孙静云

摘要：工程建设项目审批制度改革对城建档案工作带来重要影响，突出表现之一为对合作的高要求。文章通过对形势的梳理引出城建档案工作中合作的必要性，分析合作的可能性，并选取合作中须注意的方面进行了阐述。

关键词：工程建设项目；城建档案；合作；行政制度改革

城建档案记录城市建设与发展实践活动，是城市建设、管理、运行中的重要参考资料，也是城乡记忆的组成部分。城建档案因其主要对象，即工程建设项目自身的系统性和复杂性，在其形成、管理、利用的过程中体现出明显的合作倾向。而工程建设项目管理环境变革、技术工艺的进步以及档案行业的发展，都对城建档案工作提出了更高的合作要求。

一、背景与形势

1.审批制度改革

工程建设项目的推进是城市建设发展中为大众所熟悉的一部分，也是城市化过程最为生动的体现之一，深刻影响着城乡环境与生产生活。近年来，为提升发展质量、激发市场活力、提高竞争力，我国政府推行了一系列以优化营商环境为主的改革措施，取得了相当的成效。世界银行自2004年以来测量全球经济体营商环境，并发布《全球营商环境报告》。主要考核指标包括开办企业、获得建筑许可、获得电力、产权登记等十项（个别年份略有调整）。我国在“获得建筑许可”一项上的评分一向不高，在2019年仍在第121位，位居各指标最末。而在2020年的报告中，排名已至第33位。[1]这得益于政府为转变职能在工程建设项目领域展开的全流程全覆盖行政审批制度改革，精简审批事项，优化審批流程，重新解读统筹组织数据资源，提高数据资源利用率。这一轮次的改革力度颇大，强调“全流程、全覆盖”，将工程建设项目要素重组，流程再造。城建档案作为其中的一部分，文件的形成、收集、管理都相应发生变化。因行政流程变化所涉及的文件主要集中在工程准备阶段和竣工验收阶段，对竣工图的确认和载体形式也要做出相应的调整。这些文件通常在日后有较高的利用需求，受到多方关注。

2.电子化的深入应用

电子文件早已广泛应用到工作实践中，电子文件与档案的一系列关系也是理论和实践中必须面对的问题。2019年4月30日发布的《国务院关于在线政务服务的若干规定》中列明：除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交。符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力。同样，工程建设项目改革举措中建立完善的工程建设项目审批管理系统和审批协同平台、“多规合一”协同平台，改变了行政服务方式和结果的记录方式、呈现结果。

在建设技术方面，根据《中国BIM应用价值研究报告》，BIM的理念和价值在我国工程建设行业已经基本达成共识。[2]在2019年4月，人社部等三部门向社会公布新职业信息，将“建筑信息模型技术员”列为13个新职业之一。[3]这从另一面印证了BIM在工程建设行业所得到的价值认可，BIM职业前景看好。BIM技术的应用进一步提升了工程建设行业的信息化程度，对工程建设过程中的有效沟通和信息协同起到了推进作用，也在一定程度上改变了记录工程建设项目实践活动的形式与结果。南京市工程建设项目审批制度改革中还提出加速“多规合一”平台、工程建设项目审批管理系统和BIM系统、CIM平台的融合。[4]这些变化主要影响的是工程建设项目中从量上来讲最大的施工阶段的文件。

3.档案事业发展内卷化

“内卷化”（involution）是由戈登威泽（Alexander Goldenweiser）提出的、用于描述某种文化现象达到一定程度后不能实现新的突破，只能以内部不断的精细化和复杂化实现继续存在的理论，通常用于描述自我懈怠和自我消耗的现象。[5]档案专业在技术上的突破多依赖于其他专业，常发生于与其他专业的互动部分。特别是信息技术的发展应用，档案专业面对信息化表现出了明显的“内卷化”。由于对技术的生疏，全国年投资近百亿的档案信息化项目似乎成了“局外人”的盛宴。受到知识结构和学术惯性的影响，学界对IT技术也普遍存在排斥心理，更乐于在抽象“概念”“模式”的搭建中自娱自乐，故步自封。这种集体性的“技术失语”严重危及档案职业的活力和前景。[6]城建档案作为规划、建设专业与档案专业结合的领域，有多专业的参与，不同角度的解读，不缺乏外力刺激，应该更具活力。然而，在实践中看来，档案的特色更加强，规划、建设的角色相对弱，因而带有很强的档案属性。“城建档案”一词，核心是“档案”，“城建”是修饰限定档案的定语，反映档案的内容。城建档案实践在工程技术、建筑工艺、规划技术、信息技术等各专业技术的发展变革中都不具备技术优势，只能被动等待反馈，技术失语，因而也容易出现“内卷化”。城建档案要成为城乡建设的助力，就要向外突破，打破被动状态，积极参与到现实的变革中去。

