崔修竹

在冷战时期美日关系发展的历史进程中,美日返还小笠原群岛施政权谈判具有重要的历史意义。这次谈判改变了《旧金山对日和约》第三条关于小笠原群岛地位的规定,为两年后的美日返还琉球群岛施政权谈判奠定了基础。近年来,美日两国学者对这一课题进行了开拓性研究。毋庸赘言,这些研究成果对后来者具有重要的启迪意义。当然,在这些研究著作中仍然遗留着一些值得继续深入探讨的学术问题：在美日两国国内政治过程中,美日两国各自究竟是怎样考虑处理美军在琉球群岛和小笠原群岛的军事基地问题的?在返还小笠原群岛施政权谈判中,美日两国的谈判策略特别是在处理部署核武器权方面呈现怎样的变化趋势?究竟应当怎样认识美日返还小笠原群岛施政权谈判中关于核武器问题的秘密谅解?①ロパ—ト·D·エルドリッチ,『硫黄島と小笠原をめぐる日米関係』,鹿儿岛市：南方新社,2008年版。真崎翔：『核密約から沖縄問題へ：小笠原返還の政治史』,名古屋：名古屋大学出版会,2017年版。信夫隆司：『小笠原返還にぉける核持ち込み問題』,日本大学法学会编：《政経研究》,第54卷第2号(2017年9月)。Robert D.Eldridge,Iwo Jima and the Bonin Islands in U.S.—Japan Relations：American Strategy,Japanese Territory,and the Islander in Between,Quantico,Virginia：Marine Corps University Press,2014.Fintan Hoey,Sato,American and The Cold War：U.S.—Japanese Relations,1964-197,London&New York：Palgrave Macmillan Co.,2015.本文旨在全面利用美日两国政府解密档案的基础上,继续探讨上述问题,从而更加全面地认识美日返还小笠原群岛施政权谈判的历史特点及其意义。

一、美日两国国内政治中的琉球群岛和小笠原群岛问题

在1967年7月10日美日两国开始讨论返还小笠原群岛施政权问题以前,美日两国在小笠原群岛问题上的外交交涉主要集中在第二次世界大战期间被日本政府强制移居到日本本土的小笠原群岛居民返回家园等问题上。②“Memorandum From James C.Thomson,Jr.of the National Security Council Staff to President Johnson,January 11,1965.” “Memorandum of Conversation,July 7,1966.”Foreign Relations of The United States1964-1968,volume XXIX,part2,Japan,Washington D.C.：U.S.GPO,2006,pp.64-65,pp.146-148.以下使用缩略语“FRUS”标注。在美日两国国内政治过程中,返还小笠原群岛施政权问题是在谋划怎样处理返还琉球群岛施政权问题的过程中提出来的。

众所周知,1965年,美国约翰逊(Lyndon B.Johnson)政府开始推行越南战争升级政策,不仅使美国在此后的若干年内背负巨额军费支出的重累、美国国际收支严重失衡,而且在美国与其主要盟国的关系中引发一系列新问题。仅就美日关系来看,日本经济继续保持高速增长的态势,美日贸易结构出现根本性质的变化,日本由原来的贸易逆差地位转变成为贸易顺差。③Memorandum of Conversation,Subject：U.S.—Japan Bilateral Relations,July 7,1966.FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,pp.151-154.1966年,日本政府对琉球群岛援助规模首次超过美国,达到1610万美元。④FM Amembassy Tokyo to Secstate WASHDC,A—595,October 27,1966.Documents on United States Policy Toward Japan,第10期,东京：柏书房,2002年版,第9卷,第58-70页。以下使用中译名标注引自该文件集的文献。日本国力的急剧增长和日美对琉球群岛援助比例关系的逆转,对日美双方都产生重要的影响。

