刘翔峰　王磊　荣晨　郭琎　胡飞

摘要：我国改革开放40年来，开创了前所未有的经济奇迹，其最主要的发展动力源于市场化改革。目前产品市场已基本实现由供需关系来决定产品价格，要素市场化改革在市场体系建设、要素参与分配、要素价格形成等方面也取得了较大进展，但要素市场化改革还远未完成。要素市场配置结构失衡问题日益显现，带来经济结构及产业结构失衡现象逐渐扩大，在产权保护、价格形成、行政和市场垄断、市场规则等方面还存在重大制度短板。要素市场差异化性强，市场发育程度不平衡，只有深入剖析其结构性矛盾和背后深层次的体制弊端，破除制约经济社会发展的制度性障碍，才能全面推动以要素市场化配置改革为重点的经济体制改革，为我国经济高质量发展和健全现代化经济体系奠定重要基础。

关键词：要素配置 配置结构 配置效率 要素市场 配置改革

作者简介：

刘翔峰，中国宏观经济研究院市场与价格研究所研究员、博士、研究室主任;

王 磊，中国宏观经济研究院市场与价格研究所副研究员、博士;

荣 晨，中国宏观经济研究院市场与价格研究所助理研究员、博士;

郭 琎，中国宏观经济研究院市场与价格研究所助理研究员、博士;

胡 飞，中国宏观经济研究院市场与价格研究所实习研究员、博士。

一、生产要素表现形态不断变化，要素市场化改革卓有成效

改革开放以来，我国经济体制改革始终沿着所有制改革和市场机制这两条脉络持续推进，要素市场化改革取得了重大进展。党的十九大再次提出经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置改革为重点，这为我国要素市场改革提供了强大动力。进一步探索要素市场的发展规律，调整要素配置结构，提高要素配置效率，对于建立社会主义市场经济体系有重大意义。

（一）新时代赋予生产要素新的内涵，六大要素市场是市场化配置改革重点

生产要素市场化配置是新时代的“老”问题。生产要素的概念起源于微观经济研究，指企业生产经营过程中依次投入的、能够计入最终成本的各类经济资源。要素是一个动态变化的生产要素概念，随着经济社会发展，要素的表现形态也不断变化。在西方经济学中，生产要素内涵经历了二要素论、三要素论，到多要素论的发展过程。主导性生产要素（土地—劳动—资本—知识）演进轨迹对经济发展阶段产生了重要影响。各经济阶段变迁为：资源密集型—劳动密集型—资本密集型—知识密集型。生产要素优化配置作为经济持续发展的核心动力，推动着社会经济形态从以劳动力和土地为推动力的农业社会，到以资本和技术为动力的工业社会，再到以知识和数据信息为推动力的数字经济时代。

新时代赋予了生产要素新的内涵。要素的基本特征包括三点：一是要素所有权的分离性，各类要素都可以作为特殊商品进入生产、流通和交换，要素所有者将依靠或使用要素来获得收益;二是要素需求的引致性，消费者对最终产品的需求将引发对生产活动的要素需求，即派生需求;三是各要素的协同性、非均衡性，单一要素不可能形成生产力，若干要素有机结合、协同作用才能形成现实生产力。中国经济正在发生着深刻转型，在结构性减速和结构调整的大背景下，科技创新正在成为新的增长动力。我国在建设科技创新强国和数据网络强国，走过去的老路将难以为继，物质资源必然越用越少，而科技和人才却会越用越多。因此转入创新驱动发展轨道，把科技创新潜力更好释放出来，把大数据和实体经济深度融合才是正确道路。目前，包含资本、土地、劳动地、技术等要素正在信息化、数据化，很多要素通过数据化，提高了配置效率。21世纪以来，伴随互联网、大数据和人工智能等新一代信息通信技术叠浪式创新及各类智能终端产品持续普及，海量数据快速聚集，全球数据规模出现爆发式增长，人类社会正式进入了“大数据时代”。数据信息已经进入到生产、交换和流通领域，并成为能够进入最终成本的生产性资源，已经具备了生产要素的基本特征，数据信息成为数字经济时代的关键生产要素。生态、文化也对生产起着越来越大的影响，形成对生产的制约，逐步发展为重要的生产要素。随着高质量对外开放带来国际生产要素的双向流动，国际直接投资以资本为载体带动着产品设计、品牌、专利、经营管理、营销网络、高端人才等要素，与当地的产业配套、激励政策和经营环境等等要素相结合，形成新的生产方式和新的产品形态。生产要素的内涵在不断发展变化和丰富之中。