二、认识合作及其可能性

1.合作定义与分类

工程建设项目的全流程不同时点有不同主体的参与，因而形成的记录天生具有合作性。尤金·巴达赫将合作界定为“两个或两个以上的机构从事的任何共同活动，通过一起工作而非独立行事来增加公共价值。”[7]从合作的对象上来看，有以建设单位为核心的各建设主体，本文将这类主体间的合作称为内部合作，由建设单位主导，统筹协调其他参建单位形成、收集、整理记录。在工程准备阶段和竣工验收阶段，政府部门的参与增多，多形成结论性、证照性文件，对工程建设项目意义重大。此时，合作主体也多为市场主体变化引入更多公共部门。本文所讨论的城建档案工作更多的是由城建档案部门与各相关政府部门参与、建设单位配合的，为维护公共利益、营造更优质的环境而进行的跨部门合作。

2.合作可能性

（1）合作共识

首先，政策文件统一认识。国务院办公厅文件中明确表示，工程建设项目审批制度改革是全流程、全覆盖的改革，要统一审批流程、统一信息数据平台、统一审批管理体系、统一监管方式。[8]各部门在改革工作中落实“统一”的精神，必须靠精诚有力的合作。国家文件统一思想认识，制定共同目标，为合作打下基础。其次，城建领域政府各主管部门，包括发改、规划、建设等部门，经过多年业务实践，逐渐认可城建档案的重要性及其价值，也都认识到工程建设项目一以贯之的流程性而带来的各部门之间合作的必要，落到更具体处就是信息的共享及全生命周期内合作的必要。再者，作为公共部门工作人员，职业道德和职业信仰使得事实上有跨部门合作需要的人员享有共同的价值观，将公共利益摆在前面，守护公共利益，将跨部门合作视为有效的实现手段。

（2）全流程信息系统助力

改革要求建立完善工程建设项目审批管理系统，实时共享审批数据。跨部门合作其实就是一种信息的交互。信息交互是合作部门间沟通的一种方式，也是合作的基础。借助IT技术，信息系统是实现信息交互的一种有效工具。它可以帮助各部门从整体上、全流程上把握工程建设项目的进度以及本部门在其中的角色与贡献。各部门在部门内部信息化的过程中都已建立了本部门业务内垂直的信息管理系统，且经过相当时间的磨合发展，信息系统本身已达到相对成熟、穩定的状态。在此基础上再实现各业务信息系统在审批全流程中横向的合作与交互，提升沟通效率，让“数据多跑路，百姓少跑腿”，避免社会资源的浪费。再者，各公共部门的工作人员都经过了信息化的培训，具备一定的信息素养，深化了对信息系统在业务办理中应用的认识，有利于信息系统横向合作应用的推进。

（3）社会氛围

工程建设项目审批制度改革是推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境的重要内容。[9]社会各界在改革措施的贯彻执行中感受到了改革的诚意和决心。审批事项减少、审批时限压缩、审批流程优化的改革成果在社会上引起关注，同时也使得改革的观念在全社会得到了更高程度的接受和认可，改革的社会氛围被营造起来。在其他先行改革的领域，如商事登记，通过各部门间信息共享，互联互通，跨部门合作收到较好的反馈，对后续开展的跨部门合作产生一定的积极影响。改革各部门都认识到必须投入到改革的洪流中去，顺应时势，不能将数据“据为己有”，只有让数据动起来，才能发挥其应有的作用。

三、合作内容

跨部门合作是一个动态、复杂的过程，涉及新与旧、动与静、内与外、收与放等多方面的考量。这里选取几点简单讨论。

1.设计参与

一是参与审批全流程设计。全流程、全覆盖的审批管理流程中要有城建档案思想的渗透，才能在实践结果中得到更有价值的城建档案。档案从其形成的源头上讲，要保证真实、有效、完整，就必须将档案思想贯穿实践活动始终，及时记录。对于城建档案来讲，更是如此。比如，工程建设项目周期长、规模大、涉及主体多，城建档案形成收集整理工作更加要一以贯之，否则即便日后补救，既难以保证质量，也不符合档案精神。现实中城建档案真正得到一定程度关注的时候，多是在竣工验收阶段，导致城建档案工作经常处在被动局面。全流程的设计中将档案思想渗透其中，注意城建档案及时性，将能大大提高城建档案的质量和效率。

