邵祖峰，胡军伟，陈亚忠

（1.湖北警官学院，湖北 武汉 430034； 2.湖北省公安厅交通管理局，湖北 武汉 430070；3.中国人民解放军 95944 部队保障部，湖北 武汉 430000）

一、农村派出所参与交通安全管理现状分析

随着“村村通”“汽车下乡”“乡村振兴”等一系列利农惠民政策的实施，农村经济状况改善，出行方式逐步改变，机动化程度增加。随之而来的道路交通安全问题不断涌现，农民交通安全意识与守法意识未能跟上变化的节奏，农村地区的交通安全管理力量欠缺，交通安全违法行为与交通事故多发。[1]为化解上述难题，公安部交管局在总结福建南平等地经验的基础上，制定指导性文件《关于农村公安派出所参与道路交通安全工作的通知》（公通字[2007]4号）。2011年前后涉及校车在内的农村重特大交通事故连续爆发，为遏制此严重事态，国务院一方面制定了《校车安全管理条例》，另一方面制定了《国务院关于加强道路交通安全工作的意见》（[2012]30号），要求加大农村道路交通安全管理力度，强化农村道路交通安全基础，加强农村道路交通安全监管。紧接着公安部交管局于2014、2016、2019年分别在广西、重庆、湖北召开了三次全国农村道路交通安全管理体制创新现场会，三地的经验主要包括“派出所参与交通安全管理”“两站两员”“路长制”等，全国各地公安机关正在大力推广并实施这些创新的措施。其中“派出所参与交通安全管理”也成为地方公安机关深化基层所队警务机制改革的重要窗口，纷纷以省、市、县三级公安机关的名义下发了《xx省/市/县公安局关于派出所参与交通安全管理实施意见/工作方案》。如何让这项措施变得更实在、更富有成效，尤其是派出所民警对该项改革措施到底有何想法？在个人能力、素质与思想准备上，是否已经满足要求？都是亟待解决的问题。

二、历史梳理与调查假设

派出所参与交通安全管理最早正式发端，应当是在上个世纪公安机关承接全国城乡道路交通安全管理之后。[2][3][4]依照国务院《关于改革道路交通管理体制的通知》（国发[1986]94号）文件精神，1987年各地开始分层分级设置公安机关交通管理部门，负责城乡道路交通安全管理。上世纪90年代后期，随着我国机动化程度的提高，农村道路上交通事故逐步增加。因警力有限、装备不足、路途遥远，交管部门对发生在偏远地方的交通事故处置往往不及时，出现了委托当地派出所代为处置或者先期处置的情况。尤其对于山区而言，还会出现因冰封、雨雪等因素导致的道路拥堵，所在干线的农村交警中队根本无法到场处置，只能由所在地的农村派出所代为处警并疏导维护交通。

2004年之后，中央加强了对农村、农业、农民问题的重视，出台了一系列的政策措施促进农村经济，改变贫穷落后面貌。农村道路基础设施、出行交通工具开始大幅度改变，呈现出阶段性的特征，同时农村中与机动车相关的道路交通事故与交通安全违法行为呈几何级数的增加，安全隐患风险凸显。这些问题逐步引起各级党委政府的重视。但是采用传统方式设置的农村交警中队，普遍警力偏少，跨多个乡镇管辖。管理范围与职责仅限于国、省干道沿线的保畅通与保平安，而对位于国、省干道沿线之外的村民、农用车辆、村道的管理乏力。尤其是基础性的源头管理无法到位。针对交警无力的现状，各地纷纷探索建立健全农村道路基层管理组织体系，包括强化基层乡镇党委政府的安全管理主体责任、基层村民组织的自治责任等。公安机关作为担负一方公共安全的主要部门，化解其中的矛盾，全面履行《道路交通安全法》规定的城乡交通安全管理职能，警力共用、共享、整合必然是这一部门尽职履职的最好选择与方式。因此，交警、治安的警力整合成为突破口。在探索过程中，各地公安机关纷纷推进农村派出所参与交通安全管理这一重大改革措施。派出所参与交通安全管理的模式经历了传统完全分割式、所队联勤制、驻所制（交通警务室）、所队合一制、所队融合制等。[5][6]

