工具可以更为直接地为校园足球健康长期发展起到保障。分析文件发现，需求型政策工具中的服务外包、外资引入、海外交流明显不够。从国家对校园足球拨款的情况看，在第一个五年计划中，国家体育总局计划每年拨出5 600万元，而对建设5 000所校园足球试点学校的目标来看，平均分配到每所学校的资金也就维持在1万元左右。国家财政可承担的实际供给能力显然无法与需求保持同步，虽然各省、市财政局也要对校园足球进行专项拨款，但也只能起到“基本保障”的水平。且我国各省市之间还存在贫富差距，部分省市无法与北京、上海、广东一样，投入大量资金以确保校园足球顺利开展，经费只能满足最基本的日常训练，这就会造成校园足球出现整体发展不均衡的局面。随着校园足球规模的扩大也需要更多的经费投入，在资金匮乏的现状下，为了满足人民群众日益增长的精神需求，我们更应该开启双赢思维，充分调动社会的资金链，加大服务外包政策工具的使用频率，不仅能解决资金问题，也能将社会优质资本引入学校，实现资源共享。海外交流与外资引入是校园足球走向世界的桥梁，与我国“同一个世界、同一个梦想”和“全世界命运共同体”的理念是一致的。正如闫学通教授认为，国际承认对一个国家尤其是大国来说，是仅次于民族和国家生存的核心国家利益[24]。不可否认，无论是国家的发展，还是项目的普及，都需要精神层面的需求。海外交流和外资引入是获得国际社会的承认与尊重的标志，也是将校园足球发展为全世界共识的科学途径。

4.2 加大校园足球文化体系政策工具的运用强度

作为“育人”工程，校园足球不仅是一项运动，更是一种文化教育，是用中华民族精神镌刻、古老文明意蕴书写的迈向体育强国的风向标。文化的传播能同化他人的思想和思维方式[25]，而他人思想的同化有助于实现校园足球政策的实施规范和制度，使得政府的控制力得以加强，对校园足球的普及和发展起到强有力的推动作用。从宏观来看，增强文化建设的同时既能传播足球精神，也是对校园足球长效发展机制的一种保障。但在“实施意见”中，文化体系政策工具几乎完全是空白。缺乏文化建设的校园足球就如同无源之水、无本之木，失去其根本，难以维系和支撑校园足球生存和可持续发展。从微观来看，校园足球需要学校、家长、学生共同对政策产生认同情感才能得以发展，倘若失去文化建设的推助，在沉重的升学压力下，家长会把校园足球视为影响学习、无益升学的活动。对于学生来说，即使对校园足球产生浓厚的兴趣，也会因为升学压力不得不舍弃足球，这都将成为校园足球发展的阻碍。校园足球文化是校园足球的向心力、凝聚力，更是迈向足球强国的动力与源头活水。必定有其深厚的思想文化基础，拥有内涵深邃的文化积淀，校园足球发展的思想基础才会具有稳定的、强劲生命力的精神力量特征，如果人民群众保持旺盛的物质和文化需求，校园足球就会如雨后春笋般飞速发展。故而，应大力普及校园足球文化精神，尊重和维护足球文化多样性和发展模式多样化，致力于实现文化思想在体育领域以及整个人类生活中的充分贯彻和深刻体会，构建校长引领、教师落实、学生参与和家长支持之间相互依存、相互促进的微系统。

4.3 促进校园足球体系机制政策工具的有效衔接

校园足球政策是一个复杂的过程，需要完善细化的体系机制政策工具。我国校园足球面临着人才培养机制不健全、升学机制表层化、竞赛机制协调不畅的现状[26]。由于能进入职业通道的学生微乎其微，并且能取得足球运动等级证书的数量有限，难度较大，难以形成小、中、大学对于培养足球人才层层输送的动力链条。加之体育系统和教育系统两者缺乏体系融合，使得教育系统和体育系统的学生各自走上大相径庭的两条路。所以在顶层设计上应遵循“育人”的宗旨，优先考虑学生的升学机制和未来出路。例如：1)建立优秀运动员择校机制和等级运动员招生机制。2)打破传统的体育系统向国家队输送人才、教育系统向高校输送人才的培养机制等。学校、政府、体育部门应通力合作，既各自分工又相互协助，使学生们“智育、德育、体育”均衡发展。学生们也可正确评估认清自己，规划自己的未来，既可以选择进入职业通道，也可以选择足球通道进入高校，真正实现“体教融合”。校园足球赛事机制不健全也使得校园足球失去发展的动力。四级联赛虽具有一定规模，但从小学到大学的联赛依旧缺乏有效衔接。目前所形成的竞赛体系仍是以少数足球技能优异的学生参与为主，大部分学生无法实现通过比赛达到强身健体、培养团队意识、锻炼心里能力的教育目的。因此应细化竞赛机制和人才培养体系政策工具，尽快实现小学到大学的纵向衔接，同时也要制定分年级的横向衔接机制。让校园足球真正融入学校的课间活动中，而不是以名次、荣誉为活动的追求目标。细化体系机制的政策工具，推动联赛体制、管理体制、培养体制的改革和创新，是实现校园足球健康发展的持久保障。

4.4 完善校园足球监督、评价机制政策工具的体系构建

自2009年启动校园足球活动至今，中央出台了一系列政策用以保障校园足球的推行与发展。但目前部分地区存在“集中开会热火朝天、散会之后各奔东西”的现象。甚至还会出现在文件、汇报、会议上报的时候，部分地方形式化的以照片、视频的形式将校园足球活动营造出火热的场面，而其他时间真正落实的校园足球活动却寥寥无几，实则将校园足球做成了完成指标的面子工程，并没有实现真正的教育目的，完全偏离了校园足球的正确发展轨道。这让我们不得不深思，国家政策制度的执行效力何在？怎样保证校园足球政策的有效执行？如何评价校园足球政策的实施效果？“从制度发挥其功能的角度讲，制度需要保持一定的稳定性，也就是说制度不能是多变的、易变的”[27]。但事实上制度又总是会因受到主客观因素的影响而发生变化，不仅是源于适应生产力发展变化的客观必然性，也是因为它是适应社会和人民不断变化的需求的途径。一套完整的监督制度是校园足球政策实施过程中应有的配套条件，科学的评价体系是校园足球政策执行的必备测量手段。监督、评价工具就是调控制度稳定性和发挥效果的遥控器。缺乏评价职能，就难以把控校园足球的实施进程和效果；缺乏监督职能，就会出现政策不能下沉、执行无效的局面。构建理想的校园足球监管体系，应当是司法监管、媒体监管、自律监管、行政监管体系各司其职又相互配合，包括对赛事监管、注册管理、考核评价、教学训练、学校管理等。并且在监管制度的基础上要匹配相应的评价机制，首先对校园足球的影响因素进行客观分析，进而对校园足球政策本身、政策执行主体、执行客体、执行环境等进行审视，构建校园足球政策执行效力的评价体系，保证校园足球始终在良性的轨道上开展。