萧鸣政，郝 路

(北京大学 政府管理学院,北京 100871)

坚持和完善中国特色社会主义制度与顺利推进国家治理体系和治理能力现代化，需要高素质的公共组织人员队伍。品德是公共组织人员素质结构中的核心与基础。因为公共部门人员队伍，既是国家治理体系中的组成者与参与者，又是国家治理能力的体现者、国家制度的具体执行者，其在大德和公德方面的水平如何，影响着整个国家、整个社会的风气走向，在中国特色社会主义制度体系建设过程中，我们必须进行公共组织行政伦理制度建设，通过行政伦理制度建设提升社会的思想水平与道德观念。公共组织人员应该具备优良品德，在社会层面作出表率，引领遵守和维护公德。在现有研究和实践中，行政伦理制度建设与人员品德水平的关系受到了关注，但缺乏系统性与专门性的研究。

一、行政伦理制度建设是坚持和完善中国特色社会主义制度体系的必要内容

首先，党的十九届四中全会强调对于包括行政伦理制度在内的中国特色社会主义制度建设问题。提出坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化问题，提出中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。[1]显然，在中国特色社会主义制度体系建设与国家治理体系与治理能力现代化过程中，制度体系建设的覆盖面不能局限在党内法规层面，而应扩展到整个行政法规与行政伦理层面。

其次，党和国家一直高度重视行政伦理制度建设。2004年，习近平同志就曾对“法德并举”“以德用权”做过重要论述。党的十八大以来，习近平总书记“以德用权”思想的重要性更加凸显，并被放入社会主义核心价值观的总框架。概括起来就是：“深化反腐倡廉的迫切要求—用权体现行政伦理、弘扬社会正气的现实体现—行政伦理引领民德、应对时代发展的新挑战—行政伦理维系认同。”[2]这是一种宏观性的、总体性的、战略性的对行政伦理建设的重视。品德是道德与伦理规范在个人行为特征上的体现，因此，品德往往被通俗地理解为道德。习近平总书记曾对领导干部如何立政德、明大德、守公德、严私德进行重要论述。他指出，“道德是社会关系的基石，是人际和谐的基础”，强调要“始终把弘扬中华民族传统美德、加强社会主义思想道德建设作为极为重要的战略任务来抓，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强大精神力量和有力道德支撑”[3]。这实际上强调了品德对党员干部的重要性。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出，“坚持共同的理想信念、价值理念、道德观念，弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，促进全体人民在思想上精神上紧紧团结在一起的显著优势”，强调了对群众品德的影响。如果不通过行政伦理制度建设立政德、明大德、守公德、严私德，就难以引领群众提升道德水平，更无法支撑国家治理体系和治理能力现代化。

最后，中国特色社会主义制度体系建设要求行政伦理建设和制度建设有机统一。建设中国特色社会主义事业已经进入新时代，然而行政伦理建设与社会发展的需求并不匹配。由于法律不健全、体制机制不够完善，行政伦理制度的架构还没有建立起来，有些改革措施衔接不到位，造成公共部门人员行政伦理失范与道德水平低下现象。进一步把党风廉政建设和反腐败斗争的思路举措搞得更加科学、更加严密、更加有效，把中国人民包括社会主义核心价值观在内的道德水平进一步提升，关键一条就是要进行制度治党与制度治国，要进行包括组织行政伦理制度建设的整个国家制度体系建设。因此，党的十九届四中全会不仅强调构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，而且指出要加强思想道德和党纪国法教育，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化建设。显然，在中国特色社会主义的国家治理体系和治理能力现代化制度体系的建设中，行政伦理建设应该与制度建设有效结合，有机统一，组织行政伦理制度建设十分必要。

二、组织行政伦理制度建设的概念、内容与目的

制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。新时代中国特色社会主义的发展，需要加强公共组织的行政伦理建设，需要通过制度建设使行政伦理建设的行为得以稳定，效果得以固化与内化，通过制度的他律内化为公共行政人员的自律。

(一)相关概念

所谓制度建设，参照党内法规建设的定义，可以理解为对相关领域长期以来的经验教训加以总结和概括，形成组织内的成员必须共同遵守的法规、条例、规则等制度，能够调节组织内部关系，规范组织内员工的行为，保证组织顺利成长。

