伊小婷 余苗

【摘要】   随着社会经济不断发展，人们对公共基础设施的需求越来越多，对公共基础服务的效率和品质要求也越来越高，国家不断探索满足社会需求的经济有效的经营模式，于是PPP模式应运而生。PPP项目使政府在借助社会资本力量实现政府职能的同时，缓解了政府资金压力，同时将社会资本的先进管理经验、高效率工作方法引入项目经营管理中，提高了公共服务的效率和质量。文章基于A县某乡镇污水处理PPP项目，发现PPP项目建设过程中存在的问题，通过深入剖析问题存在的原因，提出针对性的改进建议，为其他PPP项目建设及审计提供参考。

【关键词】   PPP项目;污水处理;内部审计

PPP模式（Public-Private-Partnership，PPP），是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP概念最早由英国政府于1982年提出。随着我国社会经济的发展，人们对公共基础设施及服务的需求越来越高，各级地方政府仅仅依靠财政力量来满足社会需求已显得力不从心，PPP模式也因此逐步受到青睐，被越来越多地运用于公共基础设施实践中。

近年来，随着我国经济高速发展，环保问题日趋严峻，国家对生态环境保护越来越重视，并将“生态文明建设”写入宪法，通过立法手段保护生态环境。但随着经济发展以及国民生活水平的不断提高，工业污水及生活污水等各种废弃物也在急速增长，使我们的生态环境受到严重破坏。基于以上背景，本文以A县乡镇污水处理PPP项目为例，深入探讨PPP模式下项目建设实施过程中存在的问题及风险点，通过原因分析，提出科学的管理建议，旨在为其他PPP项目的建设管理提供借鉴。

一、PPP项目介绍

为提高农村生活污水的收集治理率，提高农村居民生活质量，根据《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》（国办发[2014]25号）等文件规定，A县政府决定采用PPP模式建设所属n个乡镇的污水处理一期工程。该项目同时入选“国家住建部确定的全国农村生活污水全面治理100个示范项目”和“财政部第四批PPP示范项目”，是A县的重点工程。项目经过政府公开招标，最终确定由3家单位组成的联合体中标，作为该项目的社会资本方，并签订了PPP协议，由中标联合体完成项目的建设、运营，于运营期到期后无偿移交政府方。该项目建设期2年，运营期20年。依据协议，该项目应新建n个乡镇的污水处理站，总处理规模6 450m?/d，新建污水管网约43.7km，出水执行《城镇污水处理厂污染排放标准》（GB18918-2002）一级A标准，项目计划总投资1.33亿元。

二、审计思路

由于环保产业是公司未来发展的重要方向，此次审计采取内部审计方式开展。公司组建专项审计小组，对A县乡镇污水处理PPP项目的可研分析、投资立项、项目建设过程管理与控制、工程质量控制、专项资金管理与使用、安全生产等进行专项审计，通过发现该项目建设管理过程中存在的问题，提出管理建议，提示公司加强对其他项目的管理。具体审计工作开展情况如下。

（一）项目公司内部管理方面

主要是关注项目公司的法人治理结构及内部控制建设方面，此项工作贯穿于整个审计期间，重点是关注项目公司内部控制的健全性和有效性，发现现有管理过程中的薄弱环节，提出改进建议。审计组通过了解项目公司的现有内部控制制度，根据国家相关法律法规分析其制度的合理性;结合项目公司业务实际，分析其现有内控制度是否健全;通过查阅相关资料中的签字审批是否齐全、是否具有相关会议纪要等资料，判断内控制度执行的有效性等，据此对项目公司的内部管理有效性做出综合评价，提出完善内控管理的建议。

