李文章 王一涛

(1.广东省教育研究院 民办教育研究室，广东 广州 510035；2.苏州大学 教育学院，江苏 苏州 215000)

随着我国经济转型升级，人民群众对教育消费需求的转变，以及未来高等教育适龄入学人口总量的不断下降，提升教育教学质量已成为我国高等教育发展的核心使命。改革开放40年来，我国民办高校在满足高等教育入学需求，增加高等教育资源总量方面做出了重大贡献。但随着我国整个高等教育发展重心的转变，加快建设高水平的民办高校迫在眉睫。要提升学校教学、科研和社会服务能力水平，实现民办高校高水平发展，重要的制度性保障是建立现代大学制度，完善内部治理结构体系。随着分类管理改革的推进，民办高校也将明确分为营利性和非营利性两大不同属性的法人组织。对于营利性民办高校来说，其治理更多的可能是借鉴企业治理模式。对于非营利性民办高校来说，其治理则更多的可能是借鉴社会公共组织治理模式，着力提升高校组织的公共属性。本文试图从私人性和公共性角度分析现有民办高校内部治理的特征，并提出提升非营利性民办高校内部治理公共性的对策建议，以期为民办高校治理研究提供新的观察视角。

一、我国民办高校内部治理的私人性表征

私人性是与公共性两元划分是政治学领域重要的分析框架。私人性是与公共性相对的一个概念范畴，没有公共，就没有私人，反之亦然。所谓私人性，一般是指以个人利益为出发点的利己行为和精神，具有强烈的个体性、排他性、封闭性、私有性等特质。在我国民办高校发展过程中，由于举办者普遍占据绝对的主导作用和地位，因此民办高校内部治理呈现出明显的“私人色彩”。

(一)治理目的的私人性

治理目的，即采取治理行为的根本动机和落脚点所在。从应然的角度上看，现代大学治理不是为了某个人的私益而服务的，其目的应是以满足广大高校利益相关者的普遍利益，注重提升人才培养质量和社会服务水平，以最大限度地维护高等教育利益的公共性。然而，与美国私立高等教育多属捐资办学不同，我国民办高校具有典型的投资办学特征。投资意味着利润分配，追求经济效益最大化，这一基本特征决定了我国民办高校内部治理目的明显的私人性特征。作为民办高校内部治理目的私人性的反映，学校办学行为的依据是能否获得金钱利益最大化，管理活动以利己为中心，获取资本利润是治理的根本目标。其突出表现在两方面：一是重规模效益轻质量效益。在不少民办高校看来，学生的多寡是决定学校办学经费多少的第一因素，多一个学生意味着多一份收入，相对人均培养成本就容易降低。在利益机制驱动下，许多民办高校将扩大学生规模作为发展的核心内容，因为学生规模与学校的办学资源密切相关，只有获得办学资源才能谈得上质量和其他问题。[1]57-63为了尽可能地扩大办学规模，民办高校在生源争夺战中，不惜“坑蒙拐骗”学生、招生代理层层骗。而对人才培养质量，民办高校则重视相对不足，不仅办学条件未能及时更新改善，且有的更是违背人才培养方案要求，擅自削减课程、放松考核标准，教育教学质量无法保障。目前，民办高校的规模体量与其质量影响是不相称的。二是重经济效益轻社会效益。对很多民办高校举办者来说，学校就是企业，只是个人牟取市场利润的赚钱工具，学校一切办学决策，根本标准是看能否为出资人带来可观的经济收益，追求“低投入、高产出”。如在专业课程设置中，经济利益摆在第一位，不是考虑是否真正适应经济社会发展需要。以谋取利润为目的使民办高校办学缺乏长远规划，这就是民办高校为什么竞相开设“短平快”的文科专业，热衷于“圈钱”“圈地”，鲜有涉足投资大、收益期长的理科专业的主要原因。[2]

