王菊珍

摘 要：公立医院全面预算管理是集计划、控制、协调、激励、评价功能于一体的一种综合贯彻公立医院战略方针的重要经营机制和重要管理工具，处于公立医院管理控制系统的核心位置，执行力是公立医院全面预算管理过程中的关键环节之一。本文深入分析了影响公立医院全面预算管理执行力的原因，并针对原因从建立运转高效的预算管理组织机构，建立系统、完善的预算管理制度，根据公立医院的发展战略和事业计划确定预算管理目标，加强财务与业务的融合，严格预算调整、分析和考核、奖惩机制，建立功能全面的预算管理信息系统，注重医院内部预算文化的建设，共七个方面阐述了新医改背景下提高公立医院全面预算管理执行力的措施，以期助力提高公立医院全面预算管理执行力，进一步强化公立医院全面预算管理水平，促进医院整体经济运营管理的效率和效果，为公立医院实现可持续发展打下坚实基础。

关键词：全面预算管理  执行力

一、公立医院全面预算执行力概述

公立医院推行全面预算既是法规制度和政策环境的外在要求，也是医院提高财务管理效率和质量的内在需求。全面预算管理能够在组织战略推进、资源配置、管理控制、业绩改进等方面发挥抓手作用，助力公立医院战略目标和事业计划的实现。预算执行力是把计划年度的财务收支由预算数变为决算数的具体实施过程和力度，它既是实现预算目标的关键步骤，也是医院内部控制工作的中心环节。

二、影响公立医院全面预算执行力的因素

（一）预算管理组织机构工作机制松散

在实务操作中，许多医院的预算工作主要是由财务部门分管预算的工作人员具体负责，部门间没有形成合力，信息流转不畅，沟通协调难度大。

（二）预算制度体系不完善

完善的预算制度体系是实现预算管理目标的基石。许多公立医院缺乏系统规范、科学合理的全面预算管理制度体系。

（三）预算编制和医院战略目标关联不紧密

很多医院的全面预算管理没有与医院战略目标产生协同效应，预算编制没有紧扣战略目标和年度事业计划进行，造成预算和实际产生较大偏差，增加了执行难度。

（四）预算编制的范围考虑不全面

预算编制没有紧紧围绕年度事业计划进行，必然出现编制范围、项目考虑不全，造成漏项，增加预算调整概率，影响预算执行力。

（五）缺乏功能完善的信息系统支持

目前整个医疗系统内还没有相对权威和高质量的预算管理系统，导致预算编制、执行、分析、考核等全过程管理效率、效果受极大影响。

（六）医院内部普遍缺乏预算管理文化

公立医院长期以来经济管理意识淡薄，管理工具单一，致使医院缺乏开展真正意义上的全面预算的文化氛围和内在动力。

三、提高公立医院全面预算执行力的合理化建议

笔者认为可以从以下七个方面着手提高公立医院全面预算的执行力：

（一）建立运转高效的预算管理组织机构

公立医院推行全面预算管理，必须先建立健全预算管理组织体系，这一点尤为重要。一个组织良好、运转高效的组织体系，是实现医院全面预算管理目标、提高管理效率的基本保障。首先，科学合理的组织机构具有很强的整合、沟通功能。它能对医院里的物质和人员资源进行有效配置和安排;它能使管理信息渠道畅通，使上下沟通、平行沟通顺利进行;它能及时消除各种分歧、矛盾、冲突，使部门之间、人员之间达成思想和行动一致，从而进行密切合作。其次，科学合理的组织机构具有规划和激励功能。它不仅能够通过结构的设计，规划组织的目标和规模，而且能够通过结构的调整，规划组织的发展方向，确定组织的总体格局，明确组织的职能、职责和各成员之间的相互关系;它使每个成员有明确的分工、清晰的责任与权力，这样使组织人员既有归属感，又有明确的努力方向;它使组织成员之间能够分工合作、团结奋进、人尽其才;从而也使得全面预算能够得到高效率、高质量的执行，助力医院总体目标的实现。 医院全面预算管理的组织机构体系从上至下分别为：预算决策机构，预算工作机构，预算执行机构。

（1）预算决策机构包括：医院预算管理委员会是专门负责全面预算管理事务的决策机構，应由院长担任主任委员，总会计师或分管财务的副院长担任副主任委员，各个分管业务的副院长和各职能部门负责人担任成员。这种设置能体现预算管理的权威性、科学性，并保证全面预算管理的规范性和有效性。

（2）预算工作机构包括：预算管理办公室，预算归口管理部门，预算监督、控制和考评机构。

预算管理办公室是预算管理的常务机构。规模大的医院应设置独立的预算管理办公室。规模小的医院可把预算管理办公室设在财务部门，但是其人员组成除财务人员外，还应该有医务、人事、科研、教学、后勤、技术等专业人员参加。预算管理办公室负责处理与预算事前、事中、事后相关的日常事务，以确保预算机制的有效运作，是连接预算管理委员会和各预算责任中心的桥梁。

