郭燕华

摘 要 源于历史分类习惯，我国湿地中存在农用地，并形成了湿地红线和耕地红线交叉重叠问题，对湿地和农用地的利用均造成了较大影响。基于此，分析我国湿地和农用地保护现状、湿地保护红线与耕地红线出现重叠的缘由，探讨从湿地中剥离农用地问题紧迫性以及解决此问题的相关建议。

关键词 湿地;农用地;重叠;剥离

中图分类号：X37 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.32.093

长久以来，我国土地资源管理主要侧重耕地保护和建设用地管控。2007年版《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2007）主要包括了耕地、园地、林地等12个一级地类[1]。随着生态文明建设的发展，在新一版《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017）中，将“湿地”调整为一级地类，并作为第三次全国土地调查的依据[2]。这充分体现了土地的自然资源属性信息，标志着土地资源管理转变为数量、质量、生态“三位一体”的国土空间用途管制模式。同时，由于历史分类习惯，现状湿地范围内留存不少农用地，甚至基本农田。由于湿地与基本农田管理的法律、政策依据及模式存在差异，湿地中包含基本农田的现状给实际管理工作带来不少困惑甚至冲突。基于此，从湿地管理的实际情况出发，以土地的实际用途和需要为依据，结合国家相关法律、法规和政策，探索将基本农田与湿地剥离的可行路径，为更好落实土地管理职责提供参考。

1 我国湿地和基本农田保护现状

2014年，根据第二次全国湿地资源调查结果，我国划定了湿地保护红线，即到2020年，中国湿地面积不少于8亿亩[3]。而早在2009年，我国已经划定了耕地保护红线，即2020年，永久基本农田不少于15.46亿亩，坚决守住18亿亩耕地红线，强化用途管制[4]。这两条看似毫不相干的红线，事实上却有很多交叉重叠的地方。据初步统计，仅国家级自然保护区内就有耕地146万公顷（核心区17.9万公顷），其中永久基本农田92.8万公顷（核心区8.3万公顷），永久基本农田与生态保护红线交叉重叠问题比较严重[5]。

2 湿地保护红线与耕地红线出现重叠的缘由

我国是世界第一人口大国，保障粮食安全是国计民生的头等大事，耕地一直是土地利用分类中的第一大类，而对湿地认识是在1992年加入国际湿地公约后才逐渐发展起来，国家湿地保护管理中心更是在2005年才建立起来。因此，之前湿地调查是依据《全国湿地资源调查技术规程（试行）》（林湿发〔2008〕265号），将湿地划分为5个湿地类34个湿地型。其中，人工湿地中的水田/

冬水田对应的正是土地利用分类中的农用地——水田[6]。

我国水田符合《国际湿地公约》对湿地的基本定义，即“自然的或人工的，长久的或暂时的沼泽地、湿源、泥炭地或水域地，拥有静止或流动的水体，包括低潮时水深不超过6米的滨海水域”[7]。特别是随着湿地公园的发展，各地为进一步发挥农田的非生产性功能，发展其景观效益，不少水田被囊括入湿地的范畴，建设湿地保护区和湿地公园，因此造成了目前湿地保护红线和永久基本农田红线交叉重叠的情况。

3 从湿地保护红线中分离农用地的必要性

3.1 湿地中的农用地难以满足农业生产要求

農业耕作是以农产品的产出为先导。湿地中农用地的农业耕作需同时坚守保护生态系统的原则，农产品将不可避免的成为生态循环中的一环，被野生生物生态利用。因此，湿地中的农耕活动难以完全按照农业技术规程进行，必将影响农业生产效率。

3.2 湿地中的农用地妨碍湿地生态效益的发挥

1）农业耕作影响生态系统的保护。湿地具有自然属性，其保护恢复应主要依靠自然修复[8]。即使湿地修复中加入了人工干预以加快生态修复的基础进程，其后的修复仍主要是由自然做工，进行恢复。这一进程与农业耕作的人类频繁干扰相排斥。湿地中存在农用地，必然需要人类持续的耕作，而过多的人类干扰将必影响生态系统的稳定、演替和变化。

2）农业生产要素的使用影响生态环境要素。当前条件下，农业生产仍需通过施用化肥和农药提高农产品的质量和数量。但湿地中的农用地施用化肥和农药将对土壤、空气、水等生态环境要素造成污染，伤害生态循环，影响湿地净化水质、提升生物多样性等生态功能的发挥。

3）湿地中农用地破坏生态系统连贯性。连贯的湿地是建立健康生态系统的重要条件之一。现代社会的发展不可避免地造成了湿地的碎片化。开拓水道、营造生物栖息地等建设生态廊道的措施是湿地修复中常用的连通方式[9-10]。但湿地中如果存在农用地，将被强制用途管理，地形地貌或者植被的改变等将被严格限制，湿地规划和修复将难以按照最佳方案实施，不能发挥生态用地的最大效用，造成浪费。

3.3 修正湿地与农用地重叠问题的时机

只有界限清晰的生态红线和耕地红线，才能为国家管理部门制定农业政策和生态保护措施提供正确的依据，才能真正保障环境和粮食安全。无论是湿地保护红线或是耕地保护红线，现行的保护目标均以2020年为节点。作为回顾和总结过去一个阶段保护工作成效以及提出下一阶段目标的重要时点，结合过往工作实际，重新审视两条保护红线的科学性和合理性，并实事求是地进行修正，2020年是对湿地与农用地存在部分交叉重叠这一历史遗留问题进行修正是最好的时机。

