国家治理能力现代化视阈下突发事件治理制度构建研究

2020-03-11胡剑

湖湘论坛 2020年2期

胡剑

摘要：传统治理视阈下突发事件治理呈现治理主体相对单一、治理理念有待调整、治理模式有待改进、治理手段较为单一等现状。国家治理能力现代化对突发事件治理提出了新要求：突发事件治理主体应从“单一治理”转向“多元治理”，突发事件治理理念应从“事中管理”转向“全程治理”，突发事件治理模式应兼采“刺激处理”与“预先治理”，突发事件治理应从“线下处理”转向“线上线下并举”。国家治理能力现代化视域下各级政府、各突发事件应对部门、各主流媒体、各微媒体等应健全突发事件多元主体治理制度、建立突发事件全程疏导治理制度、完善突发事件预防预警治理制度、构建突发事件信息智能治理制度。

关键词：国家治理能力;突发事件;治理;制度建设

中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1004-3160（2020）02-0072-09

突发事件作为突然发生，造成或者可能造成严重社会危害的事件，不仅会对公众的生命健康、财产安全、人身自由度、生活质量造成威胁，还会对社会的稳定、经济的运转造成重大影响。特别重大的突发事件甚至严重威胁国家安全。这就对国家治理能力提出了更高的要求。我国亟需构建与国家治理能力现代化要求相适应的突发事件治理制度。

一、传统治理视阈下突发事件治理的现状

随着国家治理能力的提升，我国在突发事件治理方面取得了显著成绩。总体而言，面对突发事件，各级政府及各突发事件应对部门应对效率更强、处置效果更好。但也应该看到受传统治理理念影响，在突发事件治理上仍存在一些不足。

（一）突发事件治理主体相对单一

传统国家治理视阈下，政府被赋予全能主义的角色，总是被看作突发事件防治的唯一主体，承担着突发事件治理的全部责任。[1]当前，一些地方政府仍然按照全能主义角色进行自我定位，将治理工作仅作为政府的权能，认为一切与突发事件有关的处理或处置行为都应该听从政府的指挥或安排。突发事件具有特殊性，不同于一般的社会治理事件。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件一旦发生，需要极高的资源调配能力和极强的事件处置能力。这需要政府的处置力、决断力，需要政府行使职权，因此，各级政府在突发事件处置中发挥的核心作用是毋庸置疑的。但政府作为突发事件的核心治理主体并不意味着突发事件的处理不需要其他主体的介入与参与。在突发事件治理过程中，一些地方政府忽视人民群众的主观能动性，忽视个体、公司、其他社会组织在突发事件预警、资源调集及配置、突发事件信息传递、灾区支援与援助等方面具有的积极性和行动力，在一定程度上造成治理过程中的被动局面。这既不利于针对突发事件的联防联控，也不利于突发事件的统筹治理和整体解决。

（二）突发事件治理理念有待调整

从整体国家治理思路看，党中央的理念发生了从统治到管理到治理的重大变化。[2]32各级政府据此也进行了一系列改革，施政理念和施政水平有了很大提升。但也应该看到一些地方政府在突发事件处理过程中仍沿袭传统的管理理念和管理模式。如在对待突发事件的预警和吹哨问题上，一些地方政府不仅对专业技术人员基于专业的预警行为、吹哨行为不够重视，还对其行为采取行政处罚措施或其他行政管理措施，挫伤了吹哨人的积极性和主动性。再如对公众自发采取的灾区援助行为，一些地方政府通过硬性要求将其纳入较为单一的援助轨道，这既可能会违背公众意愿，也干涉了其自由选择权。这些管理痕迹很强的措施、规定虽然可能使行政效率有所提升，但在具体实施过程中缺乏人文关怀和心理疏导。突发事件治理面对的情况较为紧急，更需要各级政府及相关部门在处理过程中显示出更多的耐心和智慧，更需要在具体事宜的处置上落实新的治理理念。