从日本方面而论,朝野内外无不探讨返还琉球群岛施政权的方式及各种方案的利弊得失。其核心是要求“分离返还”还是“全面返还”。所谓“分离返还”,即将施政权与美军基地的作用问题分离开来,在不损害美军基地功能的条件下,只要求返还施政权。所谓“全面返还”,就是将琉球群岛美军基地纳入《美日相互合作及安全保障条约》以及事前协商制的适用范围,驻琉球群岛美军基地与驻日本本土美军基地相同、撤除核武器。究竟应当采取何种方式处理,可谓众说纷纭。特别地域联络局长山野幸吉提出了三种“返还”方式：(1)《美日相互合作及安全保障条约》不适用于琉球群岛,在特别协定基础上返还；(2)《美日相互合作及安全保障条约》适用于琉球群岛,承认包括核武器在内的自由使用权；或承认除核武器以外的自由使用权；(3)返还除美军基地以外的其他区域。⑤《美国驻日大使致国务卿电》,第A—271号,1967年8月29日,《美国对日政策文件集》第11期,东京：柏书房,2002年版,第11卷,第352-353页。日本驻美大使下田武三提出了“特别协定”构想：“《美日相互合作及安全保障条约》事前协商制不适用于琉球群岛,美国政府将琉球群岛施政权全部返还日本,琉球群岛问题与小笠原群岛问题分别处理。”⑥《美国驻日大使致国务卿电》,第5236号,1967年7月12日,《美国对日政策文件集》第11期第10卷,第46-49页。下田武三出任驻美大使前,任外务省外务次官。而外务省北美课的所有官员都认为应当要求全面返还琉球群岛施政权,《美日相互合作及安全保障条约》全面适用于琉球群岛,利用现有的“事前协商制”处理琉球群岛美军的作战行动,特别是应当要求撤除核武器。日本国内政治难以接受以“特别协定”方式处理返还琉球群岛施政权问题。①アメリカ局長：『一九六九年佐藤総理·ニクソン大統領会談に至る沖縄返還問題』,1969年12月15日,日本外务省外交史料馆,0600—2010—00032。以下在引用日本外务省外交史料馆藏档案时,仅标注卷宗分类号。特别值得注意的是佐藤内阁智囊机构的动向。1967年8月,直属于佐藤首相的咨询机关“冲绳问题恳谈会”成立。②『外務大臣発在米大使殿』,第978号,昭和42年7月31日,0120—2001—02701。冲绳问题恳谈会召集人、早稻田大学校长大滨信泉认为：美日在返还奄美群岛施政权谈判中签署的各类文件为具体处理返还琉球群岛和小笠原群岛施政权提供了“先例”。完全可以按照美日返还奄美群岛协定的方式处理返还琉球群岛和小笠原群岛施政权问题。根据1960年1月19日签署的《美日相互合作及安全保障条约》的规定,该条约即将在1970年期满。如果直接提出在“1970年”返还琉球群岛施政权,难以避免留下返还琉球群岛施政权与延长《美日相互合作及安全保障条约》相交换的印象。他建议：最好使用“从现在起,二年、三年内返还施政权”这样的表达方式。③《美国驻日大使致国务卿电》,第3037号,1967年11月2日,《美国对日政策文件集》第11期第11卷,第174-181页。