为进一步了解湖北省派出所参与交通安全管理的推进程度与具体情况，所内民警是否支持该项工作以及对该项工作的理解程度、支持力度，在调查之初事先设置部分假定，包括：

假设一：派出所民警是否支持该项工作与改革，与所在区域的特点、道路交通安全管理形势与经历有关。

假设二：派出所是否反对该项工作与改革，与本地上级公安机关考核力度、本所治安形势有关。

假设三：派出所民警的素质经过培训，可以胜任部分工作，有利于实施派出所参与交通安全管理。

假设四：在所有派出所参与交通安全管理模式中，所队合一是最佳选择。

三、调查思路与方法

为做好这项调查，先期通过网络搜索相关农村道路交通安全管理体制改革文献与信息，进一步梳理农村派出所参与交通安全管理中有哪些职能职责、承担交通安全管理需要哪些方面的知识、农村派出所参与交通安全管理有哪些模式、所在区域的道路交通安全影响因素有哪些等等，以此为基础设计调查问卷。问题的设计以封闭性为主，兼顾开放性议题，以发挥当事人的主观能动性。问卷的发放对象是2019年6月参与湖北省公安交通管理局组织的全省农村派出所交通安全管理培训班学员与部分假期实地探访的派出所警员。利用问卷星发放与回收问卷，并要求参训学员自主随机作答，体现出问卷回答自由性。通过分析问卷来源的背景信息、电话访谈部分作答学员、分地市实地考察部分乡镇派出所，以增强或核实相关信息，确保调查结果的准确性、客观性。

四、调查数据统计分析

本次调查回收有效问卷61份，下面的分析以此为基准。

（一）问卷来源分析

问卷均通过手机微信填写，未通过其他渠道分享获得问卷。通过IP分析，问卷答题者来源有黄冈（9份）、武汉（29份）、十堰（4份）、未知地区（12份），其他地区孝感、宜昌、咸宁、恩施、仙桃、荆州、襄阳各1份。对每一份都可以查看其具体答案情况。作答对象并没有刻意特别指定。

（二）问卷调查对象背景情况

分为年龄构成、专业构成、工作经历与所在派出所类型，分别（如下图1-图3、表1）所示。被调查对象基本属于农村派出所，表明问卷填写内容具有一定的有效性和针对性。

图1 被试年龄构成

图2 被试参加公安工作年限构成

表1 被试专业背景构成

图3 被试所属派出所类型

（三）被试所在派出所管辖对象基本情况与工作压力分析

管辖对象涉及到行政村数量、面积范围、常住人口数量、实有人口数量、在册机动车数量、在册驾驶员数量等基本指标。因各个派出所接手管理本地交通安全情况各异，受访民警对涉及交通类的数据并不完全清楚，部分问卷此类数据欠缺。这从另外一个侧面也说明，部分农村地区有关交通安全管理的基础数据欠缺，无人管理的现象确实存在。从管辖对象上看，绝大多数派出所辖区内行政村数量在11～30个之间（图4）；管辖面积多数在300平方公里以下，山区派出所相对较大，平原派出所相对较小（图5）；管辖人口数量以2～8万为主，山区派出所管辖人口数量较少，平原派出所管辖人口数量相对较多（图6）。

图4 依据管辖行政村的乡镇派出所占比分布

图5 依据管辖面积的乡镇派出所占比分布

图6 依据常住人口的乡镇派出所占比分布

乡镇派出所工作压力分别从警力配置与案事件多少两个角度分析。从警力配置重点考察正式民警、辅警与警用装备指标分析，发现依然存在5人以下派出所，占比29%，5～6人的派出所最多（图7）。辅警配备5人以下占比30%，5～6人占比31%（图8）。警用装备上，小汽车配备数量绝大多数在1～2台之间，相当一部分派出所未配置警用摩托车。

图7 依据正式民警的乡镇派出所占比分布

图8 依据辅警配置的乡镇派出所占比分布

案事件分别从近三年年均治安案件与纠纷调处、接处警数量进行分析。治安案件的查处接近一半地乡镇派出所查处量在100起以下（图9），纠纷的调处量接近一半的派出所调处量在50～250起之间（图10）。接处警的情况出现两个极端，100～300起和700起以上占据了32%、39%（图11）。

图9 依据治安案事件的乡镇派出所占比分布

图10 依据治安纠纷事件的乡镇派出所占比分布

图11 依据接处警的乡镇派出所占比分布

另外，从被试对所在派出所参与交通安全管理改革前①2019年3月，湖北省公安厅出台文件要求全省公安机关农村派出所积极履行交通安全管理职责，此项改革至此在全省范围内启动。的工作职责范围的描述中抽取典型词发现：治安、治安管理、消防、交通、刑侦、维稳、调解等词语的出现频率较高，基本反映了调查对象在此次调查前的派出所的管理职能，大多属于传统治安管理工作范畴（图12）。“交通”一词的出现，则表明部分地方公安机关已经先行开始了改革试点，要求农村派出所参与交通安全管理。

图12 乡镇派出所改革前职责描述词汇分布情况

对所在派出所内设机构设置情况的词语分析，结果（图13）。分析情况也反映出部分派出所开始了先行试点参与交通安全管理，但大部分派出所依然是传统设置。对被试的问卷逐份查看该项答案，发现基层农村派出所因人数有限，不可能按照传统城市大型派出所机构设置那样，构建“三队一室”或“两队一室”，只能是一个民警身兼多职，具备多个角色，满负荷针对性运行。

