彭廷红

一流大学建设高校的公用房配置办法研究

彭廷红

[浙江工业大学]

对标一流大学建设高校，应用比较分析的方法，通过研究38所样本高校的公用房管理制度，分析了一流大学建设高校公用房配置在政策依据、管理模式、分类方法、管理原则、定额核算办法、收费管理办法等方面的共性和差异。在此基础上，总结部分样本高校房产管理工作经验，结合工作实际，提出了加强思想引领、加强顶层设计、构建公用房绩效评价体系、加强用房安排必要性论证、用好“有偿”这个经济杠杆以调节用房安排、整体谋划建立因校制宜管理制度等6条建议。

公用房；资源配置；一流大学；高校

一、研究意义

一流大学建设需要一流的资源保障能力。作为高等教育资源的重要组成部分，公用房具有总量有限、不能无限增长、增长时间不连续等特点。建设特色鲜明、国内一流大学，于房产管理工作而言，就是要对标一流大学建设高校，通过深入的分析和研究，进一步完善学校公用房配置办法，进而提高公用房使用效益，充分发挥公用房在学校事业发展的重要支撑作用。

本文借鉴周艳在公用房管理模式研究的方法[1]，透过38所一流大学建设高校的公用房管理制度，通过比较分析，由点及面，研究发现一流大学建设高校的公用房配置办法，为高校公用房管理探索与实践提供了有益参考。

二、研究概况

计划经济时代，高校公用房一般根据一定规则分配给二级单位长期、无偿使用。随着高等教育的发展，尤其是学科建设需要，包括高层次平台建设和高层次人才引进的需要，高校公用房需求快速增长。在短期无增量的情况下，解决公用房日益凸显的供需矛盾，必须建立有效的调节机制，盘活现有用房资源，提高公用房使用绩效，从而有效支撑学校事业的发展[2]。

从经济学公共产品理论和教育经济学有关原理分析，高校资源配置应为宏观层次上以计划经济方式为主、微观层次上以市场经济方式为主的“混合方式”，以促进高等教育资源最大限度地达到合理、优化、高效的配置目标[3]。

借鉴资源配置“两个层次”理论和“混合方式”的配置思路，清华大学在1986年《教学、科研、生产、行政办公用房管理办法（试行）》中提出了公用房实行“分类管理、定额使用、超额收费、缺额调剂”的管理思路，之后分别于1993年、1997年、2018年修订和完善了公用房管理的相关文件[4,5]。2000年之后，各一流大学建设高校纷纷探索和实践“分类管理、定额核算、有偿使用”的公用房管理体制，并根据学校的发展需要，持续改进原有的公用房管理办法和实施细则。截止2018年4月，38所一流大学建设高校中，有22所在近五年内进行了修订（如浙江大学、上海交通大学、四川大学等），有12所在近三年内进行了修订（如清华大学、华中科技大学、东南大学等），还有几所计划2018年完成修订（如同济大学、南京大学、湖南大学、重庆大学等）[6，7]。样本高校清单及其公用房管理办法发文时间（详见表1）。

表1 样本高校清单及其公用房管理办法发文时间(信息获取时间为2018年4月)

三、比较分析

各样本高校的公用房管理制度自成体系，往往历经十余年修订而成，分别反应了当前该校公用房管理的现实需求，也是各高校因校制宜的探索与实践。根据其可供参考的主要方面，分析如下：

（一）政策依据

所有样本高校现行制度均参考了《普通高等学校建筑规划面积指标》（建标[1992]245号），部分高校引用了《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》（教发[2004]2号）。党政机关办公室用房大多参照《党政机关办公用房建设标准》（发改投资〔2014〕2674号），个别2018年发文的高校已调整为《党政机关办公用房建设标准》（2017年12月5日施行版本）。现新版的《普通高等学校建筑面积指标》于2018年9月1日起施行，必将成为各高校公用房管理制度的重要政策依据。

（二）管理模式

所有样本高校均实行学校和下属二级单位两级管理的模式，指定一个机关部门负责学校公用房管理工作，并设立公用房配置领导机构，负责公用房的规划、配置、使用和管理。其中，负责公用房管理的职能部门一般为国有资产管理部门（25所高校）或房产管理处（9所高校），少数为后勤管理部门（4所高校）。学校公用房配置领导机构一般由分管校领导任负责人，成员包括本科教学、研究生培养、实验室建设、科学研究、学科建设、人事、财务、房产等部门。部分高校还包括组织、纪检监察、基建、后勤、保卫等部门。

（三）分类方法

公用房分类方法大致有三种：（1）按照高基511表填报要求，分为教学科研及辅助用房、行政办公用房、生活用房、教工住宅、其他用房；（2）按照公用房用途，分为教学科研用房、行政办公用房、后勤保障和服务用房、产业商业等经营性用房，如北京大学、清华大学、浙江大学；（3）按照归口管理单位，分为学校党政办公用房、教学科研实体单位用房、公共服务用房、产业商业用房等，如上海交通大学、华东师范大学。以公共教室为例，第一种方法将其归入教学科研及辅助用房，第二种方法将其归入教学科研用房，第三种方法将其归入公共服务用房。