二是参与协同信息系统设计。信息系统作为实现流程控制、协同合作的一种工具，同时也应成为城建档案形成、收集、整理甚至利用阶段有效的工具。在包括工程建设项目审批管理系统在内的各项信息系统的优化设计中，要为城建档案的管理留有空间。这是尊重文件生命周期的事实，同时也是在各部门归档的实践中对审批流程的再宣传再教育。

2.机制建设

机制建设是保留改革成果，规范审批行为的重要方式。要让机制发挥出合作的作用，需要注意以下几点：

一是建立完善有效的沟通机制。跨部门合作过程中必然会产生大量的沟通需求，沟通的结果也是指导各方行为的一个方面。如果没有可供依凭的沟通机制，大量沟通需求将得不到满足，必然会破坏合作成果，降低合作效率。可以建立定期的工作会议、联席会议，不定期的交流会等多种沟通机制，汇总各方意见，统筹各部门行动。二是责任机制。跨部门合作的各参与方都必须明确行为和责任的边界。模糊的责任机制可能模糊部门的使命，淡化部门有效履行职责的责任感。[10]特别是在实践中，缺乏清晰的责任机制，会破坏各部门对合作的认识，容易推诿塞责，陷入“三个和尚没水吃”的境况之中。三是考核评价机制。任何工作都需要正反两方面的激励。没有考核的工作实际上便流于形式。正向的激励是对工作成果的肯定，对于工程建设项目审批改革这种探索性的工作尤其重要。反向的约束是对工作的鞭策。对于破坏合作因素要予以约束、剔除。将实践中探索出的先进经验和暴露出来的问题投入到新的合作修正中，促进合作健康运行。

3.团队建设

跨部门合作需要建立一个稳定的团队。这不仅有利于部门内部对合作的认识和把握，也有利于促进部门间沟通的正常进行。各部门间负责沟通的人员对合作本身来说也是一个团队。这点常因沟通团队处在一种虚拟状态而被忽略。这个团队同样需要稳定性。正常人员的流动会破坏业已建立起来的沟通渠道，造成跨部门合作“制度记忆”的流失。[11]除了人员的相对固定外，工作空间的相对固定也能帮助形成团队的稳定性。一个团队的成员，即使是像制度改革这类工作，临时抽调而成，也最好有固定的工作空间，增加团队成员彼此的接触磨合，促进共同记忆，塑造信任，提高沟通效率。“通向和谐之路有时确实需要相关主体的物理亲近。”

工程建设项目审批制度改革对城建档案工作，既是机遇，也是挑战。改革是不断试错的过程。随着技术进步和管理变革，城建档案工作中合作的形式可能出现调整，但合作的精神不变。

注释与参考文献

[1]World Bank Group. Doing Business[EB/OL].[2019- 11- 04].https：//chinese.doingbusiness.org/.

[2]高崧，李卫东.建筑信息模型标准在我国的发展现状及思考[J].工业建筑，2018（2）：1-7.

[3]人社部.人社部、市场监管总局、统计局联合发布新职业[EB/OL].（2019-04- 03）[2019- 11- 04].http：//www.mohrss. gov.cn/wap/xw/rsxw/201904/t20190403_ 313788.html.

[4]南京市人民政府.市政府关于印发南京市深化工程建设项目审批制度改革实施方案的通知[EB/OL].（2019-09-16）[2019-11-04]. http：//www.nanjing.gov. cn/zdgk/201909/t20190927_1666782.html.

[5]常大伟，陈璟.从部门空间走向公共场域——档案事业发展“内卷化”现象及破解之道[J].浙江档案，2019（9）：19-21.

[6]张照余.风物长宜放眼量：档案职业的疆域拓展与战略性转移[J].档案与建设，2014（4）：12-13+17.

[7]尤金·巴达赫.跨部门合作——管理“巧匠”的理论与实践[M].周志忍，张弦，译.北京：北京大学出版社，2008：6.

[8][9]国务院办公厅.国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见[EB/OL].（2019-03-26）[2019-11-04]. http：//www.gov.cn/zhengce/ content/2019-03/26/content_5376941.htm.

[10]尤金·巴达赫.跨部门合作——管理“巧匠”的理论与实践[M].周志忍，张弦，译.北京：北京大学出版社，2008：10.

[11]尤金·巴达赫.跨部门合作——管理“巧匠”的理论与实践[M].周志忍，张弦，译.北京：北京大学出版社，2008：236.