（三）突发事件治理模式有待改进

传统治理模式总体属于“刺激—反应”式。虽然治理主体在治理之前也会进行预先谋划、预先计划，但从总体而言，传统治理主体因为处于全能主义角色面临大量的社会治理事务，其应激管理色彩较为浓厚。传统治理视域下，治理对象也习惯将各种社会事务提交给治理主体予以处理或处置。此种观念长此以往地延续下去，会导致治理模式形成路径依赖。路径依赖一旦形成，会使后期的制度设计、制度变革、制度创新尤为困难。发展路径一旦被设定在一个特定的进程上，网络外部性、组织的学习过程以及得自于历史的主观模型，就将强化这一进程。[3]对于突发事件，一些地方政府的治理模式仍然沿袭“刺激—反应”式。一些地方政府对于突发事件发生的征兆关注不够，对于突发事件的预先防范重视不够;一些地方政府极其关注经济建设，非常重视城市规模的扩大，但对于如何应对城市扩大后的公共卫生等突发事件则重视不够。如2020年1月7日在武汉市第十四届人民代表大会第五次会议上，武汉市人民政府工作报告针对公共卫生及疾病防治工作只笼统提到“完善公共卫生服务体系，加强疾病预防控制体系建设，提高突发公共卫生事件应急处置和医疗救治能力”[4]。相对于其在经济等事务上的长篇规划和重点布置，此种针对突发事件的治理模式和应对措施仍需改进。地方政府在突发事件发生时才针对具体情况进行应激施策的行为，也许可以应对一般级别的突发事件，但一旦发生重大或特别重大的突发事件，仍沿袭此种治理模式将会存在心理准备、物资准备、人员准备等不足。武汉市在此次新型冠状病毒疫情应对中出现的乱象已经深刻说明这一点。

（四）突發事件治理手段较为单一

传统治理视阈下突发事件的治理手段主要以线下为主。信息技术的发展、网络通讯设备的普及虽然给线上治理提供了所需的硬件设备，但在实际运用中这些技术和设备主要用于文书电子化、日常文件传输、文件保存与查询等方面。一些地方政府及相关部门尚不习惯针对突发事件进行实质性线上治理。如：针对自然灾害类突发事件，一些治理部门不能熟练地运用大数据信息系统、地理信息系统和卫星导航系统进行精确化治理;针对事故灾难类突发事件，一些生产型企业及生产安全管理部门不能充分利用实时监控技术、微媒体技术针对各生产型企业的生产特点、潜在风险点等建立相应的线上风险监测及预防平台。一些突发事件应对部门虽然进行了线上治理系统的开发，但存在线上治理手段运用不够纯熟的现象。就拿应对公共卫生类突发事件来说，卫生系统虽于2015年4月建成法定传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统，并称此系统可实现“100%县级以上疾病预防控制机构、98%县级以上医疗机构、94%基层医疗卫生机构法定传染病实时网络直报”[5]，但从实际运用角度观之，这一网络治理系统尚没有发挥出预想的治理效果。突发事件具有紧急性，应对突发事件需要及时、快捷、联动的反应，而网络技术的发展给预防、应对突发事件提供了有力工具，各级政府和各相关突发事件应对部门应改变主要依靠线下治理的手段和方式，加大对线上治理方式的运用。

三、国家治理能力现代化视域下突发事件治理制度构建

2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议对推进国家治理体系和治理能力现代化进行全面部署，通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题的决定》[10]，要求尽快推进国家治理能力现代化。国家能力包括资源汲取能力、基层渗透能力、民主巩固能力、制度治理能力和国家学习能力等。[11]国家治理能力是国家能力的重要体现，而制度治理能力又是国家治理能力的重要组成部分。当前应着重构建与国家治理能力现代化要求相适应的突发事件治理制度。

（一）健全突发事件多元主体治理制度

当前，各级政府、各突发事件应对部门可重点从以下两个方面健全突发事件多元主体治理制度。其一，建立专职或兼职报告员制度。《中华人民共和国突发事件应对法》第三十八条规定：“县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。”[12]专兼职报告员直接面向基层，能积极参与突发事件的预防、预警、协防、信息传送、协助管理等工作。当前，各地基层政府应建立健全专兼职报告员制度。具体而言，应健全专兼职报告员常聘制度、专兼职报告员工作流程常态化制度、专兼职报告员绩效工作量评定及绩效倾斜制度、专兼职报告员有奖预警制度。专兼职报告员常聘制度，要求各地将对专兼职报告员的聘用落到实处，各地可以根据实际情况确定对本地基层情况了解并具有责任心、公益心的人员作为专兼职报告员。各地应特别重视体制外兼职报告员的聘任。相对于体制内的专职报告员，体制外的兼职报告员因其不在本地行政体制内，具有相对独立的监督地位。考虑到居民委员会、村民委员会、有关单位作为聘用单位的公信力不强，专兼职报告员由城乡基层政权聘用为宜。专兼职报告员工作流程常态化制度，要求各地针对本地基层可能发生的突发事件类型制定相应的专兼职报告员工作流程与工作操守，要求专兼职报告员在工作时做好工作记录。专兼职报告员绩效工作量评定及绩效倾斜制度，要求各地针对专兼职报告员制定相对合理的工作量评定和绩效收入发放制度。鉴于专兼职报告员在突发事件发生前和处置突发事件过程中的工作量不同，工作量评定和绩效收入发放制度应根据不同时期制定不同的绩效工作量确认标准，对于突发事件发生时处在第一线工作的专兼职报告员应在绩效工作量和绩效收入确定上做出相应倾斜，要让真正能工作、敢工作、善于工作的人员得到相应的物质鼓励。专兼职报告员有奖预警制度，要求对发现突发事件征兆的专兼职报告员给予特别奖励。其二，建立突发事件第三方专业队伍协同治理制度。突發事件不同于常规行政治理事务，对其的发现、预防、预警、第一时间处置措施、专业对症处置措施、紧急配套处置措施等具有极强的专业性。而且，当今世界范围内突发事件处于较高发频次阶段，突发事件应对处置对技术的要求越来越高。在这种情况下，仅仅依靠各级政府和体制内的突发事件应对部门是不够的。当前需要建立突发事件第三方专业队伍协同治理制度。具体而言，需要建立突发事件应对部门与科研团队对口联系制度、突发事件应对部门与国内外顶尖专业团队合作预防处置制度、国内外顶尖专业团队定期咨询制度。突发事件应对部门与科研团队对口联系制度，要求突发事件应对部门与本地区的科研团队建立对口联系，就本地已发生的突发事件之原因及本地潜在的突发事件隐患进行研究。突发事件应对部门与国内外顶尖专业团队合作预防处置制度，要求省级政府牵头就一些突发事件的成因、预防、预警、处置等与国内外顶尖科研团队进行合作研究。国内外顶尖专业团队定期咨询制度，要求省级政府就本省范围内潜在的突发事件隐患定期向国内外顶尖科研团队咨询，并要求国内外顶尖科研团队出具专业咨询报告。省级政府应将研究咨询报告作为政府工作的一项重要内容，并据此制定相应的预防和预警措施。