预算归口管理部门（即医院行政、后勤各职能部门）负责各自管辖业务项目相关预算的编制、执行监控、分析、考核等工作。如果职能部门负责人不能理解和接受预算的目标和任务，就不会把目标和任务正确地传达给部门职工，也就无法起到连接部门计划和部门职工执行之间的纽带作用。

预算监督、控制和考评机构。一般包括预算管理办公室和财务、人事、审计部门 。他们负责对全面预算管理执行过程和结果进行全程监督、控制 。

（3）预算执行机构：即各级预算责任的执行主体。他们是医院临床、医技、医辅、行政后勤各类科室，也可以是班组等，预算责任主体是医院预算目标实现的直接责任中心。

（二）建立系统、完善的全面预算管理制度

科学管理，制度先行。公立医院全面预算是一项系统工程，实施全面预算管理必须重视规章制度的建设，使医院全面预算管理有章可循、有法可依。医院全面预算管理制度体系一般应该包括：

1、全面预算管理基本制度

内容一般包括总则，预算管理组织体系，全面预算的内容和职责分工，预算编制的程序、方法和时间，预算的审批、执行与控制，预算的调整，预算的分析与考核，附则。

2、全面预算管理工作制度

内容包括：预算编制，预算核算，预算执行与控制，预算报告与分析，预算调整与例外管理，预算审计与考核奖惩，预算支出审批及授权。

3、全面预算管理责任制度

在公立医院规范、完善的全面预算管理制度体系中，要有各级各部门、科室详细的职能、职责规定，使整个医院每一个部门和人员都清楚地知道自己在全面预算中担负的任务和责任，各司其职，形成合力，最终顺利实现医院预算目标。全面预算责任制度是医院内部各级组织、各类人员的工作范围、工作目标、应有权限和工作程序等方面的制度，至少应该包括以下两个制度规范：

（1）《医院全面预算各部门职责范围和工作标准》。这是明确全面预算管理决策机构、日常工作机构、执行机构和监控考核机构的职责范围和工作标准的制度文件。

（2）《全面预算管理目标责任书》。它是明确预算执行部门在预算期的预算目标和责权利关系的内部契约性制度文件，其主要内容包括：预算管理的主体和预算责任的主体，预算执行部门在预算期内的预算目标，预算管理主体和预算执行主体的权利和义务，预算执行过程及结果的奖励或处罚方案。

实行全面预算管理的公立医院应该在预算管理进行的过程中持续建立健全预算执行责任制度，不断完善预算管理制度体系，认真严格地执行各项预算管理制度，维护预算管理制度的严肃性，以提高全面预算的执行力。

（三）根据公立医院的发展战略和事业计划编制预算

预算管理目标是预算期内医院运营活动所要达到的目标和结果。预算管理目标是医院战略目标在预算期内的具体体现，是医院在市场预测和分析医院内部医疗资源的基础上，经过医院管理者以及医院内部各个预算管理部门反复测算、协调确定的。医院的发展战略是医院未来一定期间内的工作目标，以及为达成目标而采取的行动，是纲领性、方向性的。年度事业计划是为实现战略目标而设定的整个战略期内每一年的具体工作计划和步骤，是战术性的。全面预算就是为年度事业计划和工作步骤制定的资源安排和资金保障，是围绕发展战略和事业计划展开的，离开发展战略和事业计划的预算如同无本之木、无源之水，不可能达到预期的全面预算管理目标。围绕医院的工作计划，坚持谁干事谁花钱谁编预算，你管什么事就编什么样的预算。只有根据医院发展战略和事业计划做出来的预算才贴近实际，易于理解、易于执行，也才能从根本上提高预算执行力。

（四）加强财务与业务的融合

采用基于业务活动的预算管理方法，加强业务财务融合，实现财务业务一体化的全面预算管理方式。财务人员了解业务，业务人员懂一点财务，已成为提高医院财务管理效率和效果以及财务职能转型的必经之路。随着新的医疗体制改革不断深入，取消药品加成，改革患者医药费用支付方式等一系列影响公立医院经济运行的改革措施要求医院必须提高财务管理水平。业务财务相融合的管理模式不仅加强了业务部门和与财务部门的紧密配合，而且加强了财务部门对整个业务流程的监督，也提高了业务部门基于及时准确的财务信息支撑下的业务管理和业务决策水平。在良好的财务业务融合的基础上实行全面预算管理，结合成本核算、绩效管理、内部控制、会计科目等多维度进行预算编制、平衡和控制，促进全面预算整合资源的管理抓手功能，更有利于医院内部各部门沟通协调，自然也有利于提高预算执行力。