治理目的的私人性是当前民办高校营利性办学特征的现实反映。不同于西方私立高等教育悠久的捐赠办学传统，改革开放后我国民办高校创建之初就带有显著的特色，最大的本质是以投资为目的的办学，具有浓厚的“商业性市民社会”特征。在从公共组织、非营利组织到营利性组织连续光谱上，中国民办高等学校更接近于营利性组织一端。因此可以说，“商业性市民社会”可以在一定层面上反映中国社会以及民办高等教育的时代特征。在学校的规模扩张模式、经费收支结构和治理形式看，商业性的特点十分明显。[1]57-63但这一特质，弊端是显而易见的，难以获得良好的正面社会形象，也无法获得社会捐赠资源的广泛支持。

(二)治理主体的私人性

治理首要的问题是谁来管理，谁是治理主体、谁有资格权利参与决策管理直接决定着治理的公正性、科学性。治理主体的多寡，能否参与管理，关涉利益博弈，因为“参与并不是一个中立的问题。”[3]唯有参与治理过程，利益相关者主体才有机会表达自己的权利主张，提出的对策建议才可能被吸收采纳。一般而言，治理主体越具广泛性、代表性，越能兼顾多方不同的利益平衡，越有利于决策的民主性。

目前，我国民办高校内部管理中，其治理主体具有明显的私人性。有学者调查发现，“目前举办方代表在学校决策机构组成人员中所占的比重是比较高的，其中董事会成员中举办方代表在3～5人之间的学校占到了55%以上，举办方代表在6人以上(含6人)乃至全部董事会成员都为举办者及其代表的学校也占有一定比例。”[4]在学校内部各大重要职能机构中，如财务处、人事处、后勤处等关涉人、财、物的关键性部门负责人不少都是举办者家庭成员或亲戚。作为民办高校发展的两大主体，教师与学生在董事会结构中几乎空白，缺乏足够有效的参与决策和管理的权利渠道。即学校重大决策和运行控制权掌握在少数人手里，家族化治理现象明显，突出表现为董事会成员构成以举办者家庭为核心枢纽，董事会构成中代表投资方利益的比例偏多。在我国民办高校内部治理体系中，董事会普遍占据核心地位，多数实行董事会领导下的校长负责制。因此，能否成为董事会成员代表至关重要。为完全牢固确立举办者对学校发展的控制权，防止决策权为外人所控，举办者多采取的策略是在董事会成员的数量上获得决定性力量优势。

民办高校内部治理主体的私人性，与我国传统的家文化有着密切的关联。在家文化中，主要以家庭和家族利益为中心，只信任自己人，不信任外人，关系网具有明显的排外性。在民办高校创建之初，借助或依赖家庭家族力量，具有一定的合理性和适应性。但随着办学规模的扩大和办学质量要求的提升，这种以家为中心的治理主体显得越来越滞后，缺乏社会新鲜主体补充，管理逐渐丧失活力，因为个人的资源和精力总是有限的，从单一个人治理向多元主体共治转变是民办高校转型发展的必然要求。