图13 乡镇派出所改革前内设机构描述词汇分布情况

2019年4月后的派出所参与交通安全管理的职责变化，其描述词语的频率变化（图14）。表明乡镇派出所民警对参与交通安全管理具备了一定的心理基础与认识，提出了业务技能培训、加强保障与管理的需求。

图14 乡镇派出所改革后有关派出所职责描述词语的分布情况

对近三个月派出所警情的变化情况分析。调查表明，月平均警情数量20～100起之间的派出所占据绝大多数（图15），月平均交通类警情50起以下的情况占绝大多数（图16）。将两者数据联合，考虑交通类警情占该所总警情比值，一半以上的乡镇派出所警情比在25%～80%之间（图17），说明乡村道路交通安全类问题已经成为基层警情的重要组成部分。

图15 乡镇派出所近三月月平均警情分布情况

图16 乡镇派出所近三月交通类警情分布情况

图17 乡镇派出所近三月交通类警占比分布情况

（四）农村派出所参与交通安全管理的模式改革情况

在此次农村派出所民警参与2019年4月交通安全管理培训之前，部分地方已经开始先行先试，而且各地实施的模式不尽一致，有交通警务室、所队联勤、驻所制、所队合一和传统分业式管理等模式。本次问卷调查结果显示情况（图18）。说明所队联勤、所队合一模式属于目前主流。从历史的角度来看，所队联勤属于早期模式，所队合一属于最新模式，从全国大部分省份改革的建议来看，所队合一属于当前主流模式，也是最佳选择。改革模式的分布情况说明，湖北省农村派出所参与交通安全管理改革整体推进力度不一，尚有很大的改进空间。

图18 乡镇派出所参与交通安全管理模式分布（改革前）

与此相对应，为了解各地在推进农村派出所参与交通安全管理基本情况，基层民警的感知比较有说服力，为此设置了（图19）的选项。调查结果表明：职责范围明确程度上相对较高，一半以上的被试对此予以肯定；配套措施跟进力度上，绝大多数被试对此持否定态度；人员整合力度上，同样绝大多数被试选择了“低”或者“很低”；与交警大队业务指导关系的协调程度上，只能说达到了一定水准，不到50%的被试予以了肯定；县级政府及行业主管部门的重视程度上，接近60%的被试选择了“一般”及以下，说明此项得分情况并不理想。

图19 被试对乡镇派出所参与交通安全管理工作改革的感知程度

同时，作为一项改革还必须了解被管理对象对该项改革的态度。设置了4项指标：了解程度、信任程度、满意程度与安全意识的提升程度。从调查的结果看，接近50%以上的被试认为4项指标达到了“一般”及以上的水平，说明推进该项工作对于改进农村道路交通安全管理水平具有积极的促进作用。但是4个选项均有得分，说明各地的改革进程不尽一致，有的改得彻底，有的还处于传统模式。对“很高”指标项的选择都很低，说明改进的空间依然很高（图20）。

图20 被试对辖区居民感知农村交通安全管理改革效力的情况

（五）派出所民警参与交通安全管理素质能力分析

鉴于推行农村派出所民警参与交通安全管理，履行交通安全管理职责是今年湖北农村公安交通管理改革的重头戏，各地开展情况不尽一致。为推进该项工作，需要对民警自身的交通管理素质能力进行分析，明确需要补足的短板。为此设计派出所民警参与交通安全管理的素质缺陷，亟需提高的业务能力包括6项，获取结果（图21）。①1．多选题选项百分比＝该选项被选择次数÷有效答卷份数；2．含义为选择该选项的人次在所有填写人数中所占的比例。所以对于多选题百分比相加可能超过百分之一百。举例说明：有10个填写了一道多选题，其中6个人选择了A，5个人选择了B，3个人选择了C。 则选择A的比例是60%，选择B的是50%，选择C的是30%。3个百分比相加为140%。

图21 乡镇派出所民警交通安全管理素质缺项分析

从图中的选项与被试的选择来看，这些都属于现阶段推进农村派出所参与交通安全管理必须解决的问题。

另外，参与培训民警对派出所参与交通安全管理的倾向性态度，显示结果表明（图22）：虽然经过多年的准备，但是对此项改革的基层观点民警的态度持平，甚至反对者稍占上风。反对者的理由采用词云统计分析，主要是警力不足、基层任务很重、考核压力大、专业人做专业事，等等（图23）。赞成者的建议主要是，加强警力与指导，加快平台建设，机制需理顺，参与方式上可以灵活，等等（图24）。