本文所指的行政伦理制度是依靠各种层级规定，对组织中的个体，特别是公共组织中从业人员的伦理行为做出一种规范性体系要求。这些不同层级规定可以是日常的管理规则，也可以是单位或者部门规定的制度。这种制度体系的外在边界，从国家治理体系看，包括相关的国家法律、条例、政策文件，组织内部的制度规定与管理守则等；从党的领导体系看，则是党章和其他党内法规。在本文中，如无特别说明，行政伦理制度主要指代组织层面有关行政伦理方面的制度规定与管理守则等。

本文的研究重点是针对公共组织的行政伦理制度建设。公共组织是相对于私有机构来说的，一般是代表社会公共利益、承担社会公共事务的政府与非政府组织，以实现公共利益最大化为己任，包括政府机构、事业单位、国有企业、群团组织等。[4]432019年1月出台的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出，“必须进一步增强党组织政治功能，彰显国家机关政治属性，发挥群团组织政治作用，强化国有企事业单位政治导向”，强调“中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关……工会、共青团、妇联等群团组织是党领导下的政治组织……国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，事业单位承担着满足人民群众日益增长的公益服务需求职责，都是我们党执政兴国的重要依靠力量”。显然，中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关，工会、共青团、妇联等群团组织，国有企业等带有不同程度的政治属性，接受党的领导，而中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是最高政治权威，享有最大公权力，因此，这些机构自然就属于公共部门。

如上所述，就我国公共组织中的具体单位或部门而言，组织行政伦理制度建设就是在充分总结经验教训的基础上，建立、完善对员工处理公私关系行为进行规范约束的规章、规则与规定，比如员工行为准则等的过程和结果。这种规定可能是比较权威的指导意见、实施意见，也可能是比较具体的实施方案、操作办法等。组织层面的行政伦理和党的政治建设、组织建设、道德等概念在不同维度上有所交集，但目的不同、内容不同、意义也不相同。行政伦理组织建设的水平，主要是涉及组织行政伦理制度体系中的数量、质量、执行情况与效果情况等方面。一个组织的行政伦理制度建设可以对其行政伦理水平产生影响，除了促进员工个体品德的提升，也可以促进组织整体的政策公平性等。

(二)行政伦理制度建设的基本内容

参考《决定》，我们认为公共组织的行政伦理制度建设的内容，至少应该包括以下六个方面。

1.行政伦理制度建设内容完善机制。《决定》认为，建立和完善社会主义制度，要形成和发展党的领导以及经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面制度。因此，公共组织行政伦理制度建设应该保持制度体系及其内容的全面性，覆盖行政伦理制度建设要素的各个方面，有效约束与激励公共组织人员各方面的行政伦理行为。与此同时，还要有能够保持行政伦理制度体系与内容本身不断自我完善与更新的机制。

2.行政伦理制度建设的领导机制。《决定》在第二部分认为，党是最高政治领导力量，在制度体系建设中，必须具有坚决维护党中央权威、健全总揽全局、协调各方的党的领导制度，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。任何公共组织行政伦理制度的建设都是一个系统工程，涉及方方面面的关系协调与组织，因此，在行政伦理制度建设内容中应有领导制度与机制方面的内容，以保证行政伦理制度建设与推进的持续性与实效性。

3.行政伦理制度建设的法治机制。《决定》在第四部分认为，在中国特色社会主义制度体系建设中，要建立有效的法治体系，保证依法治国、依法执政、依法行政共同推进，保持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。因此，在公共组织行政伦理制度建设中，要建立相应的法治机制，通过法律提高制度的执行力、约束力，通过法律保证制度实施的强制性与公平性。

4.行政伦理制度建设的责任机制。《决定》在第五部分认为，在中国特色社会主义制度体系建设中，要建立明确的责任制度体系，构建职责明确、依法行政的政府治理体系；《决定》在第十五部分认为，各级领导干部要切实强化制度意识，发挥带头表率作用，自觉尊崇制度，严格执行制度，坚决维护制度。因此，在公共组织行政伦理制度建设中，要建立相应的领导行政体制、责任制度与机制，有关行政伦理制度建设、实施与监督的各项工作，要分工明确、权责清晰，保证行政伦理制度的有效实施与执行。

5.行政伦理制度建设监督机制。《决定》在第十四部分认为，在中国特色社会主义制度体系建设中，要坚持和完善党和国家监督制度体系，强化对权力运行的制约和监督。因此，在公共组织行政伦理制度建设中，要包括建立对于行政伦理制度建设与执行的监督制度与机制，提升行政伦理制度的严肃性与权威性，增强执行过程的协同性与有效性。