基于对于目前生产阶段的重要性，本文要素市场化配置改革论述的重点要素市场包括资本、土地、能矿、劳动力、技术、数据信息等六大要素。一般来说，资本、劳动力、土地及能矿资源是传统要素，这类要素具有稀缺性，对社会生产能力扩大提升的制约性也较为明显;而技术、数据信息随着科技发展和知识产权制度建立也作为相对独立的要素纳入进来，这类“软要素”大大拓宽了生产的广度和深度，释放了生产潜力，其投入对传统生产要素进行渗透改造并使其不断释放新活力。生产要素不断重新组合，形成各种要素价格，引导要素在城乡之间、区域之间、行业之间以及国际之间流动和配置，促进产业技术升级，创造社会财富，优化经济结构。

（二）要素市场化改革成效日益显现，主要要素市场化程度迅速提高

要素市场化配置是指市场机制在生产要素配置中起决定性作用，其含义包括四方面：一是要素生产什么、生产多少、如何生产、分配给谁，都由市场决定;二是市场机制和价格信号是经济决策的重要依据;三是要素配置由市场供求决定;四是政府的作用是制定市场规则、维护市场秩序、促进竞争、限制和消除垄断。

图1从三个侧面显示了2008—2016年我国要素市场化的进程，例如：金融业的要素市场化发展相对快速而稳健，整体推进有序;人力资源发展虽然较快，但起伏较大，2012年以后开始快速平稳发展;技术市场发展缓慢，已不能适应相关要素市场发展的要求，这也从宏观层面揭示了我国芯片等高新技术落后的原因。图1虽然只描述了三个指标，但它是我国要素市场发展的一个缩影。总体来说，改革开放以来我国要素市場发展很快，但也存在着许多不容忽视的问题，总结经验和教训，确定今后改革与发展的思路，对我国经济保持健康、可持续发展有重要的现实意义。

二、要素市场化配置结构性矛盾突出、

配置效率不断下降、市场价格机制尚未形成、

市场规则并不完善，市场化改革迫在眉睫

在要素市场化配置改革进程中，许多共性和个性问题同时暴露出来，需要认真分析、找出问题根源，发现内在的规律。要素配置共性问题主要表现为价格扭曲、结构失衡、政府干预。

（一）要素配置结构严重扭曲导致配置效率不断下降

资本要素是所有生产要素中的特殊要素，其他各种要素都要通过资本要素流通运行，其流向代表了生产要素的总流向及结构。我国的金融体系以间接融资为主，2018年社会融资存量，银行贷款占67%，债券（企业债和地方债）占17.2%，股票融资占3.5%，因此银行贷款结构基本代表了我国资本流向結构。

而资本流向结构实际上揭示了所有要素配置存在的结构性问题，要素配置结构失衡会带来经济结构失衡和经济增速下降。根据人民银行数据，2018年我国人民币贷款严重向房地产业倾斜，房地产贷款存量占人民币贷款存量的28.7%，增量占41.1%。贷款追逐房地产是因为其获有超额利润，地方政府垄断土地供应，控制土地价格，地方财政70%依靠土地收入，乐于推高土地价格，同时房地产业税负却较低，增值税仅11%。反观国家十分关注的制造业占银行贷款比重却逐年下降，2018年五大国有商业银行对制造业贷款余额在20%以下（图2），成本高、利润低以及因去产能等因素致使要素资源流入制造业占比逐年减少，发展后劲不足，产业转型升级困难，距离国家2025年振兴目标越来越远。同样，生产要素在地区间配置不平衡，要素资源一直向东部沿海地区聚集，而西部地区配置比例则越来越少，东西部经济发展不平衡逐渐加剧，形成马太效应。

要素配置效率下降与经济增速下降呈现同向变化。2018年我国社会融资规模200.7万亿元，国内生产总值（GDP）规模90万亿元。社会融资规模占GDP的比率，2014—2018年分别为51.8%、49.9%、47.7%、47.5%、44.8%，五年来不断下降。GDP增速也呈同向变化，2014—2018年，GDP增速分别为7.4%、6.9%、6.7%、6.8%、6.5%。再从GDP/M2看，2011—2018年呈下降趋势（图3），2017年后又有些许回升。2011年为53%，2014—2018年分别为51.8%、49.3%、47.7%、49%、49.2%。与美国相比差距很大，美国2018为150%，我国与之相差3倍，说明货币发行过量，创造价值少，资金周转使用效率和要素配置效率都很低，经济发展质量较差。