（二）建立突发事件全程疏导治理制度

当前，各级政府、各突发事件应对部门可重点从以下两个方面建立健全突发事件全程疏导治理制度。其一，完善政府全程疏导治理制度。具体而言，应完善政府社会相互赋权制度、引导社会力量全程参与治理制度、政府全程治理绩效核定制度。政府社会相互赋权制度，要求政府就突发事件预防、预警、日常管理等相关事务向公众赋权，特别是向公众中的专业技术人员赋权，赋予公众相应治理权限，并建立沟通渠道维持良性高效的沟通。公众在生产、生活中可能遇到的突发事件需要政府统筹各方资源进行治理，公众也需要就此向政府赋权。引导社会力量全程参与治理制度，要求政府确定自身定位，做好服务工作，对于参与突发事件治理的社会力量全程进行引导，对于社会力量的介入与参与采取支持、鼓励、合作的态度，收集从公众处得到的有效信息，并及时做好记录和反馈。政府全程治理绩效核定制度，要求政府改变传统管理思维、单纯维稳思维下的绩效工作量核定办法，要求政府改变以往只将有形的管理、具体事务的管理作为工作绩效评定的作法。此种评定办法可能将对社会稳定有影响的事件作为潜在追责事宜认定，这就可能导致突发事件发生时将掩盖事实真相作为危机控制的一种方法加以采用。当前，政府绩效考核体系应充分考虑预防工作工作量、挽回损失工作量、引导社会力量工作量在绩效体系中的比例和分量，激发公务员进行相应工作的积极性。对于因预防工作、预警工作而挽回重大损失的，应给予特别奖励或进行绩效量倾斜。其二，完善突发事件专业技术全程治理制度。突发事件应对部门进行全程治理格外重要。具体而言，应完善突发事件应对部门全程专业化制度、突发事件应对管理与科学研究全程结合制度。突发事件应对部门全程专业化制度，要求该部门的工作人员应该是本专业的专业技术人员，坚持突发事件专业领域不可逆的单向任用和选拔机制。即突发事件领域工作人员可向其他非专业行政单位及事业单位流动，但非专业行政单位及事业单位工作人员不能向突发事件专业领域流动。突发事件应对管理与科学研究全程结合制度，要求突发事件应对部门应就预防、预警、前期征兆处理、应急处理等方面加强与专业科研机构的全程衔接，以努力实现科研工作全程应用化。