（四）管理原则

所有样本高校都实行了“分类管理、定额核算、有偿使用”的管理原则。

区别在于有偿使用用房的范围上：有的实行全类别、全成本核算和补贴申请的管理原则，如浙江大学；有的实行有偿使用、定额补贴的管理原则，如上海交通大学；有的实行定额内无偿、超额有偿的管理原则，如复旦大学、大连理工大学等；有的实行定额内教学和办公用房无偿、定额内科研用房和超定额用房有偿使用的原则，如清华大学等。

部分高校进一步细化了不同类别用房的配置机制，如上海交通大学等，其学校党政机关用房“定额配置、超额收回”，学院（系）、直属单位用房“整体配置、有偿使用、定额补贴、年度结算”，公共服务用房“整体配置、无偿使用”，商业（企业）用房“有偿使用、协议管理”。

（五）核算办法

样本高校的公共服务用房、后勤保障用房、产业商业用房一般根据使用需求，结合校园建设规划配置。因此，高校公用房定额核算主要涉及机关部门办公用房和实体教学科研单位用房，核心是实体教学科研单位用房。其中：

1.学校党政办公用房

学校党政办公用房大致可分为两类：一是办公室用房，一般依据《党政机关办公用房建设标准》，按照编制、职数等核算；二是附属功能用房，其中部门资料档案、会议室、接待室等一般按照“编制数×补贴额”或“保底额+编制数×补贴额”核算，办事大厅、财务报销大厅、档案馆库房、网络中心机房等一般根据使用需求单独核定。

2.院（系）等教学科研机构用房

院（系）等教学科研机构用房一般分为行政办公用房、教师工作用房、教学用房、科研用房等。

可分为办公室用房、公共服务用房（含会议、接待、资料、档案、师生活动用房等）。前者一般参照学校党政办公用房核算办法核算；后者一般以在编在岗教职工人数和学生规模等为因素进行核算，部分高校兼顾学院规模、学科特点等，设置公共服务用房上下限，部分按照其子类分类核算后累加。

大部分以全职在岗教师数量、职称等级、高层次人才类型等为因素，部分高校兼顾学科类别等。对于兼职、双聘、柔性引进人员、访问学者、博士后等的工作用房，各高校的处理方式不尽相同。有的按照“全职在岗教师数×补贴额”总量打包给学院（系），由其统筹安排；有的将访问学者、博士后等工作用房纳入科研用房管理；有的按照其在岗时间、职称等级等进行折算后核算。

就定额标准而言，院士、长江特聘教授、国家杰出青年基金获得者等高层次人才的工作用房标准高于正教授工作用房标准，一般采用直接赋值或补贴的方式；其余教师工作用房一般参照行政人员办公室用房标准，大部分样本高校采用略低于同档行政办公人员标准（一般正高级15m2、副高级10m2、其他人员8m2），少数样本高校采用等于或高于同档行政人员标准，如天津大学，按建筑面积计算，正高级45m2、副高级10m2、其他人员8m2。

一般包括教学实验用房、学生毕业论文（设计）用房、计算机房以及大型教学实验仪器、设备及装置的补贴用房。常用的教学实验用房核算办法有两种：一种是根据教学大纲规定的实验类型、人时数、学科系数等核定，如清华大学、上海交通大学等；另一种是根据学生类别、学科类别等核定，如浙江大学、武汉大学等。学生毕业论文（设计）用房按照学生规模、类型、在实验室停留时间数等核算。计算机房根据台套数、套均定额面积核定。大型教学实验仪器、设备及装置等一般采用补贴制，由教务、实验室、房产管理职能部门按实核定后补贴，或按套数定额补贴。

大部分按照教学科研编制人数、学科类型/档次等核算，同时考虑高层次科研平台用房的补贴；少数高校将科研经费作为科研用房定额核算的因素之一，进行科研经费补贴用房核算，但没有高校直接使用科研经费进行科研用房定额核算。区别在于：不同高校由于各学科发展情况不同，其学科档次的划分不尽相同；不同高校房源总量不同，定额配置的标准也不尽相同。以国家重点实验室用房补贴为例，大部分高校只有1000平方米左右，如清华大学为800m2，吉林大学为1500m2，大连理工大学为1000m2；少数高校补贴额达数千平方米，如中国人民大学为5000m2，山东大学为3000m2。有的高校在核算科研平台用房补贴时引入了平台考核情况和学科类别，如同济大学，考核“优秀”的“工程类”国家级重点实验室补贴2000m2，考核“通过”的“非工程类”国家级重点实验室补贴500m2。