图4显示的是对全国要素配置效率的测算，也与上述分析相互印证。全国要素配置效率从2002 年开始逐渐上升，2011 年则开始出现下降趋势;要素配置变化率在2015 年之前均为正，2015 年后变为负值，这同最近几年我国经济增长放缓相对应。全国要素配置效率变化率的明显特点是，资本配置效率变化率对要素配置效率变化率起决定作用。我国劳动配置效率多年来保持稳定，生产要素配置效率下降主要由资本配置效率下降导致。2011 年后资本配置效率持续下降，美国次债危机后我国为保持经济稳定，大量的信贷资源流入了相对低效的房地产和基础设施建设，导致资本生产要素的错误配置。同时很多相对效率较好的民营企业却贷款困难，这些因素导致了资本配置效率下降和全要素生产率的下降。

（二）要素价格未能市场化，资源引导出现错配

近10年来我国要素价格扭曲始终存在，劳动力工资、土地价格和利率呈现“双轨”特征，即市场化价格与政府制定基准价格并存，城乡市场分割明显，要素价格扭曲带来各行业间、地区间的收益不平衡。要素价格出现扭曲有三方面原因。

原因一：行政干预或政府定价导致要素价格扭曲。第一，资本价格扭曲主要由政府干预造成。例如商业银行存贷款利率由央行制定，存贷款基准利率还影响了银行间拆借资金市场，股票和债券市场的资本价格则据此变化。存贷款利差大，金融业增值税仅6%，这些都是由政府的资金定价带来的，也给商业银行带来了超额利润，造成行业的收益不平等。人民币汇率也是政府干预下形成的，包括三部分：前日收盘价、人民币一篮子指数、逆周期因子，后两项则体现了政府对汇率的控制程度。由于资金价格由央行来定，资金传导的四个渠道：信贷市场、股票市场、债券市场、外汇市场，其资金价格都在此基准利率上进行浮动，价格不能完全反映市场资金的供求关系，甚至出现严重扭曲，导致金融不能很好地服务于实体经济，出现中小微企业的融资难与融资贵。第二，城乡、行业分割和政府管制带来的劳动力价格扭曲。劳动力市场管理分割形成“体制外”工资（市场化）和“体制内”工资（政府管制），部分行业存在巨大差异。户籍制度决定着城乡的社会结构、分层与流动机制，城市劳动力市场还没有条件对农村实行全方位开放，而最低工资标准普遍偏低也削弱了保障公平的效能。第三，政府垄断土地供应导致土地价格“双轨制”，造成同地不同权不同价。城市用地存在两个价格，一个是划拨价格，一个是招拍挂价格。而农村土地目前还没有进入市场，被排除在城市化土地资源配置之外。地方政府对工业和城市用地的需求做判断和决定土地供给。长期以来城乡土地管理制度分割，造成城乡建设用地在供给、流转和价格上“同地，不同权，不同价”。

原因二：能矿要素等处于自然垄断领域，形成的是垄断价格而非竞争性价格。资源性产品价格构成不合理，定价机制不完善。部分资源性产品的价格形成没有充分反映资源破坏和污染治理成本，外部成本内部化不够充分，也没有充分反映代际之间补偿成本。能矿等自然垄断资源，形成了垄断价格而非竞争性价格。

原因三：技术和数据信息要素的价格形成机制不完善。技术和数据信息价格以市场主体“协商定价”为主。产权制度不完善造成技术和数据信息要素在市场交易中的信息不对称和交易主体权责模糊，特别是“体制内”技术成果的产权界定不明晰，数据信息要素的产权界定规则尚未建立，导致技术和数据信息要素市场交易低效率，市场价格难以形成。

（三）要素市场规则不完善，市场的决定性作用难以发挥

要素市场化发育程度总体较低。市场化对应的是“行政化”，行政控制过多，则市场程度发育较慢。根据王小鲁、樊纲等的计算（图1），要素市场发育程度指数（总分10分）2016年5.94分，水平不高。以金融业市场化包含两个指数（金融业竞争、信贷资金分配市场化）为例。一是金融业竞争，用非国有金融机构资产在全部金融机构资产中所占份额，2008—2016年从33%上升到50%，说明行业的市场竞争程度提高。二是信贷资金分配市场化，长期以来信贷资金分配给国有企业的比例始终高于国有企业占全社会产出的比例，说明信贷资金的分配偏向于国有企业，原因是国有企业效益好、能还款。信贷资金分配不利于非国有企业则说明信贷市场没有形成完全公平的市场竞争。