(三)治理机制的私人性

治理机制，即治理主体采取什么样的策略与方式来进行管理，是实现治理目标的基本途径。治理机制、手段先进与否，影响治理效果高低。一个公开透明的治理机制，能够尽可能吸收外界建议和智慧，使管理过程具有更大的包容性、开放性，最大限度地提升管理的科学性、合理性。相反，一个封闭的治理机制则会导致目光短浅，故步自封。治理主体的家族化潜在地导致了民办高校内部治理手段的私人性，又具体表现在如下几个方面：一是权力使用不规范。得益于投资主体的自然身份优势，在民办高等教育权力结构体系中，举办者不仅独占民办高校决策管理权，而且使用权力较为随意，缺乏规范。有研究显示，“部分民办高校是否召开董事会会议取决于举办者的意愿，举办者希望召开董事会会议就会临时召开；否则，预定的会议也会被推迟或取消。”[5]30-36二是管理不民主。在以家庭为中心的民办高校内部治理中，主体构成之间具有浓厚的血缘关系，亲情伦理的关系占据主导地位。主体之间唯有服从与不服从，缺乏平等协商与民主监督的应有空间。在很多民办高校决策体系中，无论是董事会还是学校行政层面，董事、教师、学生等其他主体缺乏实质性的发言权，以举办者为代表的个人“一言堂”现象颇多。三是信息隐匿化。私人与隐蔽往往相随相伴，隐蔽是私人性的内在要求。为防止其他相关利益主体对学校决策和管理做出评判或质疑，民办高校通常对外界有意隐藏或模糊相关重要信息。例如，董事会方面，笔者通过网络搜索了全国百所民办高校，绝大多数民办高校网上看不到任何关于董事会机构的信息，少数学校也仅仅是简单列举了董事会成员的名字，没有任何相关个人方面的介绍。又如财务方面，有研究调查发现：“100所民办高校中没有一所定期公开自己的财政预算和实际支出情况，也没有将高校的投入和产出等内容置于政府和民众的公共监督视野之中。”[6]从信息公开要求来看，民办高校普遍对信息公开的重视程度不够。

民办高校内部治理机制私人性的形成，是举办者对学校高度控制的结果。治理机制的私人性，使民办高校内部管理主体私人性得以常态化和制度化，固化了权力使用的任意性、管理的专制性、信息的隐匿性，这一治理方式，极大地阻碍了学校决策的科学化、民主化、合理化，难以发挥多元主体的办学活力和积极性。

二、民办高校内部治理走向公共性的必然性

公共性作为一个政治学科领域的专门术语，其内涵一直在不断演化。一般来说，是指政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定与执行公共政策。[7]67-74公共性与社会组织具有天然的密切关系。民办高校内部治理，提升和保证其公共性，是其作为现代大学组织一员的基本要求。因为，“公共性是一切社会公共组织、公共事业、公共管理的根本特性，也是大学这一组织最重要的特性”[8]。

(一)理论依据：民办高校的公共特质

大学作为一个古老的社会组织，已从清静的社会边缘走近喧嚣的公共中心，从私人场所转向公共场所，具有鲜明的现代公共属性。一方面，现代大学关切公共利益。随着知识经济的深入发展，大学的社会地位日渐凸显，承担着越来越多的公共职能。大学不仅关乎个人职业梦想、经济财富、阶层流动等私人利益，更关涉到社会公平、社会进步、科技发展等社会公众利益。对于社会来说，大学尤为重要。一般而言，大学是维护社会良知的至高代表，是人类理想的寄托和精神与文化的家园。每个人、每个社会组织都对大学有着本身的利益诉求。大学之所以在社会中有着比企业等其他社会组织更好的崇高地位和形象，本质上是因为它不是为了某个特殊阶层或特殊群体或特殊个人而服务的，而是试图维护社会公平，代表社会公众的多数利益。

另一方面，现代大学发展的一举一动，也都受到社会公众的极大关注。美国著名高等教育研究学者阿特巴赫指出：“大学教员聚在一起，私下讨论课程改变事宜的时代早已过去，现在，一项课程计划的变更都可能在《纽约时报》的版面上，或是在《华尔街日报》的社论上引起讨论。”[9]从大学与公共的主体间关系可看出，大学与公共是水乳交融的，大学既依靠公共，又服务于公共，脱离公共，大学既无存在的必要意义，也无生存的必须资源。现代大学的公共性是高等教育系统能否最大限度地服务社会公众的基本属性，也是当前世界范围内高等教育改革进程中的重要命题。[10]

现代大学离不开公共的参与支持。大学不再是自己的事情，更是社会公众的事情。现代大学的生存与运行，是一项成本昂贵的事业。无论是基础性教学，还是繁重的科研工作，都需要不菲的投入，以提供相关的教学设备和科研器材。公办高校主要由政府公共财政支持，即使是私立高校，目前也或多或少接受社会公共资源资助。