（五）严格预算调整、分析和考核、奖惩机制

《医疗机构财务会计内部控制规定（试行）》第八条要求：“年度预算一经批复，一般不予调整。因政策变化、突发事件等客观原因影响预算执行的，按规定程序报批。”

公立医院不仅应该制定严格的预算调整、分析和考核、奖惩制度，而且应该让制度得到切实有效地执行。医院经批准下达的预算应保持稳定，不得随意调整。坚持“无预算不开支，有预算不超支”。杜绝小预算大调整，严格预算调整审批程序。除非遇到下列情况，导致预算执行发生重大差异，否则一般不予调整：医院发展战略调整，重新制定运营计划;国家政策、行业发展等等外部环境发生重大变化，需要调整有关预算指标;发生不可抗力或医院内部发展重大变化;发生预算委员会认为必须调整的其他事项。

在预算执行过程中，预算管理办公室应该有定期（按月或季）的预算执行差异分析和预算报告，及时发现执行差异并找出差异发生的原因，提出恰当的处理措施，及时反馈给预算责任单元，并持续跟踪监督预算责任单元落实改进情况。预算管理办公室有重点地参与预算责任单元的运营分析会，必要时组织整个医院的运营分析会，对重大差异进行重点关注。要防止预算执行差异的发现和分析不及时、不科学、不准确的风险发生，不断完善制度和流程。

预算考核就是要把预算的执行情况、成本目标的控制实现情况、业务工作效率、绩效考评情况和责任科室、责任人及医院所有职工的经济利益挂钩，最大限度地调动职工的积极性、主动性和创造性。预算考核是增强预算“刚性”的有效措施，是确保预算目标实现的保证，是建立预算激励与约束机制的重要内容。预算考核侧重对财务的、定量的指标进行考核。考核的目的是为了确认预算执行部门在预算期内的预算执行情况，促进预算执行部门圆满完成预算目标。设置一套科学合理、易于执行考核指标体系，考核预算编制是否准确、及时、规范;预算执行是否规范;预算分析是否及时、科学、全面、有效;预算工作组织是否周密等等。坚持考核指标与预算指标挂钩，动态考评与综合考评结合，月考评和年度考评結合。

考核结果出来后，要严格执行奖惩兑现制度，评优评先，奖优罚劣，体现考评的严肃性和约束效果。但公立医院的公益性和所承担的社会责任决定了公立医院不能在奖惩机制中实行大奖大惩。大奖，会导致逐利行为，损害患者的利益;大惩，又会严重打击医护人员的积极性和创造性，导致一些必须设置、需要扶植的科室畏缩不前。

（六）建立功能全面的预算管理信息系统

公立医院实行全面预算管理，必须要有一整套高效、畅通、信息高度共享的内部网络信息系统，实现预算编制、预算上报、数据汇总、预算审核、预算下达、预算查询、预算追加、预算执行、动态监控、预算分析反馈等动态网络化管理，减少人工对接，以强化预算的执行控制力度，保证全面预算管理的有效实施。

（七）注重医院内部预算文化的建设

全面预算管理作为一种综合的管理工具，要在公立医院真正发挥出它应有的管理效果来，首先领导层一定要更新理念，认知到位，因为公立医院全面预算管理工作是“一把手工程”。医院决定开展全面预算管理时，就要把全面预算的概念、重要性和医院实行全面预算管理的必要性等等在中层以上管理者中进行深入宣传，再由中层干部到各自归口管理的科室进行广泛宣讲。预算管理方面的文件、制度分发至各职能部门和业务科室，让广大职工知晓。由预算管理办公室对各部门、科室的相关人员进行预算相关知识的培训。总之，医院应该把预算文化融入到医院文化建设中，与医院愿景、价值观连接起来，与医院战略结合起来，这样更容易让各级领导和广大职工深刻理解、主动配合、积极参与和认真执行，从而提高预算在各个环节的执行力。

如果公立医院有一个设置科学、运转高效的全面预算管理组织机构，建立了一套系统、完善的预算管理制度，有业务与财务很好融合的高质量的HERP信息系统为基础，再加上有极强约束力的考核奖惩机制、强大先进功能全面的全面预算管理信息系统以及有良好的医院预算管理文化支撑，全面预算一定能得到刚性有力地执行。通过全面预算实行精细化管理，充分发挥资源效力，为患者提供优质高效的服务，向管理要效率、向管理要效益的目标就能实现。

参考文献：

[1]财政部会计司《企业内部控制应用指引第15号——全面预算》讲解.

[2]徐元元、田立启等所著《医院全面预算管理》.