要素市场化程度取决于市场规则是否完善。市场决定资源配置涉及两个系统：一是生产要素交易的前提应该是产权明晰，厘清生产要素的主体资格和产权归属。要素进入市场，劳动者获得工资，企业主购买到劳动力;资本所有者获得利息收入，借款人得到生产所需资金等等。若没有明晰的所有权归属，要素就无法在市场上交易，其要素贡献必然无法被市场衡量和评价。二是市场准入、企业退出、市场监管、竞争机制等市场管理和运行规则，这个系统决定了市场机制的有效运行，目前问题如下：第一，市场准入门槛过高。我国对外资实行负面清单准入制度，但国内则没有实行。有些行业市场准入门槛过高，例如银行、证券、保险、土地和能矿等，劳动力市场也面临行业的诸多限制，这些都不利于建立公平竞争的市场秩序。第二，企业优胜劣汰机制尚未建立，国有企业、国有银行、上市公司等退出机制很不完善，往往导致市场资源错配。第三，市场交易和监管制度不完善，资本、土地、能矿、技术和数据信息等要素市场的交易和管理制度均不完善，信息机制不透明。第四，社会信用制度尚未建立，市场交易交换和分配缺乏信任基础。

（四）各重点要素市场问题各异，完善市场规则任重道远

1.资本要素市场管理亟待加强，要素流向亟待调整

直接融资发展缓慢，股市缺乏法治化管理。证券市场发展缓慢，管理薄弱。2018年直接融资占比17%，资本市场没有发挥融资主渠道作用，比发达国家相差很远。股票市场监管不力，股市操纵层出不穷，散户等小投资者利益得不到保护，股市成为不良企业圈钱的平台。股市价格波动剧烈，成为我国风险最大的市场之一。

资本要素配置扭曲，不愿流向实体经济，中小企业处于困难之中。近年资本要素配置向虚拟经济流入多，向实体经济流入少。2018年规模以上制造业贷款占五大商业银行贷款余额在20%以下，原因是制造业利润低（图5）。税前资产利润率仅6.58%，税后3%左右，这么低的利润率很难经得住市场波动的风险，稍有不慎就会亏损。因此银行等金融机构不愿意冒风险向其贷款，这是社会资金不愿意流向实体经济的根本原因。目前央行为商业银行确定的贷款基准利率偏高，年利率为4.35%，而美国商业银行贷款年利率1.75%～2%;我国影子银行的资金利率更是商业银行贷款基准利率的2—3倍。这些昂贵的资金主要流向中小企业，造成融资难和融资贵的困境。

2.土地要素市场多轨运行，统一市场难以形成

“三块地”改革试点差异大，农村用地入市难度大。目前农村土地的三权分置，产权尚待明确，而城市土地则为两权分置，由于围绕产权关系的各种权利相对清晰，对建立城乡统一市场并未构成困难。农村土地“三块地”试点改革，即农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度，由于试点范围窄，各地差异大，难以形成统一性可复制的经验。土地承包经营权缺乏有效的流转机制，政府对土地流转的干预较强，出现一定程度不尊重农民流转意愿的强制流转行为，农民合法利益没有得到有效保护。宅基地交易受限，农村宅基地10%～20%闲置，有的地区高达30%，但农民房屋买卖、抵押融资等受到极大限制，降低了土地资源配置的效率。集体经营性建设用地入市、征地限于工业用地，不允许用于住宅用地，不利于土地的多样性使用和提高土地价值。

城市土地市场化配置程度低，监管不到位。城市土地的市场化程度虽然较高，但问题也不少。城市用地因为行政划拨与招标、拍卖、挂牌等双轨并行，在土地划拨中常常出现违规圈地、乱占滥用、擅自改变划拨土地用途等问题，损害了公平竞争的市场环境。地方政府垄断土地供应，农村建设用地不能直接进入市场，集体土地都必须通过征收程序将集体土地变为国有建设用地。城镇工业用地市场资源配置效率不高，主要表现为“圈多建少”“圈而不建”，有些地方政府以协议低价出让工业用地，扰乱了市场秩序。