(二)政策驱动：民办高等教育政策法规设计理念转向

纵观我国民办高等教育政策法规变迁历程，可发现在民办高校内部治理的制度要求和价值取向上，其设计理念越来越注重社会公共导向。在早期，政策法规往往只对民办高校内部治理作出形式上的框架要求。如2002年颁发的《中华人民共和国民办教育促进法》第十九条、第二十条分别规定，“民办学校应当设立理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”“学校理事会或者董事会由举办者或者其他代表、校长、教职工代表等人员组成。”在立法上，这一规定存在两个方面的不足与问题：一方面，未对决策机构人员数量及成员构成比例作明确具体的要求，由此给民办高校举办者个人控制或家族控制提供了法律上的突破口。另一方面，未要求建立监督机制，举办者之外的主体参与缺乏法律依据。

随着对民办高等教育发展规律的认识和实践管理经验的累积，政府对民办高校内部治理的要求越来越具体，以降低举办者个人、家庭或其代表单一控制学校的办学风险。一是增加决策机构成员代表的多样性，杜绝家庭近亲连带关系。2018年4月，教育部研究起草的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)》中，第二十六条提出，民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构应当由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成；非营利性民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构还应当包括社会公众代表，并可以根据需要设立独立董事。理事会、董事会或者其他形式决策机构成员及其近亲属不得兼任或担任监事。二是明确要求建立监管机制。2017年11月，全国人大常委会通过的《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》将十九条改为第二十条，修改为：民办学校应当设立学校理事会、董事会或其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。在地方制定的相关民办教育分类管理改革配套政策文件中，同样强调了公共性要求。如辽宁、安徽、甘肃、天津、云南、浙江等省市明确规定民办学校关键管理岗位实行亲属回避制度，上海市规定一个自然人不得兼任同一所学校的董(理)事和监事。由此可见，淡化举办者个人对民办高校的私益性和控制性，提升民办高校的公益性和社会公共参与性，已成为国家和地方民办教育政策设计理念的重要导向。

(三)现实需求：公共财政支持不断增加

世界高等教育发展历史表明，充裕的办学经费是成就世界一流大学的基础性条件。而要保障办学经费，仅仅靠学费收入是远远不够的，必须丰富经费供给渠道，其中政府公共财政资助是不可或缺的来源，这在我国政府拥有并控制最大规模公共资源的国情下尤其重要。给予私立高校不同程度的公共财政扶持是国际私立高等教育普遍经验做法。公共财政资助对民办高校的正面效应是显而易见的，直接充实了民办高校办学资源，改善了民办高校办学条件，也间接影响了民办高校的办学行为，提升了政府宏观调控民办高校发展方向的引导能力。

近年来，随着地方区域经济社会发展，政府公共财政支付能力的增强，逐渐强化政府对民办高等教育的发展引领作用。我国各地日渐重视利用公共财政这一工具支持和引导民办高校发展，不少地区都建立了民办高等教育专项发展资金，且公共财政资助的力度也越来越大。例如，自2008年北京市教育委员会、北京市财政局设立民办高等教育发展引导性项目专项资金以来，2008—2013 年资助资金累计达到14 042.9万，15所民办高校和20所民办非学历高等教育机构直接受益，其中2014年项目资金申报总额就已达9 430万，资助34所民办高校121个项目。2016年，陕西省委、省政府《关于全面深化高等教育综合改革的意见》中明确提出，省级每年安排4亿元支持非营利性民办高校提升办学水平。[11]2017年，吉林省安排民办高校发展扶持资金6 000万元，支持国家非营利性民办高校办学模式改革试点项目，对民办高校建立补充养老保险予以补贴。对13所民办高校下达专项补助经费456万元。①江西省提出到2022年，省级民办教育专项资金不低于2亿元，重点扶持非营利性民办学校优势特色、教师队伍及信息化等基础能力建设。②2016年广东省高等教育“创新强校工程”用于民办高校的资金约2 000万元，省高职教育专项资金2016年投入1 168万元支持民办高职院校。③2014年启动实施民办本科高校优势特色专业支持计划，用3年时间支持60个社会声誉好、示范带动作用强的优势特色专业或具有良好成长性且适应社会需要的专业，每个专业安排200万元。[12]政府公共财政的大量资助，必然驱使民办高校自觉加强内部治理的公共性，这是由公共财政的属性决定的，公共财政是为社会公共群体的利益而服务的，追求教育的公平性、公益性、公共性。