6.行政伦理制度建设有效机制。行政伦理制度体系能够在公共组织中得到有效执行，并且内化为组织成员的品德素质，关键在于其能够满足以下几个方面的要求：第一，实现了多方参与；第二，要求明确，体系完善；第三，在内容设计与实施过程中体现并且坚持了公平公正性；第四，比较实用与管用；第五，具备了严格遵守与执行到位的文化与措施；第六，在设计与执行过程中监督机制健全。

(三)行政伦理制度建设的目的

如何提高公共组织行政伦理制度建设水平, 保证行政伦理制度建设科学性与有效性，保证行政伦理制度建设对于公共组织成员行为规范的实用、可用和管用，是制度建设的关键。因此，我们要加强组织行政伦理制度科学化研究，使其成为引领与促进我国行政伦理制度建设与发展的风向标与加速器。然而，公共组织行政伦理制度建设本身不是目的，目的是通过行政伦理制度及其体系的建设产生实效，提升公共组织人员的品德素质水平，促进中国特色社会主义制度的进一步完善与实施，促进国家治理体系和治理能力现代化的全面实现。因此，如何通过公共组织行政伦理制度建设提升人员品德素质，成为我们所关注的重要问题。目前关于制度建设科学化，特别是通过组织层面的行政伦理制度建设提升公共部门人员品德素质的研究较少，实证研究更少。在不同层面关注更多的还是官员个体的品德、职业道德，而公共部门人员的品德及其行为表现与组织层面的行政伦理制度建设水平的关联性一定程度上被忽视。理论上讲，组织层面的行政伦理制度建设水平提升了，公共部门人员的品德及其行为表现就会处于良好的环境，就可以得到正向发挥并且产生良好的绩效。因此，有必要分析组织层面的行政伦理制度建设与成员品德表现的相关性。

三、行政伦理制度建设与人员品德关系的实证分析

(一)研究假设

基于前述分析可知，行政伦理制度将从“刚性”和“柔性”两个方面对公共组织人员品德素质产生影响。从“刚性”角度看，行政伦理规范对公共组织人员实施了正式制度安排，人员一旦进入公共组织的行政过程，就必须遵守规范。如果公共组织人员的行为违反了这些规范体系，就可能激起组织的否定性反应与制约。从“柔性”角度看，行政伦理制度建设，对于符合要求的行为、情感、信念予以激励和强化，对于不符合的行为则予以纠正或弱化。因此，行政伦理制度建设显然会对公共组织人员的品德存在积极的影响；反之，公共组织人员品德水平也可能影响其对行政伦理制度建设的态度与行为，进而对其建设的水平产生一定的影响。例如，公共组织人员维护公共权力角色自身的伦理意识和价值观的追求，将直接对行政伦理制度的建设及其水平产生积极作用。因此，本文提出以下假设：

假设1：行政伦理制度建设与公共组织人员的品德存在正相关性。

既然行政伦理制度建设与公共组织人员品德存在正相关性，那么，作为公共组织行政伦理制度建设水平，可能对于其人员品德的任何一个维度存在正相关性。因此，本文进一步提出以下假设：

假设2：行政伦理制度建设水平与公共部门人员品德各维度具有正相关性。

(二)评价工具

对于公共组织行政伦理制度建设水平，我们在研究过程中，从多方参与性、要求明确性、公平公正性、实用管用性、文化支持性、监督有效性6个维度进行评价，采用李克特五点量表。

品德是一个人用来调节与处理对己、对人、对事的稳定行为特征与倾向，在外表现为行为态度与行为特征，包括在思想、政治、道德、法律与个性方面所表现出的稳定行为与倾向之总和。[5]公共部门人员的品德是一种客观实体，具有客观的物质基础与内容结构，与其能力与业绩一样，是客观存在的并被感觉与认知的。公共部门人员的品德具有心理、行为与能力三个维度的结构。这种结构在其个人生活与工作的任何空间、时间都存在，具有稳定性，因而我们有可能对其中的各种结构因素进行测评，并且能够保证测评具有准确性、可靠性。品德结构代表性的观点是“五维结构”，即政治品德、职业道德、社会公德、家庭美德、个人品德。《党政干部品德测评方法研究》[6]90中的五维结构品德评价指标体系模型经过了长时间、大范围的实践验证，比较契合我国公共组织人员品德的实际情况。因此，本文选择《党政干部品德测评方法研究》中的五维结构品德评价模型(以下简称为五德模型)作为对公共部门人员品德的评价指标体系。其评价指标体系如表1所示：