3.能矿要素定价机制不完善，大宗商品缺乏国际话语权

能矿要素市场化配置的主要问题是定价机制不完善。资源性产品价格定价不合理，价格形成没有反映资源破坏和污染治理的成本。上下游价格调整联动机制不完善，同种资源不同用户、不同地区之间存在交叉补贴。国内与国际市场价格未实现充分接轨，部分国际大宗资源性产品价格定价权缺乏话语权。

4.劳动力要素价格扭曲，部门和区域市场分割

高技能、中技能和低技能的劳动力价格扭曲明显。一是同等技能劳动力在不同行业收入差距大。在石油、金融等垄断性的行业利润较高，员工收入普遍较高;在制造业等竞争性行业，税负较高，利润較低，其员工收入普遍较低。而在美国、法国、日本等发达国家，同等技能的人才在不同行业工资收入的差距很小。表1显示各国不同技能的劳动力工资方差，方差越小意味着各行业工资差异越小，我国同等技能劳动力的行业工资差异远远高于发达国家。二是科研单位的高技能人才收入低。科研企事业单位和金融机构都聚集了大批高学历和高技能的优秀人才，但二者收入相比差距很大。科研成果没有市场化分享机制，例如老科学家倾其毕生精力研究出的对国家有重大贡献的科研成果所获奖金，没有金融企业高管一年的薪酬高。三是我国高技能和低技能劳动力薪酬差距没有拉开。据测算，我国高技能劳动力平均工资是低技能劳动力的1.73倍，中等技能是低技能劳动力的1.21 倍，而美国分别是2.47 和1.41（表2）。高技能劳动力收入不高，没有按照市场化机制分配，使许多科研优秀人才往往先在体制内积累资源，然后跳出到体制外进行人力资本的变现和套利。四是农民工普遍拥挤在低收入行业。我国2.88亿名农民工因文化水平和劳动技能低，普遍聚集在低技能的工厂、作坊、建筑队、餐饮、快递等低收入行业，这个阶层长期固化，增大了社会各阶层的分化。五是户籍制度仍然是劳动力流动的主要体制性障碍。国家发展改革委2019年4月发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，城区常住人口100万～300万人的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制，但农民工主要集中在300万人以上的大城市，因此多数人的问题仍未解决。户籍制度使农民工的生活处于漂泊之中，如果不能安定下来，将成为社会动荡的潜在因素。

5.技术要素市场化程度低，创新机制和评估机制不完善

市场导向的技术创新机制尚未建立。企业对外技术依存度过高，自我研发能力差。我国研发占比较低（图6），2016年高校研发经费中来自企业资金的比例为29%，科研机构研发经费中的企业资金占比仅4%，研发缺乏具有市场价值的科技成果。对知识产权保护不够，科技成果公开交易意愿不高，多选择私下磋商、地下转化。

技术市场处于初级阶段，技术市场管理体系不完善。技术市场实行“自由上市，自由传播，自由开价，自由交易”的粗放式管理，技术交易网络没有形成。各地区以条块、部门建立的技术中介机构垄断着信息资源，信息不对称严重，增加了技术交易的人力物力消耗、交易时间和交易成本。技术要素供需不匹配，技术转化率低，每年新涌现的专利成果超过100万项，申请的国际专利也迅速增加（图7），但真正形成产业规模的不多。中试熟化环节不完善，科技成果难以跨越从实验室产品到产业化之间的“死亡之谷”。我国50%以上的科研院所和高校缺乏中试设备和中试资金，成果转化的关键环节缺乏保障。技术价格形成机制不完善，缺乏技术价格评估机构，技术市场价格“由当事人约定”，没有形成技术价格的参考体系，评估理论和数学模型不完善制约了技术商品价格机制的形成，无法通过议价竞价方式实现对科技资源的优化配置。