在上述这种氛围中,1967年5月,日本政府请求美国政府提供有关对小笠原群岛军事价值的评价报告。④Memorandum From the Joint Chiefs of Staff to Secretary of Defense McNamara,June 29,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,pp.172-173。日本外务省开始准备对美交涉方案,1967年6月12日至7月8日期间,外务省先后起草了《处理小笠原问题方针草案》⑤『三木外相発在米下田大使殿·别添7：小笠原問題対処方針·案』,北米第917号,昭和42年7月17日,0600—2011—00001。、《关于返还冲绳施政权问题》⑥近藤外务审议官：『沖縄施政権返還問題について』,昭和42年6月15日,0600—2011—00001。、《返还冲绳施政权的方式》⑦北米局長：『沖縄の施政権返還の方途』,昭和42年6月16日,0600—2011—00001。、《向美方递交的关于冲绳和小笠原问题的照会》(草案)⑧北米局：『沖縄、小笠原問題に関する大臣、米大使会談のため先方に手交すべき覚書·案』,昭和42年6月26日,0600—2008—00029。、《关于对美协商冲绳和小笠原问题的方式》⑨北米局長：『沖縄、小笠原に関する対米話合いの進め方について』,昭和42年7月8日,0600—2011—00001。。在这五个文件中,第一份文件专门讨论处理小笠原群岛问题,第二和第三个文件重点讨论返还琉球群岛施政权问题,第四和第五个文件同时提出了返还琉球群岛和小笠原群岛施政权问题。它们提出：琉球群岛和小笠原群岛是日本的领土,返还琉球群岛和小笠原群岛施政权乃是日本国民的宿愿。同时,日本政府“理解冲绳和小笠原群岛在维护包括日本在内的远东地区的和平与安全方面发挥的作用”。日本政府“要在如何协调日本国民的愿望与美国对冲绳和小笠原群岛的军事需求之间的关系上对美协商”。毫无疑问,尽管佐藤荣作没有公开表示对“全面返还”方式的赞同,也没有公开表示对将小笠原群岛与琉球群岛分开处理方式的赞同,实际上是沿着“全面返还”琉球群岛施政权和首先争取返还小笠原群岛施政权的方向考虑对美谈判的。

从美国政府来说,它面临的首要问题就是要不要继续奉行以往的“晴空政策”、拒绝返还琉球群岛和小笠原群岛施政权。1965年7月14日,美国驻日大使赖肖尔(Edwin O.Reischauer)向国务院建议以解决琉球群岛问题为核心,“构筑美日两国之间的新式关系”。他指出：日本舆论强烈地反对越南战争,已经波及本来亲美的保守派。“特别是琉球群岛问题使保守的民族主义与左翼的反美主义合流,正在成为美日关系最大的弱点”。在同日本政府讨论琉球群岛地位问题时,美国政府应该特别留意以下三个问题：“首先,关于美日两国之间新型的防卫关系,包括：日本周边的防卫需求、日本自卫队的作用、减少因驻日美军而产生的摩擦。其次,关于美日两国在促进东南亚非共产党国家经济发展方面的合作,构筑美日两国全面的战略关系。美日两国应当分担经济和防务领域的责任。再次,在琉球群岛问题上,美国政府应当尽可能紧急研究继续使用琉球群岛基地的必要性、继续使用所需要的权利、缔结返还特别协定的必要性与具体内容。”①Edwin O.Reichauer,Our Relations With Japan,July 14,1965.NSA ed.,Japan and the United States.,Diplomatic,Security and Economic Relations 1960-1976,Ann Arbor,Michigan：ProQuest LLC.,2001.NSAJU00493.以下在引用该数据库文献时仅标注文件编号。赖肖尔大使的建议,得到国务卿腊斯克(Dean D.Rusk)、国防部长麦克纳马拉(Robert S.McNamara)的重视,直接推动了国务院和国防部关于对琉球群岛政策的研究进程。②Rusk to McNamara,September 25,1965.William Bundy to John T.McNaughtom,Assistant Secretary of Defense for International Affairs,Department of Defense,November 10,1965.NSAJU00520、NSAJU 00530.1966年9月1日,国务院远东司日本处处长施奈德(Richard L.Sneider)提出研究报告。