（二）项目建设管理方面

审计期间，A县乡镇污水处理PPP项目尚未完工，约完成全部工程的95%以上，故审计组在设计审计思路时，未关注项目竣工验收相关工作，重点关注项目的可研立项、初步设计与概算、招投标、资金使用管理、施工过程控制等。主要审计思路为：（1）项目的可研立项，是否按照内部管理规定，按流程进行可研分析，经集体决议后立项，检查内部管理规定、可研分析报告、会议纪要等资料。（2）初步设计与概算，主要关注初步设计的编制时间及编制单位，编制单位是否经过招投标以及具有相应资质，投资概算是否或政府方批准等，检查相关的设计单位招投标资料、概算批复等资料。（3）招投标管理方面，重点关注招投标过程的合法合规性以及最终合作单位是否为中标单位，通过查阅内部采购管理规定、抽样检查重要采购的招投标文件及开评标记录资料等。（4）资金使用管理，关注是否专款专用、进度款支付、有无挪用等违规使用项目资金现象，通过检查公司账目、会计凭证等方式开展。（5）施工过程管理，重点关注工程质量控制和安全生产，通过勘察施工现场、查阅监理通知书等资料。

三、审计发现的主要问题

审计组通过综合运用询问、查阅、分析复核等多种审计方法，发现A县乡镇污水处理PPP项目建设管理过程中主要存在以下问题：

（一）内控建设不健全

项目公司建立了资金支付和费用报销管理、车辆使用、员工薪酬、考勤等15项制度，但作为项目公司，其主要工作是项目的建设及运营管理，而其制度中缺乏工程管理和运营管理等相关制度，如工程质量管控制度，工程进度管控制度，工程安全文明管控制度，设计、签证变更制度，工程结算和决算制度、预算及采购管理制度等。工程管理制度的空白，致使其在工程管理方面存在诸多不足，工程建设中缺乏制度依据。

（二）初始设计不全面

初始设计不全面及施工设计未经批准提高标准，致使实际工程费用超概算较多。根据项目跟踪审计情况通报，该项目厂站部分：施工图预算评审初稿为3 035.78万元，超出概算1 889.13万元，超概比例164.75%，其主要原因为：一是原设计中未考虑进场道路修建，而实际每个乡镇污水厂选址较偏远，不得不修建进场道路，致使投入增加;二是概算编制时，原设计标准较低，如检测室、配电室为磚混结构，面积为44㎡（部分站除外），致使概算较低;而实际施工时检测室、配电室为框架结构，每个厂站的面积约87㎡（每个厂站需要2间检测室、2间配电室）。

（三）劳务分包单位未经招投标

项目开始，项目公司的控股股东通过内部邀请招标确定了两家劳务分包单位。后两家单位退场，其控股股东重新选择了两家施工协作单位，未经招投标程序，也未见相关研究通过的会议纪要。劳务分包单位的选用把关不严，造成后期工程费用增加以及施工过程中出现诸多不规范的现象。

（四）施工过程监管不到位

施工过程存在操作不规范、监督管理不到位问题。通过查阅监理通知书，监理单位多次提出施工现场存在多种问题，且有些问题长期存在，可能影响工程质量，如：未进行质量和安全报监的情况下组织施工，施工现场施工图设计与图审设计文件不一致，项目经理等关键岗位人员未到岗履职，监理要求整改的工作长期未完善，现场施工管理无序、现场管理松散，无计划安排、无有效赶工措施等。项目公司作为建设单位未能尽职履行甲方义务，未能采取有效措施实施施工现场监督管理，存在失职。

（五）安全生产管理重视不够

项目公司未建立工程安全文明管理制度，工程施工现场存在多处安全管理不到位、安全隐患问题，多次被监理单位提出并要求整改，如某乡厂站基坑周边无安全防护措施，未采取支护措施;管道开挖周边防护措施不到位，无安全警示标牌标语和夜间警示标志，现场施工造成砂石垃圾未及时清理;施工临时用电未采取三相五线制，施工机械设备未设置末端箱，电线私拉乱接，随地乱拖，过路电缆未设置套管或未架空处理等。安全问题贯穿工程建设整个过程，项目公司未能按照要求严肃对待，致使施工现场长期存在安全隐患。

（六）资金使用管理不规范

经过审计发现，项目公司在资金管理方面主要存在以下问题：一是项目供电工程进度款支付未按合同约定比例付款。按合同约定，供电工程进度款支付比例应为介于已完工程量的65.6%—72%之间，而实际支付的款项占已完工程量的86.80%，远超过合同约定的比例。二是存在暂借工程款未能及时收回问题。暂借给项目劳务分包单位600余万元款项，至审计结束仍未按照约定收回。三是闲余资金理财没有询价，没有集体决策程序。