表1 五德结构模型评价指标体系一览表

(三)发放样本说明

从2019年3月起，我们通过北京大学继续教育学院培训班对党政机关人员进行调查，通过对国有保险企业、国有证券行业总公司、分公司、营业部主要负责人的调查，请他们分别对所在组织的行政伦理制度建设情况与组织中人员整体的品德水平(表1)进行评价，总共收集到700余个样本，经有效性检验，最终得到有效样本691个。调查样本的描述性统计分析情况见表2。

从表2可知，调查样本在性别结构上，男性评价人员64.5%，女性评价人员占25.9%，显然，男性为主；在年龄结构上，36—45岁年龄段占40.8%，46—55岁年龄段占29.8%，26—35岁年龄段占18.2%。说明评价人员以中青年干部为主，他们既有丰富经验，又处于干事创业的黄金年龄段，这对于保证评价结果的有效性具有积极意义。

在单位类型方面，国有企业评价人员占64.8%，党政机关评价人员占21.1%，事业单位评价人员占1.3%，其他类型组织占3.8%；从调查对象的工作年限上看，10年以上评价人员占了近一半，3—5年、5—8年的评价人员群体分别占了24%、12%。说明评价人员资历深者较多，能够对行政伦理制度与组织整体品德水平有一个相对深刻的理解与把握；从调查样本的职务情况看，中层或者处级占58.3%，占比最高，基层或科级占20.7%，高层或处级以上占7.2%，占比最低。从总体上看，所调查样本在各个层面的分布基本合理，具有一定的代表性。

表2 调查样本的描述性统计分析(N=691)

依据前面部分所提出的假设2，我们在此进一步提出以下假设：

假设2-1：行政伦理制度建设水平与公共组织人员的政治品德具有正相关性；

假设2-2：行政伦理制度建设水平与公共组织人员的职业道德具有正相关性；

假设2-3：行政伦理制度建设水平与公共组织人员的社会公德具有正相关性；

假设2-4：行政伦理制度建设水平与公共组织人员的家庭美德具有正相关性；

假设2-5：行政伦理制度建设水平与公共组织人员个人品德具有正相关性。

(四)分析结果

相关性分析结果显示：行政伦理制度建设水平对公共组织人员品德素质的相关系数达到了0.385，并且在0.01置信度下，达到了显著水平。

因此，假设1：行政伦理制度建设与公共组织人员的品德存在正相关性得到证实。

同样，我们进一步分析了组织行政伦理制度建设水平和公共组织人员品德各维度的关系。如表3所示，行政伦理制度建设水平和政治品德、职业道德、社会公德、家庭美德、个人品德的相关系数分别是1、0.379、0.406、0.384、0.347、0.369，并且在0.01置信度下，达到了显著水平。

由此我们得出以下结论：假设2：行政伦理制度建设与公共组织人员品德各维度具有正相关性得到证实：

假设2-1：行政伦理制度建设水平与公共部门人员的政治品德具有正相关性得到证实；

假设2-2：行政伦理制度建设水平与公共部门人员的职业道德具有正相关性得到证实。

假设2-3：行政伦理制度建设水平与公共部门人员的社会公德具有正相关性得到证实。

假设2-4：行政伦理制度建设水平与公共部门人员的家庭美德具有正相关性得到证实。

假设2-5：行政伦理制度建设水平与公共部门人员的个人品德具有正相关性得到证实。

表3 行政伦理制度建设对于公共组织人员品德各维度相关性分析

四、结论与启示

第一，行政伦理制度建设对提升公共组织人员的品德素质具有积极作用。党的十九届四中全会精神的落地，关键还需要公共组织的党员干部来践行。本文证明，行政伦理制度建设可以提升公共组织人员品德素质，行政伦理制度建设水平，与公共部门人员的政治品德、职业道德、社会公德、家庭美德、个人品德以及总体品德素质之间具有显著的正相关性，要充分发挥行政组织伦理制度建设对于公共部门人员品德素质的提升价值。

第二，行政伦理制度建设的内容与目的，揭示了公共组织行政伦理制度建设内容的结构；从量化分析的角度，揭示了关于公共组织行政伦理制度建设水平的评价指标体系结构与内容。

第三，行政伦理制度建设能够有效提升公共组织人员的政治品德。政治品德包括民主包容、忠党爱国、组织纪律、执政为民，而且在与公共组织人员品德素质的各维度相关性紧密程度排序中，总体位居第二位，仅次于职业道德。政治品德可以视为政治品格，因此，研究结果启示我们，通过加强行政伦理制度建设，可以提升公共组织人员政治品格，从而为加强党的政治建设提供支撑。