宿玥

【关键词】街道管理  机构改革  基层治理    【中图分类号】D63    【文献标识码】A

作为灵敏感知经济社会发展和民生最突出矛盾问题的前沿关卡，街道办事处是百姓认识政府的“窗口”、同政府打交道的“进出口”、积极快速响应的“店小二”、对上对下政令畅通的“中转枢纽”。街道管理体制的有效运行，是实现以人民为中心的发展思想、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。

基层“四点”定位迫切需要推进街道管理体制改革

化解经济社会发展风险和解决民生问题的实践“痛点”在基层。多维度风险交织、多领域风险叠加的治理环境对基层政府治理能力构成极大挑战，源头识别、及时化解社会矛盾、维护社会和谐稳定，都是基层治理需要解决的问题。同时，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，不断满足人民群众的新意愿、新需求，是基层治理的出发点和落脚点。基层政府直接与人民群众接触，要最大限度满足人民群众对美好生活的需要，切实提升人民获得感、幸福感、安全感。

应用现代信息技术实现政府和民众互动的创新“热点”在基层。在网络时代的整体性变革中，基层政府不仅要推动各项改革，而且也是改革创新的主角和试点。各项改革措施，譬如信息公开、一口受理、网格化管理等，往往发端于基层、成熟于基层、完善于基层。

推进基层治理体系和治理能力现代化的理论“焦点”在基层。基层治理是国家治理体系的底层建构与治理能力的基层形塑，是作为抽象宏大的国家治理体系与百姓个体日常生活的接口。可以说，基层政府如何更好发挥治理效能是相关理论探索的重点领域。

构建简约高效的基层管理体制“难点”在基层。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出，要“构建简约高效的基层管理体制。加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础……保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”。要想破除基层管理体制中存在的惯性和惰性问题，必须要明确政策标准和工作流程，规范基层管理行为，上下齐动、扎实推进，改进服务方式。

当前有些地方街道治理存在一些怪象

“叠床架屋”：机构臃肿，人员庞杂。一些街道工作总体上呈现“街道是个筐，什么都往里装”的状态。随着街道职能不断扩大、综合性越来越强，街道的机构层级越来越多。部分街道由于行政编制偏少，为满足工作需要，形成了行政编、事业编、临时聘用等几种用工方式，人员复杂，混岗现象严重。由于工作任务繁多且责任较大，一些城区街道近几年人才流失严重，有编没人、人员年龄结构不合理等现象普遍。

“来者不拒”：对上对下，职能不清。由于区、街二者职责界定较为宏观模糊以及我国长期以来实行属地化管理模式，上级部门可以将大量的事、物下沉到街道一级。城市街道办事处没有完全的行政执法权、行政许可权，但仍需承接大量临时性任务，有些任务便主要依靠街道管理惯性推动。同时，由于街道办事处资源有限，为了按期完成上级指派的各种任务，只能将“烫手山芋”下压到各社区，甚至在个别地方基层政治生态中，“不出事逻辑”和“甩锅心态”盛行。

“人微言轻”：协调无力，考核掣肘。街道办事处身处基层一线，能够灵敏洞察辖区內问题，掌握解决问题的有效方法，但压力传导机制和考核机制使得一些街道办事处的综合协调和管理监督职能难以有效发挥。如果政府各职能部门及其派出机构在不下放权力的情况下把管理责任推给街道办事处，那么在实际工作当中，“街道牵头”就可能演变成“街道磕头”。此外，以分解下达指标任务、考核验收等各种形式出现的考核也让街道疲于应对。

“分身乏术”：内耗较大，服务缺位。街道办事处大量的人财物消耗在过频过度留痕、分解任务、机关内部运转等方面，碎片化态势、一刀切现象犹存，导致个别街道在某些关键民生服务上缺位，“好钢没能用在刀刃上”。此外，一些街道将公共服务直接下派给社区，街道和社区工作人员对政府购买公共服务的相关政策不熟悉，公共服务成效不佳。

“单打独斗”：主体单一，活力不足。街道办事处在推动社区自治过程中，社区居委会行政化现象和边缘化现象并存。在推动社会组织发展工作中，个别街道办事处会根据自身价值偏好进行主观筛选、安排、指派，甚至对各种社会组织参与社会服务、社会治理存在抵制情况。

从五个方面着手，推进街道管理体制改革

建立健全行政法规，加强法治保障。有实践条件的地方可将街道办事处条例纳入本地区立法计划。要及时解读、贯彻党和政府的各项政策，结合街道管理现状制定具体实施办法，加强街道管理体制改革的法治保障。

整合机构人员，实现扁平高效。以“精简、效能、便民”为原则，突出街道“服务、管理、保障”功能，综合灵活进行机构设置：一是充分发挥街道党工委协调各方、领导基层治理的核心作用，综合设置以加强党的领导为统领的街道内设机构，聚焦主责主业，优化机构设置;二是做实一个公共服务机构，将原分散在街道各内部机构和事业单位的公共服务职能整体划入公共服务中心，并推动服务事项办理标准化建设，实现一口受理、集中办结;三是按照“区属、街管、街用”模式打造一支综合执法管理队伍，实行区和街道双重管理。赋予街道更加灵活的用人自主权，探索建立街道机构编制动态调整机制。

完善各项运行机制，确保统筹有力。一是完善权责统一的工作制度，落实街乡统筹协调和监督考核职能;二是建立街乡综合执法领导协调机制，统筹协调街乡辖区各类执法监管力量，形成执法监管合力;三是实行目录管理和准入管理，编制《街道行政权力和公共服务事项目录》《社区服务事项目录》，向社会公开;四是完善激励机制，注重提拔具有街道、乡镇等基层工作经历的优秀干部，可以从街乡事业编制人员中选拔领导干部，从优秀的社区、村党组织书记中招录一定数量的公务员和事业编制人员;五是完善基层考核评价制度，渐进式缩小对街乡的经济考核指标权重，逐步加大对街乡公共服务、公共管理、公共安全等方面的考核权重，把公众满意度作为重要评价指标。

培育多元社会主体，激发社会活力。一是鼓励街道培育社会组织，尽快出台街道层面购买服务实施细则及相关配套措施，同时明确街道购买社会组织服务项目的责任部门、对接内容和对接方式;二是在具备条件的街道成立社会组织孵化中心，鼓励枢纽型社会组织大力发展;三是在条件成熟的街乡尝试建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的“三社联动”新型社区治理和服务模式，街道要做好场地、人员和资金等基础保障工作。

加大信息整合力度，做实精细服务。构建统一规范的网格化工作体系，有效整合基层党建、城市管理、市场监管、社会治理、公共安全等网格资源，集中统一网格管理人员力量和经费保障，统一管理标准和工作体系，建立网格化管理平台，实现管理网格信息化、全覆盖。打破各部门数据分割的状态，依法有序推动人口、法人、房屋等基础信息向街道开放，实现职能部门业务数据在街道层面的有效整合和分类共享。

【注：本文系2019年度全国地方党校（行政学院）重点调研课题“夯实基层治理之基视域下的街道体制改革研究”（项目编号：2019dfdxkt184）阶段性成果】

【参考文献】

①于建嵘：《基层工作切莫陷入事务主义》，《人民论坛》，2019年第24期。

责编/赵橙涔    美编/杨玲玲