（六）收费管理

1.收费办法

一般由财务部门设立专项经费账户，学校补贴经费和各单位组织收缴的房产资源使用费等均存入该账户。根据房产管理部门核算的结果，财务部门直接从该账户扣缴其房产资源使用费。同时，为了激励各单位加强用房管理、提高使用绩效，部分高校按一定比例返还各单位房产资源使用费。对于未足额缴纳房产资源使用费的单位，财务部门一般采取直接从学校下拨给该单位的运行经费中扣缴的方式完成收费。

对于自筹资金建设的公用房，各高校均实行减免一定年限房产资源调节费的管理原则，区别在于减免比例、年限等，例如：清华大学免6年，吉林大学免15年，中山大学免25年；大连理工大学免2年，3-7年内减50%；哈尔滨工业大学5年内减50%；浙江大学10年内减50%。

2.经费来源

可用于缴纳房产资源使用费的经费包括学校下拨的机构运行经费，从下设研究所、团队或个人收取的费用，创收收入，捐赠收入，以及其他可支配收入等。下设研究所、团队或个人缴纳的房产资源使用费大部分来源于横向科研经费、纵向科研经费中的间接费或教师个人年终绩效等。

3.定价规则

一是区分定额内用房和超额用房，定额内用房收费标准低于超额用房收费标准；二是超额用房一般按照超额比例实行梯度价格，超额比例越高，收费标准越高；三是区分校区、建筑年代、是否正式建筑等。

四、总结与建议

目前，各综合性大学的办学规模基本稳定，持续增长的用房需求主要体现在学科建设方面，尤其是科研平台建设、高层次引进人才团队建设等方面。借鉴38所样本高校经验（含直接交流经验），结合工作实际，建议：

1.加强思想引领。公用房二级管理模式下，容易出现诸侯割据的局面，无论是否有偿使用，各教学科研实体单位总会竭力向学校申请用房。事实上，大平台、大项目是否能够争取到、建设好，与用房之间无必然关系，且用房也不应成为激励学校下属单位的重要手段。

2.加强顶层设计。首先，结合大多数高校多校区办学的实际，学校应做好校区功能定位。其次是做好楼宇功能定位。然后是在保障基础用房需求（师生工位、教学实验用房等）前提下，将用房配置优先向学校重大发展需求倾斜，以突出重点。

3.构建公用房绩效评价体系。实体教学科研单位的基础用房往往无大变化，其用房绩效更多体现在科研产出等方面。同类学科中，单位面积用房业绩好的单位可优先安排用房，低于平均业绩的单位不安排或收回部分用房。

4.规范工作程序，加强用房安排必要性论证。从科学管理角度出发，凡用房申请，首先应由相关的业务主管部门组织做好用房需求论证（含用房申请理由是否充分和用房数量是否准确等），再由房产管理部门进行用房安排，报相关领导机构决策。就必要性论证而言，以教学实验用房的申请为例，应由教务和实验室管理部门，结合招生计划、教学计划、教改项目立项情况等组织做好用房安排必要性论证。

5.用好“有偿”这个经济杠杆，进一步完善公用房调节机制。无论是国有资产的保值增值，还是穷尽其他管理手段后的必然，有偿使用已是大势所趋。“有偿”的目标，不是增加学校收入，而是利用经济杠杆，减少因为免费使用而不断抢占用房资源的情况，以及长期占用学校资源、低效使用的情况。至于有偿使用的用房类型、收费标准等，需结合学校用房实际、教师思想意识水平等明确。

6.高校公用房管理办法是一个有机整体，割裂其整体性，单独研究其某部分的标准没有实际意义。且各高校用房情况各有不同，需要因校制宜、反复推演、模拟运行，方可形成适合本校的公用房管理制度。

[1]周艳.国内高校公用房有偿使用管理模式的比较研究[J].教育现代化，2016，3(19): 167-168+175.

[2]周艳.基于有偿使用制度下的高校公用房管理思考[J].高校后勤研究，2016,(04):43-45.

[3]赵君.关于高等教育资源配置方式的合理选择[J].河北大学学报(哲学社会科学版)，2000，(04):31-34.

[4]张坤，刘世弘，马大宇.高校公用房配置优化机制的新探讨——以清华大学为例[J].实验技术与管理，2015，04:270-274.

[5]刘世弘.清华大学公用房管理改革的研究与实践[J].实验技术与管理，2012，10:224-227

[6]王正栋，蒋菲菲.当前高校公用房管理工作的切入点[J].中国房地产，2014，15:61-63.

[7]我国38所一流大学建设高校的公用房管理制度.来自各高校公布的文件.

大学二级管理模式下公用房资源配置原则与办法研究（项目编号：浙江省教育厅Y201738857）省属综合类大学公用房定额标准研究（浙江省教育后勤协会2017年课题，A类）

(责任编辑:赵鹏程)