图22 参加测试派出所民警对派出所参与交通安全管理倾向性态度

图23 被试反对“农村派出所参与交通安全管理”理由的词汇分析

图24 被试赞成“农村派出所参与交通安全管理”建议的词汇分析

五、分析与讨论

（一）派出所民警是否支持该项工作与改革，与所在区域的特点、道路交通安全管理形势与经历有关

从调查的统计结果与被试提供的问卷答案来看，被试如果属于山区派出所，试点派出所参与交通安全管理较早，所属县市公安机关对派出所如何实施农村交通安全管理的制度与规范相对齐全，民警自身对参与交通安全管理工作的适应程度相对较高，对自身参与交通管理后农村交通管理效果改善上具有职业成就感，对湖北省公安厅出台的改革文件，支持力度相对较高。这也说明任何一项改革措施需要时间与有力的措施去克服改革中的各种担忧与阻力。被试如果属于平原地区派出所，其参与交通安全管理的方式大多是所队联勤，配合协助式参与管理，自身承担的交通管理责任小，一旦被要求赋予更高的职责时，其本能的倾向是阻碍这项改革。本项调查目标就是为配合这项改革，了解基本情况，主动参与答卷的被试占参训民警的10%，从另外一个侧面说明部分派出所民警担心改革会给自己带来不利的影响，心存犹豫。另外，农村道路交通安全形势所带来的巨大压力，也是各地公安机关必须推进当地农村道路交通安全管理体制改革的缘由。因此此项命题得证。

（二）派出所是否反对该项工作与改革，与本地上级公安机关考核力度、本所治安形势有关

民警对农村派出所参与交通安全管理改革的倾向性意见调查结论显示，被试中反对者稍微占优，反对的理由就是派出所自身警力不足、治安案（事）件很多、上面各个专业大队都会对派出所施加任务与考核压力，等等。从警力与警情的关系上看，理论上两者应当处于匹配的状态，当然其中涉及如何科学匹配的问题。目前为什么只在农村推行此类改革，而不在城市推行。其中很大一部分原因就是两类警情在城市区域都很大，而且相对复杂，必须采用专业化的方式管理。但对于农村而言，两类警情因人口数量与管理形势简单并相对较少，甚至有的地方治安警情少、交通警情问题突出，此时推行农村派出所参与交通安全管理，其本质是警力的再整合与高效利用。但从另外一个角度而言，改革与否是公安机关整体战略部署，作为基层民警不可能存在反对上级的理由。因此，派出所是否反对该项改革，与本地上级公安机关的考核力度、本所治安形势有关的命题，只能部分得证（治安形势复杂、考核力度大，反对者居多），或者说是无关命题（上级决定一切）。

（三）派出所民警的素质经过培训，可以胜任部分工作，有利于实施派出所参与交通安全管理

从本问卷第14、第15题的答案选择来看，农村派出所民警初期参与交通安全管理时，确实存在一定素质缺陷，但是通过学习、培训是可以解决其中存在的技能缺失问题，可以通过指导性案例、集中培训、专题辅导、师徒制等方式加以弥补。尤其是治安管理执法与交通安全执法之间存在相似性，替代转化很容易。而且这一描述符合人力资源管理常识。从民警是否赞成该项改革角度看，有接近一半的被试表示认可，说明他们有学习交通安全管理类知识的意愿。因此本命题得证。

（四）在所有派出所参与交通安全管理模式中，所队合一是最佳选择

派出所参与交通安全管理模式分为传统的分业式、所队联勤、交通警务室、所队合一制。这些模式都是农村道路交通安全管理体制改革中的试点经验。依据时间先后顺序，所队合一制出现在最后，从这个角度而言所队合一具有优越性。因为作为改革，一般是先进模式取代落后模式。所队合一整合了警力资源，优化了管理模式，但是其对民警素质多样性、配套警务机制完整性实施条件要求较高。是否实施所队合一模式，是一个地方县级公安机关的具体选择。选择时必须与其所处地域、治安形势、交通案事件情况、警力资源丰富程度等禀赋条件综合权衡。作为试点，可以先做出逐级选择，并不一定需要一步到位。这也是湖北各地具体的改革进程不一致的重要原因。从统一管理的角度而言，我们认为在一个地域内（以地级市为单位），其农村交通安全管理模式应当统一。如同湖北省公安厅交管局实施意见中指出：对于交通流量较大的国省干道贯穿农村地区而言，可以实行农村交警中队管线、沿线所在镇域的派出所管片的策略。因此本命题不一定为真。

六、结论

因农村交通安全形势的变化，农村派出所参与交通安全管理是一种必然趋势，只是参与的程度与承担的职责因地域的不同而有所不一。农村派出所承担交通安全管理职责后，交通类的警情必然会占据相当比例，农村派出所民警需要尽快掌握一定的交通安全管理知识与技能，以适应一警多能、一岗多责的改革趋势。调查结果表明，理顺机制、加大保障、科学考核能够有效化解农村派出所参与交通安全管理改革的阻力。