6.数据信息要素市场体系建设滞后，产权界定不清晰

数据市场体系建设滞后。一是数据信息要素市场交易机制尚未建立，世界多数国家对于数据信息实施全面法律保护，而我国则尚未实行。目前对于数据保护对数据产权、数据市场流转、交易规则、技术规范、平台功能、企业信用等缺乏共识，对交易法律风险认识不一，缺乏高效可行的交易模式，削弱了数据信息要素交易主体进行市场交易的意愿。二是数据信息要素资产估值和定价困难。目前，数据交易主体对于多源数据汇集、非结构化处理、数据清洗、数据建模等技术和工具亟待突破和提升。三是数字信息基础设施建设不均衡，造成城乡之间、地区之间、行业之间仍存在“数字鸿沟”，不利于统一开放、竞争有序的数据信息要素大市场建设。四是监管治理体系不完善。海量的数据在收集、存储、流转和利用过程中，数据泄密、违规使用、滥用等问题比较严重。发达国家多加入了国家数据开放行动，我国尚未加入，在治理规则方面缺乏可操作细则，缺乏统筹推进数据信息资源管理的机制和统筹协调的管理机构。

三、深化要素市场化配置改革，建立由市场起决定性作用的要素市场体系

（一）要素市场化配置改革的基本思路及目标

党的十九大提出我国经济体制改革的重点之一是要素市场化配置改革，深化要素市场化改革一定要坚持社会主义市场经济和全面深化改革相结合的总方向。要素市场化改革既不是去政府化，也不是全面私有化，而是在坚持社会主义市场经济的基础上，坚持市场化改革方向。一是坚持创新导向与问题导向相结合，要用创新的意识、体制和方法解决现行要素市场化配置中存在的各种问题;社会主义市场经济没有现成的经验和模式可循，必须敢于创新勇于实践，学习和借鉴西方发达国家的先进经验和理论，从我国实际出发，总结新经验，研究新理论，指导新实践。二是各项制度改革要坚持重点突破与统筹推进相结合，重点突破要素配置结构失衡、效率低下、流动不畅的体制障碍，统筹推进产权制度、土地制度、户籍制度、价格机制、财税体制、社保体制等制度改革。三是国家要用经济手段引导和调控要素市场，仍需要控制自然垄断型资源、控制关系国计民生的行业，要控股经营战略性要素资源的大型国有企业。如果国家从这些领域全面退出，就等于放弃了社会主义的基本经济因素，就会犯下不可挽回的颠覆性错误。因此，深化要素市场化配置改革的目的是要发挥市场在要素配置中的决定性作用，破除市场壁垒和体制性障碍，调整要素配置结构，提高要素配置效率，厘清政府和市场的边界，建立统一开放、竞争有序的社会主义市场经济体制。尊重市场决定资源配置的基本规律，减少政府对生产要素的直接配置和行政干预，按照市场价格、市场竞争、市场规则配置要素资源，切实转变经济发展方式。到2025年，实现产权明晰、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、收益分配合理、效率最优并兼顾公平的要素市场体系。

（二）改革产权制度，促进要素市场发展

目前资本、土地、能矿、劳动力、技术、信息六大要素中大部分产权是明晰的，只有技术和数据信息的产权以及部分土地的使用权需要确认。一是国家司法部门应尽快对数据信息收集者/持有者（包括政府、企业、个人）收集和交易涉及公民个人信息的数据的产权归属做出法律规定，在保护个人隐私权的前提下，确认数据信息所有权，允许合法数据信息入市交易和租赁，促进数据信息业健康发展。二是农村集体建设用地和宅基地在所有权与使用权分离的前提下，农村集体建设用地使用权改变先征用后入市的做法，允许其直接入市，与城市建设用地实行同价同权;宅基地使用权在转让前要先轉为农村集体建设用地，然后才能入市交易。农村集体建设用地转让所得收入归集体和国家所有，分配比例协商解决;宅基地转让所得收入应归农民个人所有，保护农民合法权益。三是完善知识产权制度，修改知识产权保护法。改进知识产权许可使用、转让、质押等制度，让知识产权成为随时可以变现的高价值资产。鉴于国内外保护知识产权的强烈要求，严厉打击盗窃和侵害知识产权的违法行为。

（三）构建由市场主导的要素价格形成机制

改革资本要素定价机制，逐步放开银行存贷款利率。资本要素定价要逐步改变由人民银行确定商业银行存贷款基准利率的做法。第一步先放开贷款基准利率，由商业银行自主确定，通过商业银行间的竞争，降低贷款利率水平，缓解企业“融资贵”的问题。第二步，适时放开存款基准利率，由商业银行自主确定，促使商业银行开展全方位竞争。第三步，人民银行在放开存贷款利率后，可以用以利率债为抵押的反映银行流动性的市场利率，如7天质押式回购利率（DR007），或隔夜贷款回购利率作为存款基准利率。同时，人民币汇率要逐步实现汇率自由浮动。一是减少政府干预，逆周期调节因子应在调节过大的升贬值压力后及时退出;二是增强市场主导作用，增加收盘价在汇率形成机制中的权重;三是增强汇率波动弹性，将日波动区间调整为年波动区间，允许年波动幅度10%～15%，央行保留必要时调节外汇供给的权利，防范汇率波动过大。