报告认为：美国驻琉球群岛当局没有能够妥善处理当地居民的自治要求；琉球群岛存在着政治不稳定因素；今后一二年内,日本政府可能根据基地协定而要求返还琉球群岛施政权。如果日本在琉球群岛问题上发挥建设性作用,有助于实现美国在琉球群岛的目标；反之,在国内压力下,日本也可能采取违反美国利益的做法。因此,应该讨论“在不损害基地机能的条件下返还施政权的可能性。在将施政权移交日本政府的同时,应保留美国自由使用军事基地的权利,包括部署核武器”③Our Ryukyu Bases,September 1,1966,《美国对日政策文件集》第10期第1卷,第19-46页。。1967年6月29日,美国参谋长联席会议主席惠勒(Earle G.Wheeler)应国防部长麦克纳马拉的请求,提出了《关于小笠原群岛军事用途》的评价报告。该报告强调指出：“评价小笠原群岛的战略价值,必须立足于美国作为一个太平洋国家的长期的国家安全利益,而非现在美国的地区防卫义务”；“小笠原群岛是支撑美国在日本、琉球群岛和菲律宾地位的重要基地,它提供储备常规武器与核武器的能力”。美国应当继续控制小笠原群岛。另一方面,“从目前美国在西太平洋的军事地位来看,小笠原群岛的价值不十分明显。然而,伴随着政治限制日益影响从那些前进基地展开的军事行动,小笠原群岛的战略价值将越来越明显”；“根据《旧金山对日和约》第三条,美国获得小笠原群岛的施政权,应当将小笠原群岛作为一个独立的区域,而非作为返还琉球群岛谈判的一部分”。总之,“美国应依据现在的协定或其他适当的协定(例如,全部购买或长期租借)维持对小笠原群岛的控制”④Memorandum From the Joint Chiefs of Staff to Secretary of Defense McNamara,June 29,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,pp.172-175.。7月20日,参谋长联席会议主席惠勒向国防部部长麦克纳马拉提出《关于继续使用琉球群岛军事基地问题》的建议。参谋长联席会议认为：“返还琉球群岛将削弱美国的战略地位和美国在远东的军事地位”,“从军事安全的角度来说,美国保持目前对琉球群岛的施政权是重要的。在使用美国在琉球群岛军事基地方面,不受限制地进入和自由行动权乃是不可或缺的”。如果政治局势的发展需要降低目前的施政权水平,必须考虑以下因素：第一,“在向日本移交民政权的同时,达成一项关于军事基地权的特殊协定,该协定规定基本的军事需求”；第二,根据1960年的《美日相互合作及安全保障条约》,向日本移交施政权,将严重削弱美国在远东的军事能力,“维护美国利益的最佳方式就是单独谈判琉球群岛军事基地的地位问题”。⑤Memorandum From the Joint Chiefs of Staff to Secretary of Defense McNamara,July 20,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,pp.184-186.1967年8月,施奈德提出了第二个研究报告。该报告认为：返还琉球群岛施政权以后,美军基地的机能将发生变化。但是,这种变化,集中表现在贮藏核武器和B-52战略轰炸机的自由进出权。这两种变化给美国亚洲防卫战略带来的影响,完全可以通过确保日本的政治作用来弥补。可以重新解释1960年《美日相互合作及安全保障条约》确定的“事前协商制”,弥补返还琉球群岛施政权给美国带来的影响。⑥Action Memorandum From the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs Bandy to Secretary of State Rusk,Ryukyus and bonins,August 7,1967.Memorandum From the Country Director for Japan Sneider to the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs Bandy,August10,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part2,Japan,pp.189-197,p.198.