三、提升民办高校内部治理公共性的路径选择

公共性作为现代公共管理的重要属性，包含多方面的内涵：作为一种分析工具的公共性、作为一种公共精神的公共性、作为一种价值基础的公共性、作为一种公平与正义的公共性、作为一种理性与法的公共性。[7]67-74从治理角度上看，其公共性内涵主要包括权力主体的多元性、利益取向的公共性、问题讨论和共同协商的参与性、决策过程的公开性等。提升民办高校内部治理公共性，应以基本内涵为导向，从目的、主体、机制全方位提升其公共性，强化民办高校的社会公共角色和公共价值。

(一)提升治理目的的公共性

目的决定思路与出路。有什么样的目的，就有什么样的行为举措。为什么大学能在诸多组织中长久不衰、相对持久？克拉克·克尔认为，理由之一是其组织目的的持久性。[13]大学作为现代社会的轴心机构，须对国家和社会的公共利益承担责任。[14]坚持教育公益性也是我国教育法律法规对民办高校发展的基本要求。

民办高等教育作为社会公共事业的组成部分，要摆脱长期以来形成的民办高校仅仅是老板逐利的私人工具的刻板印象，真正赢得社会的自觉认同和信任，必须彻底反思自身的办学思想和管理理念，主动以社会责任为使命担当，以公共利益为根本目标。

首先是坚持立校为公。大学不是企业，大学教育不能完全市场化运作。“对于大学教育，有一个广为流传的信仰，那就是教学和学术活动不能够也不应该受到市场利己主义的玷污。”[15]民办高校应恪守教育公益性本质属性，彻底摒弃纯粹“唯利是图”的商业价值取向，学校的教学、科研及社会服务要以公共利益为最高导向，淡化经济利益和效率的追求，强化公益属性与形象，把服务高等教育发展、承担社会公共责任放在办学首要位置，主动承担促进高等教育公平责任，改善社会公众形象。

其次是坚持质量为本。立德树人、提高教育教学质量，是教育发展的根本任务。唯有教育质量和服务的提高，才能使民办高校真正获得社会、学生及家长的认可。学校的一切决策部署和发展规划，都要紧紧围绕人才的成长与培养的逻辑起点，注重基本教学投入与保障，加强学生的公共精神培养，切实提高人才培养质量和水平；重视科研发展，提高民办高校服务创新发展能力；树立卓越的发展目标，大力培育和引进高水平师资队伍，强化办学特色。

(二)提升治理主体的公共性

公共与私人的差异，一个基本特征是人数的多寡。单个人或以家人为中心的群体无法形成公共领域，公共性形成的必要条件是不确定多数人的参与，他们都是公共领域中平等的成员，都有权利、义务、责任参与到公共事务的管理。

民办高校作为一个典型的利益相关者组织和独立学校法人，它不是举办者的个人机构，而关涉到包括校长、教师、学生、家长、企业、政府等在内的共同利益的公共组织。多元主体参与治理，是管理公共性的首要任务。具体对民办高校而言，解决治理主体的私人性问题，主要任务是丰富董事会成员数量及来源结构。现代大学是现代社会最重要、最复杂的机构之一，它要求一个深具经验和卓越的董事会。[16]