确定城市用地基准价格，农村征地费用按市场价格补偿。城市用地应在城市土地分级的基础上，确定土地基准价格，建立科学的土地使用权价格评估制度，公平、公正地核定不同时期的土地市场价格。农村建设用地和宅基地直接进入土地市场，土地补偿费用应按照土地的市场价格确定，既要考虑土地的现有用途，也要考虑土地的区位特点，既包含有绝对地租，也体现级差地租。

劳动力实行“基准价格+浮动市场价格”的定价机制。坚持最低工资标准制度，保障工人基本权益。企业工会要保障工人利益不受侵害，建立企业主与工会的工资协商制度。国企工资应向高科技人才倾斜，科技人员的工资可以比高管人员的工资高，要用高薪留住科技人才。应提高教师的工资水平，尤其是应提高农村教师的工资水平，使教师得到应有的尊严。

改革能矿要素定价机制，放开竞争性环节的要素价格。放开垄断领域中具有竞争性生产要素的价格，例如将发电、电力设备生产、供电服务等环节作为竞争性环节交给市场定价。

数据信息要以完善产权制度和活跃平台交易为主线，促进技术和数据信息要素形成有效的市场交易和市场价格。

（四）厘清政府与市场的边界，发挥政府调节作用

要素市场化配置改革是对政府与市场关系的重新调整。政府应继续履行宏观调控职能，及时发现和适时调节生产要素市场配置结构失衡及整体要素配置效率下降等宏观经济问题。政府应运用税收杠杆引导资本要素流入实体经济。为实现制造业2025振兴目标，政府应减轻制造业的税收负担，将增值税由16%降为6%，增强其对抗市场冲击的能力。国家为控制房地产价格继续上涨，应将房地产业的增值税从11%提高到16%～20%，压缩其利润空间。同时将金融业增值税从6%提高到16%，加大其对国家税收的贡献。

政府应制定要素市场规则，实行市场监管。国内企业也应实行市场准入负面清单制度，享受与外资企业同等待遇，以利于国内外企业展开公平竞争。建议修改《反垄断法》，国家对长期垄断市场并妨害其他企业进入市场的企业要进行拆分，清理和废除妨碍市场公平竞争的各项规定。

政府应运用社会保障杠杆调节要素配置结构，继续加大将大型国有企业的股权划转国家社保基金的力度，凡是盈利百亿元以上的大型国企都应对社会保障做出贡献。国家每年至少应将3000亿元以上的国企利润划转给社保基金，以弥补社保基金缺口，调节要素收益分配结构。

国家要控制战略性要素资源，守住社会主义市场经济的底线。一是国家应控制自然垄断性生产要素资源，例如土地、能源、矿山、水、稀土等。二是国家应绝对控股关系国计民生的大型国有企业，例如全国性商业银行、国家电网、能源类、通讯类、航天飞机类等大型国有企业。三是对于国有企业要完善现代企业制度，进行市场化经营管理，国家要减少干预，消除补贴，让国有企业与民营企业参与公平竞争。

（五）深化重点要素市场改革，完善要素市场制度

1.加强资本要素市场化配置改革

一是引导银行资金进入实体经济。银行资金作为最主要的资本要素载体应该支持最需要资金的中小企业。银行不愿意向中小企业贷款的主要原因是其效益差、还款能力弱、没有抵押担保。因此要想让银行向中小企业贷款必须解决贷款的桥梁即担保问题。建议中央财政拿出3000亿元，地方财政拿出2000亿元，构成5000亿元的中小企业贷款担保基金，按照担保法可以贷款5万亿元，用于经过精心筛选的有较强生命力的中小企业，培育要素生产的基础，度过经济“寒冬”。二是振兴股票和债券市场以发展直接融资为主的金融体系建设。振兴的前提是重振市场信心，要整顿市场秩序，严厉打击市场操纵等违规违法行为，保持市场的平稳发展。股市要改变上市审批制度，尝试注册制，提高上市透明度，让真正符合条件的企业上市;实行强制的信息披露制度和股权分红制度。债市要改变人民银行、国家发展改革委、财政部等“五龙”治水的局面，债券发行也尝试注册制，发债机构按照注册条件评估企业能否发债，发债信息必须透明，让投资人充分了解发债企业的状况，由投资人自担风险。股市和债市发展的目标是：融资增量用三到五年的时间达到同期银行新增贷款的水平。