由上可见,美日两国都是在讨论琉球群岛问题的过程中提出小笠原群岛问题的。但是,美日两国之间存在着一定的差异。日本政府准备同时向美国政府提出进行返还琉球群岛和小笠原群岛施政权谈判的要求,谈判的基本方针是在返还施政权与保障美国的军事战略利益之间寻求平衡。返还琉球群岛施政权与返还小笠原群岛施政权二者之间孰先孰后,要依据美国政府的反应而定。日本政府的谈判方针中蕴含着接受美国政府有关军事基地与核武器部署权要求的可能性。美国政府有关机构在究竟应当如何处理返还琉球群岛和小笠原群岛施政权问题上存在着相当明显的分歧。参谋长联席会议强调琉球群岛和小笠原群岛的军事战略价值,坚持继续保持美国对琉球群岛和小笠原群岛的控制,小笠原群岛与琉球群岛分开处理。即使是向日本政府移交施政权,也必须继续保持美军基地的特殊地位。像施奈德这样的熟悉日本事务的外交官,虽然倡导返还琉球群岛施政权,以此推动日本发挥更大的政治作用,但仍然主张要在保障美国军事利益的前提下进行返还施政权问题的谈判。美国政府内部的政策分歧,直接影响即将展开的美日外交谈判。

二、美日达成返还小笠原群岛施政权的原则谅解

1967年7月1日,美国副总统汉弗利(Hubert H.Humphrey)与日本内阁总理大臣佐藤荣作在汉城会谈,汉弗利副总统向佐藤首相“暗示”说：“当佐藤首相访美时将讨论琉球群岛和小笠原群岛问题”,“只要双方理解本地区安全的需要,美日能够达成任何谅解”。①Memorandum of Conversation,July 10,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part2,Japan,p.175.在日本外务省外交史料馆公开的0600—2011—00001卷宗内,仅仅公开了《总理·汉弗利会谈/总理访韩》(総理·ハンフリ——会談/総理訪韓)的卷宗名称,而没有公开任何具体文件。7月10日,日本驻美大使下田武三与美国国务院助理国务卿威廉·P.邦迪(William P.Bundy)会谈。下田大使表示：佐藤荣作首相和三木武夫外相都“明白无误地”认为,由于越南战争的缘故,难以尽快返还琉球群岛。不过,由于日本国内要求返还琉球群岛运动日益活跃,日本政府希望在1967年11月的日美首脑会谈中讨论返还琉球群岛施政权问题。作为他本人的“私见”,返还琉球群岛需要“数日、数月乃至数年”,在1970年是否延长《美日相互合作及安全保障条约》期限问题到来以前,“至少应当在返还问题上达成谅解”。邦迪则避开返还琉球群岛施政权的话题,一再追问“日本政府是否考虑将琉球群岛问题与小笠原群岛问题分离开来、讨论早日返还小笠原群岛问题?”②『在米下田大使発三木外務大臣宛』,第1820号,1967年7月10日。0600—2008—00029。7月15日,日本外务省第一次正式向美国驻日大使馆提议讨论返还琉球群岛和小笠原群岛施政权问题。③《会谈记录》,1967年7月15日,《美国对日政策文件集》第11期第10卷,第61-62页。『沖縄、小笠原問題に閞する外務大臣、米大使会談に際し先方に手交せる覚書』,1967年7月15日,0600—2008—00029。美国驻日大使U.A.约翰逊(Ural Aexis Johnson)向美国国务院建议：“关于小笠原群岛的协定无论做出何种规定,都将成为返还琉球群岛的先例。”其中应当明确规定：“日本政府应对移交日本政府的设施予以补偿”、日本政府承诺“保护目前居住在岛上的欧美裔居民的经济利益”、日本政府承诺保证美军的基地权(包括存储核武器、重新部署核武器)。“只要美国在小笠原群岛问题保持强硬姿态,就能从日本政府那里获得更多的让步。当返还琉球群岛时,这将成为宝贵的先例”④《美国驻日大使致国务卿电》,第0271号,1967年7月15日,《美国对日政策文件集》,第11期第6卷,第20-23页。。8月1日,约翰逊大使再次建议：“我们应当利用日本政府希望实现返还小笠原群岛和在琉球群岛事务中发挥更大的作用这一点,从日本政府那里得到一项关于琉球群岛军事基地前途问题的令人满意的承诺。”⑤Telegram From the Embassy in Tokyo to the Department of State,August 1,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,p.187.8月7日,助理国务卿威廉·P.邦迪向腊斯克国务卿和约翰逊总统建议：在目前进行的越南战争中,小笠原群岛不是重要的军事基地,因此,为了抑制左翼势力在1968年琉球群岛政府主席公选中的增长,使自民党政权继续存在下去,避免1970年延长《美日相互合作及安全保障条约》有效期限等与美国东亚安全保障政策直接相关的问题,应当在1970年以前返还小笠原群岛。①Action Memorandum from the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs bandy to Secretary of State Rusk,August 7,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,p.190.