（三）完善突发事件预防预警治理制度

按照工作职责，各级政府负责突发事件发生前的预防工作及判断工作，需要在突发事件有发生征兆时进行及时的预警并适时监测突发事件的影响。当前，各级政府、各突发事件应对部门可重点从以下两个方面完善突发事件预防预警治理制度。其一，完善突发事件预防前移制度。预防前移制度要求各级政府、各突发事件应对部门将预防和预警作为工作重点。“要改革完善疾病预防控制体系，坚决贯彻预防为主的卫生与健康工作方针”[13]。公共卫生类突发事件应坚持预防为主，其他突发事件也应如此。各级政府与各突发事件应对部门应专门就预防、预警工作建立切实可行的工作制度、工作机制、具体操作规则、详细工作要求及流程。其二，完善“吹哨人”制度。国务院在关于加强和规范事中事后监管的指导意见中指出，要“建立‘吹哨人、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护”[14]。具体而言，各级政府和各突发事件应对部门应建立完善“吹哨人”举报第一时间登记制度、吹哨人保护制度、吹哨人保密制度、突发事件专业技术人员吹哨行为主动搜集上报制度、吹哨人吹哨行为不实不予追究制度、吹哨人吹哨行为物质奖励制度。“吹哨人”举报第一时间登记制度，要求政府工作部门或突发事件应对部门设置专门的机构或热线接待吹哨人的举报，并做好相应信息登记工作。登记重点在于突发事件已经存在或潜在的风险、具体表征及详细信息等，不应违背吹哨人意愿要求吹哨人进行个人信息登记。当然，吹哨人要求实名登记的除外。吹哨人保护制度，要求加强对吹哨人的信息保护、人身保护、财产保护等，可以制定全国统一的针对突发事件的匿名举报方法，允许吹哨人通过电话或网络匿名举报，并切实加强对吹哨人人身财产安全的保护，特别是做好对吹哨人在工作方面的保护，切实保障其工作环境、工作待遇等不受影响。吹哨人保密制度，要求按照吹哨人的意愿不对外界公布吹哨人的信息，政府相應部门和突发事件应对部门只对吹哨人提供的突发事件相关信息进行核实和调查，而对吹哨人许以保密性的保证。与吹哨人的沟通可以通过密码或其他保密方式进行，对于奖金也可按照吹哨人要求的保密方式发放。突发事件专业技术人员吹哨行为主动搜集上报制度，要求政府相关部门及突发事件应对部门针对社会中、网络上已经出现的吹哨行为主动收集相关信息，将此吹哨行为及对应信息纳入本单位的应急应激事宜进行研究，并将此吹哨行为对应信息在国家统一突发事件信息网络中及时登记。吹哨人吹哨行为不实不予追究制度，要求对吹哨人举报信息的真实度和完整度不做过高要求，吹哨行为发生时突发事件可能只是出现端倪，不能要求吹哨人提供精准的信息，即使对于专业技术人员身份的吹哨人也不能对其提供信息的真实度、完整性进行过高要求。对于即使不完全真实的吹哨信息也应充分考虑吹哨人的主观意图，不予追究民事、刑事责任及其他责任，特别避免公安机关对吹哨人采取治安管理处罚措施或其他变相追责措施。吹哨人吹哨行为物质奖励制度，要求在切实挽回公共损失的情况下，应从专门设立的突发事件举报基金、公众捐助资金或对吹哨行为揭露的不法行为的罚没款项中按照一定比例对吹哨人予以物质奖励。

（四）构建突发事件信息智能治理制度

针对当前突发事件发生时线上治理较为滞后的现状，各级政府、各突发事件应对部门可重点从以下两个方面构建突发事件信息智能治理制度。其一，健全突发事件正向信息快速生产比例投放制度。当前，网络技术的快速发展、微媒体规模的扩大及个人智能手机的普及使得各类信息的数量呈现井喷式的增长。突发事件发生时，各种信息涌入公众的视野，一些不实信息、虚假信息、谣言信息的传播及迭次传播对突发事件网络治理提出了挑战。这就迫切需要在突发事件发生期间加大正向信息的快速生产及比例投放。具体而言，应健全突发事件发生时期正向信息快速生产及不间断更新投放制度、突发事件发生时期正向信息占比制度。突发事件发生时期正向信息快速生产及不间断更新投放制度，要求宣传工作者、新闻工作者根据微媒体传播的特点进行短、小、快为特征的信息生产，缩短信息生产周期，尽量实现各地信息每12小时更新并投放。突发事件发生时期正向信息占比制度，不仅要求各级政府、各突发事件应对部门要加大信息生产和信息投放，还应鼓励网络信息生产者制作、复制、发布正向信息内容，特别要鼓励各大型门户网站、各主要微媒体对各类信息的信息量占比进行规划。当然，这种占比规划应鼓励各大型门户网站、各主要微媒体根据自身特点确定，不应进行硬性规定和统一要求。其二，健全突发事件发生期间网络信息智能治理制度。具体而言，应健全突发事件信息智能分析制度、突发事件信息智能推送制度。突发事件信息智能分析制度，要求各级政府、各突发事件应对部门运用设施设备、技术与手段对各类信息进行集成、挖掘、综合分析、评价、处理与解读，从中得出突发事件发生时期各类信息的主要内容、传播范围、主要关切、主要诉求，并进而对突发事件发生时期的舆论关注点、各类人群的信息掌握情况进行判断。突发事件信息智能推送制度，要求在上述智能分析的基础上针对不同群体、不同个体的信息需求、可能的信息失真情况进行针对性的信息推送，利用信息交流和信息推送进行心理疏导和心理安抚，从而达到较好的突发事件治理效果。

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