2.土地要素市场化配置改革

一是推进宅基地改革。对于违法违规占用宅基地的，收取罚款或有偿使用费，收取的费用返还给农民。积极探索农民住房财产权抵押、担保、转让办法。二是集体建设用地的收益由国家、集体、个人参与分配，分配比例由三方协商决定。在放开农村集体建设用地进入市场的同时，应考虑对农村经营性建设用地征收契税、印花税及土地增值税等。三是农村土地制度改革是一项复杂的系统工程，国家应就重大原则和有社会共识的事项做出规定，规定不宜过细，避免对社会争议较大的事项勉强规定。增强法律的适应性和权威性，为以后的调整留下空间。

3.劳动力要素市场化配置改革

一是加快建设统一的社会保障体系，不同所有制的人员享受同等的社保待遇。国家机关的退休人员加入社会保障体系，彻底解决“双轨制”带来的退休金发放混乱、单位负担不平衡等问题。二是地方政府要保障农民工享受与当地市民同等的教育、医疗及子女入学等待遇，保证享有“五险一金”。各级政府都要精简人员，避免占有过多的社会资源。每个城市都要成立职工培训基金，对低技能劳动力进行培训，其费用由政府、企业及公益慈善机构捐款共同负担。三是进一步放宽户籍制度，在300万以下人口的城市放开两年以后，尝试放开1000万以下人口的城市，为农民工创造能充分流动的市场环境。

4.加强技术创新和技术转化

一是企业要成为技术创新的主体，用积累资金研发高新科技产品。政府对国企要建立技术创新考核指标，并作为核心考核指标之一。政府要建立研发转化基金。对研发高新技术的企业给予种子资金或中试资金，投资作为政府股权，帮助企业跨越“死亡之谷”。待企业高新技术转化成功后，企业要将所获收益按股权比例分红给政府的转化基金。

二是政府对于创新企业要给予减税鼓励。鼓励生产企业采购新技术、新产品，给予增值税的先征后返;将部分创新产品补贴调整为对采购企业的税收激励或补贴。在政府采购中采用更有利于创新的标准，推动企业采用创新技术和创新产品。

三是强化技术评估，各大中城市都要建立技术评估机构，进行技术评估或价格评估，评估人员要具备较高素质，通过政府科技部门考核选用，颁发证书。加强技术监管，政府要评估技术市场，保障技术的真实性，保证技术在市场交易中不被盗窃和侵权。搭建技术信息供求网络平台，及时发布供需信息，让供需方直接见面。最大限度保护包括知识产权及技术交易当事人的合法权益，保障交易安全、降低交易风险。完善技术市场法律法规和政策体系，加快制定我国的《技术市场法》及《技术市场管理条例》。

5.建立全国数据信息市场

政府要利用现代网络技术，建立全国数据信息市场，根据市场需求向全国发布数据信息;全国各大城市也要建立各自的数据信息市场，向本区域和全国发布数据信息;企业可以建立具有特色的行业和企业信息网，政府和企业对非公益信息可以收费。政府要加强对数据信息的管理，建立和健全数据交易法规，加强数据保护和监管，推动数据交易体系和数据信息价格市场化的形成。

参考文献：

1.蔡昉：《全要素生产率怎么提高？》，《商讯》2018年第7期。

2.陈锡文：《农村集体土地入市要慎重》，《观察家》2016年第2期。

3.党国英：《农民土地权益不能因进城落户而受损》，《农村工作通讯》2016年第10期。

4.郭树清：《多方面推进金融供给侧结构性改革》，《中国金融家》2019年第3期。

5.王小鲁、樊纲、胡李鹏：《中國分省份市场化指数报告》，中国社会科学出版社2018年版。

6.徐匡迪：《经济转型发展与科技创新驱动》，《全球化》2014年第11期。

7.易纲：《谈利率市场化、人民币汇率、债券市场机制建设》，中债指数专家指导委员会第十五次会议，2019年5月18日。

8.周小川：《深化金融体制改革》，《中国金融》2015年11期。

责任编辑：谷 岳