目前，民办高校内部管理体系中，董事会(理事会)通常代表着最高决策和权力中心。因此，董事会成员结构的合理化是提高民办高校决策质量的基础，是民办高校由“个人治理”走向“制度治理”的必要条件，也是民办高校实现基业长青的根本保证。[5]30-36首先，提升民办高校董事成员总体数量要求。国外私立大学董事会规模一般都在十人以上，我国民办高校董事会成员仍有大幅增加空间。成员数量增加，有利于拓展董事会利益代表的广泛性，进而增强学校与社会外界联系的多样性。其次，优化董事成员结构比例。要严格控制以举办者为代表的成员比例，防止董事会成“家庭会”，或举办者的“独角戏”；要广泛吸纳教师、学生、校友、家长、企业、社会中介组织等诸多利益相关者进入董事会，保障董事会成为“大合唱”；增强董事会成员身份、行业的多样性，提高董事会成员的专业性，提升董事成员整体的决策参与能力。

(三)提升治理机制的公共性

在性质上，“公共”具有公众性、公开性、开放性、共同性、共有性等特性，这是公共利益与个人利益、集体利益、整体利益等其他利益形态的主要区别。具体到民办高校内部治理当中，需着力从三个方面提升治理机制的公共性。

一是增强治理的民主性。民主既是公共领域形成的产物，也是捍卫公共性的方法。对于事关集体乃至国家事务的决策，如何做到科学决策，有着途径、方法的问题。就目前人类智慧所能设想的，民主是一个最佳的途径。[17]提高民办高校内部治理的民主性，建议明确各利益主体的责权利边界，细化决策议事规则，规范权力运行流程，提高治理的制度化、程序化；落实内部监事会制度，健全教职工代表大会、工会、学生会等权益组织，形成权力制衡、利益共享、相互监督的治理体系。

二是增强治理的公开性。与家庭等私人领域的隐藏特征相比，公共领域的显著特征是公开性。加强民办高校内部治理公开性，重点是解决“灯下黑”问题，建立健全民办学校信息公示制度，严格落实《高等学校信息公开事项清单》要求，丰富信息展示渠道，主动向会各界公示学校办学资源条件、教育教学质量、规章制度、财务审计等综合信息。

三是增强治理的开放性。在私人领域，所有的行为是遮蔽的、为外人所不知的。而在公共领域，阿伦特指出，“公共……它首先意味着，在公共领域中展现的任何东西都为人所见、所闻，具有可能最广泛的公共性。”[18]为他人所见所闻之物构成了公共领域的存在。换言之，民办高校内部治理不应存在参与禁区，涉及学校内部的一切信息、决策等都应该是面向公众开放的。

四、结语

从我国民办高等教育发展现实来看，民办高校举办者在认识上一直存在比较大的发展误区：认为学校只是个人的产业，甚至是个人的财产，学校由我个人或家族建立，就应由我管理控制。显然，这种思想观念与历史现实是不相适应的，不符合现代大学发展趋势。高等教育历史显示：大学不是在真空中产生的，离不开良好的社会土壤和政策环境。大学发展演变的过程，也是与社会互动、外界交换双向沟通的过程。从治理的私人性转向公共性，是民办高校作为现代大学公共组织、获得政府公共政策扶持、赢得社会资源支持的必然选择。民办高校唯有在社会多元主体的共同参与下，主动融入社会公共中心，以承担社会公共责任为旨趣，才能巩固发展根基，形成强大发展合力。

注释：

①出自吉林省教育厅鼓励社会力量兴办教育及有关配套改革任务落实情况自评报告，属教育部发展规划司的内部资料。

②出自江西省教育厅鼓励社会力量兴办教育及有关配套改革任务落实情况自评报告，属教育部发展规划司的内部资料。

③出自广东省教育厅鼓励社会力量兴办教育及有关配套改革任务落实情况自评报告，属教育部发展规划司2017年11月24日的内部资料。