四、问题原因分析

（一）PPP模式相关法律體系不健全

目前，PPP模式作为地方政府开展重要公共基础设施建设的重要手段，在完善公共基础设施投资及满足公共服务方面发挥着日益显著的作用。但是，在各地方政府大力倡导PPP 模式的同时，与之配套的法治体系建设尚不完善，尤其是缺乏针对PPP模式的专门法律机制。现有的相关政策法规仅停留在有关部委出台的一系列规章制度及地方行政法规层面，尚未从立法角度建立正式的法律体系，加大了PPP项目运营风险。PPP模式法律体系的不健全，使社会资本利益缺乏法律保障，在发生相关经济纠纷时，无法找到直接有力的法律依据实现自我保护;同时PPP法律体系的不健全，容易致使社会参与者在PPP项目的建设运营过程中出现诸多不规范行为，而缺乏有效的约束机制。

（二）缺乏PPP项目建设管理经验

目前，在我国PPP模式作为尚未发展成熟的政企合作模式，各级政府与社会参与者都在积极摸索前进中。特别是经济相对落后地区，采用PPP模式建设公共基础设施更是初次尝试，相关的政策法规及公司规章制度不健全、项目公司人员配备不足以及经验有限等，都无法满足PPP项目建设管理的高标准要求，致使项目公司在PPP项目的可研分析、投融资、设计施工等过程中出现较多问题，需要与当地政府多次协商解决措施。

（三）项目公司的管理水平不足

PPP模式下的项目建设管理较传统项目建设具有较大差异，涉及政府、社会投资者、项目公司、外部债权人等多方利益主体，需要能够协调多方利益的具有较强综合能力的管理者，而拥有较强综合能力的管理者无疑是稀缺的。此外项目公司设在人才资源稀缺的县里甚至乡镇办公，存在人员数量不足、人员素质水平有限、对PPP相关政策法规了解不足等问题，限制了项目公司的发展。另外项目公司管理人员多为工程建设专业背景，缺少法律风险意识，对相关财经法规亦不熟悉，致使在管理过程中风险意识不足、资金使用管理不规范等，项目建设管理过程中出现较多隐患。

五、启示与建议

通过对A县乡镇污水处理PPP项目建设审计，发现了PPP项目建设管理过程中存在的一些问题，经过深入剖析问题形成原因，积极探索加强PPP项目风险管控措施，从国家立法层面、各级政府政策支持以及项目公司管理等三个方面提出建议。

（一）尽快完善PPP法律体系

随着PPP模式在公共基础设施建设投资方面的日益普遍，且存在的利益相关方众多、项目投资金额巨大、项目建设运营复杂、运营周期较长等特点，急需国家出台一部针对性的法律来规范各类PPP项目建设运营，明确各参与主体的权利与义务，为PPP实践提供指导。一套完整规范的PPP法律体系是保障PPP项目各参与主体方权利和利益的重要保障，因此建议相关部门能够尽快启动PPP立法工作。

（二）适度的政策支持与监督

PPP项目建设作为社会资本与政府的合作产物，其建设运营离不开当地政府的大力支持，具体可以通过因地制宜地提供一些符合地方项目建设实际的政策支持，如税收优惠、行政便利等。同时加强对项目建设运营过程的监督管理，政府方作为PPP项目建设的重要参与者，不能将项目完全交给社会投资者或较少实施项目监管，应加强对项目建设运营全过程监督，确保提供的公共基础设施和服务满足社会公众需要。

（三）提升项目公司管理水平

项目公司应当配备拥有较高综合能力素质的管理人员，带领项目公司开展各项工作，同时加强对项目公司人员的培训，增强项目公司人员在财经、法律、工程建设方面的综合素质，提高风险意识和业务能力，从而提升公司的整体管理水平。另外，还应加强与外部单位的交流，探索最新PPP项目管理经验，保持项目公司管理的先进性。

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