4 解决湿地中农用地问题的建议

4.1 因地制宜，发挥土地的最大效用

一般认为，耕地重于湿地等生态用地，在理顺湿地与农用地重叠问题上，容易一刀切，一概将农用地从湿地中剔除，保有农用地，直接删减湿地面积。事实上，这种粗暴的处理方式值得商榷。以海珠湿地为例，作为大都市中央的湿地，其中就存在大量农用地。如果这些土地严格按照农用地进行复耕，1）农业生产过程中按照农耕标准操作使用化肥和农药，不可避免会污染周边的空气、水质，危害都市人们的健康[11]。2）都市中央的农用地不符合都市土地用途的定位，降低土地利用效率。在此情况下，更明智而切合实际的做法是改变该湿地内相关农用地的性质，保持湿地的完整性和生态效益，充分发挥湿地对城市的生态功能。而减少的农用地，可以在城市周边选取更合适的位点回补[12]。

4.2 部门联动，修正规划

理顺湿地与耕地红线问题不仅涉及林业和农业部门，还需要规划部门的联动参与。对红线重叠地块的重新定性，需充分考虑地块所处位点的土地利用总体规划、国土规划和城乡规划，综合考量该地块利用效益、与周边区域关系以及国家安全。因此，地块重新定性后，既需修订相关三大规划，也应迅速制定该地块的详细规划，确保土地的科学利用。

4.3 确定补偿制度

从湿地中剥离农用地，必然涉及湿地或者农用地面积的减少，为保障我国生态安全和粮食安全，坚持土地补偿机制：1）挖掘未利用地潜力，通过科学开垦，将减少的湿地或者农用地按质按量补回，提高节约集约用地效率;2）对新建农用地继续落实我国现行对基本农田的补偿标准和利益平衡措施，遵从“保护面积不减少，保护强度不降低，保护性质不改变”的总体要求。

4.4 明确管理责任人

对重新确定了利用性质的土地，应迅速明确土地管理责任部门，既要防范多头管理的出现，也要杜绝互相推诿现象。对新出现的农用地，要做好面积统计和土地图斑名录，落实耕种任务到人，防止出现耕地丢荒的现象，提高土地利用率[13]。对受影响的湿地，应重新整合优化，研判生态廊道，生物洄游路径和生物重要栖息地，将碎片化用地联通，防止出现生态孤岛。

4.5 建立全国性管理平台

现存的湿地红线中包括农用地问题，来源于地方追求农用地非生产效益，征用或借用农用地建设湿地公园等。建议建立全国性湿地管理平台，在审批湿地区域时及时发现并纠正此类现象继续发生，从源头上避免变相挪用农用地为生态用地甚至旅游用地问题[14]。农用地确实有一定的景观效应，可以在地方旅游发展中加以利用。但是在利用过程中不应改变对农用地的定性和基本生产用途，从而危害国家粮食安全。通过国家统一的湿地管理综合平台，细化强化信息管理，形成对全国各种类型湿地情况和变化的统一管理，有利于坚守湿地红线，延拓湿地连通性，提升湿地保护质量，维持稳定健康的湿地生态系统，全面提高湿地利用效率。

5 结语

随着近年湿地的高速发展，湿地保护红线与耕地保护红线重叠交叉问题愈加突显，既影响了湿地中农用地生产作用的发挥，也妨碍了湿地生态效益的发挥。而2020年是现行湿地保护红线和耕地保护红线阶段性目标回顾之年，正是修正两条红线重叠问题的最佳时机。据此，提出了从湿地剥离农用地实操工作中要注意的问题和建议。

参考文献：

[1] 中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局，中国国家标准化管理委员会.土地利用现状分类：GB/T 21010—2007[S].北京：中国标准出版社，2007.

[2] 中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局，中国国家标准化管理委员会.土地利用现状分类：GB/T 21010—2017[S].北京：中国标准出版社，2017.

[3] 人民网.中国划定8億亩湿地保护红线[N/OL].（2014-01-14）[2020-10-25].http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0114/c83083-24110698.html.

[4] 国土资源部.全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）[DB/OL].（2009-06-23）[2020-10-25].http：//www.gov.cn/zxft/ft149/content_1144625.htm.

[5] 自然资源部，国家林业和草原局.关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前有关工作的函[DB/OL].（2020-05-01）[2020-10-25].http：//wenku.foodmate.net/down/2020/05/113496.html.

[6] 国家林业局.全国湿地资源调查技术规程（试行）[DB/OL].（2008-12）[2020-10-25].https：//wenku.baidu.com/view/3a6f55158f9951e79b89680203d8ce2f0066652e.html.

[7] 崔保山，杨志峰.湿地学[M].北京：北京师范大学出版社，2015：8-9.

[8] 约翰·加里，刘丛，刘贵华.让大自然修复湿地[J].环球科学，2014（1）：48-53.

[9] 吴玉琴，李玉凤，刘红玉，等.水文连通度对湿地生态系统服务功能影响综述[J].南京师范大学学报（工程技术版），2020，20（1）：57-65.

[10] FORMAN R T. Land Mosaics——The Ecology of Landscapes and Regions[M].Cambridge： Cambridge University Press，1995：146-252.

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[12] 张良悦.中国城镇化进程中农地非农化的偏离与矫正[J].区域经济评论，2020（3）：79-89.

[13] 杨国永，许文兴.耕地抛荒及其治理——文献述评与研究展望[J].中国农业大学学报，2015（5）：279-288.

[14] 盖世广，窦志国，汤日红.湖泊湿地生态系统管理研究概述[J].湿地科学与管理，2017，13（4）：67-70.

（责任编辑：刘 昀）