1967年8月30日,约翰逊总统主持召开国家安全委员会会议,讨论返还小笠原群岛和琉球群岛施政权的基本前提条件问题。②Summary of 8/30/67 NSC Meeting on reversion to Japan of the Ryukyus,Bonins and other Western Pacific Islands,August 31,1967.Declassified Documents Reference System,Gale 2009.CK3100122855—CK3100122859。以下使用缩略语“DDRS”标注。9月11日,总统国家安全事务特别助理罗斯托(Walt W.Rostow)详细听取了国务院、国防部、财政部的意见。根据这些意见,罗斯托向约翰逊总统提出了处理返还小笠原群岛和琉球群岛问题的基本方针建议：“一、在琉球群岛和小笠原群岛问题上,听取日本政府方面的意见；二、强调美国在军事、经济上为日本和亚洲安全保障所做出的贡献；三、在要求日本协助美国改善国际收支(包括购买美制军事装备)方面显示强硬姿态；四、要求日本增加对亚洲非共产党国家的经济开发援助(特别是亚洲开发银行特别基金、南越的工业开发和向南越派遣日本顾问团、对印度尼西亚的开发援助)。”③Memorandum For The President,Subject：Talks with the Japanese,September 11,1967.NSA JU00737.这个建议书为美日两国政府首脑会谈确定了基调。

1967年9月中旬,日本外相三木武夫访美,安排同年11月的日美首脑会谈事宜。日本政府的基本目标就是期待在返还琉球群岛和小笠原群岛施政权问题上取得实质性进展。④《会谈记录》,第16198号,1967年9月14日,《美国对日政策文件集》第11期第6卷,第62-69页。《会谈记录》,第16305号,1967年9月16日,《美国对日政策文件集》第11期第10卷,第245-255页。『下田大使発外務大臣殿：三木大臣、ラスク長官会談録』,第2552号(总第36772号),1967年9月14日；第2595号(总第36573号),1967年9月16 日,0600—2008—00029。腊斯克国务卿表示：返还小笠原群岛不应给琉球群岛局势带来消极影响。“在越南战争仍在持续的情况下,他可能考虑返还小笠原群岛的其他岛屿,但是不能返还硫磺岛。日本不能向美国担保、美国也不能向日本担保在未来的三个月或六个月内不与中国处于战争状态。硫磺岛具有特殊的方面,应当作为特殊种类、特殊事例处理,将硫磺岛与小笠原群岛的其他岛屿分离开来”⑤《会谈记录》,第16305号,1967年9月16日,《美国对日政策文件集》第11期第10卷,第249-250页。。国防部长麦克纳马拉非常明确地向三木外相表示：“琉球群岛问题与日美外交、防务政策领域的基本分歧密切相连。琉球群岛问题不是是否应该将琉球返还给日本的问题,而是取决于美国国会和舆论是否支持以下各项要求：(1)《美日相互合作及安全保障条约》在1970年以后继续有效；(2)保留琉球群岛的美军基地；(3)保留核武器贮藏权。”⑥《会谈记录》,第16197号,1967年9月14日,《美国对日政策文件集》第11期第6卷,第57-61页。『下田大使発外務大臣殿：三木大臣、マクナマラ国防長官会談録』,第2580号(总第36431号),1967年9月15日,0600—2008—00029。1967年10月28日,三木外相向美国驻日大使约翰逊递交照会,明确提出：“如果将小笠原群岛返还日本,日本政府将增加对东南亚的经济援助和向美国提供国际收支平衡方面的援助、扩大在小笠原群岛和西太平洋地区的防卫作用。”在琉球群岛问题上,“希望美国能够表示打算返还琉球群岛施政权,但不必确定何时返还和何种方式返还。这些问题留待将来协商”。如果美国继续保留硫磺岛,“将硫磺岛完全从小笠原群岛分离出去,将严重损害小笠原群岛的价值。以至于小笠原群岛协定对日本公众没有多少意义”⑦《美国驻日大使致国务卿电》,第2907号,1967年10月28日,《美国对日政策文件集》第11期第11卷,第153-159页。在日本外务省外交史料馆公开的0600—2011—00001卷宗内,仅仅公开了这次会谈的会谈记录名称,而没有公开会谈记录的具体内容。。

面对日本政府提出的返还小笠原群岛施政权的要求,参谋长联席会议认为：“如果关岛基地被中国的核武器摧毁,可以将小笠原群岛作为替代基地。”因此,“美国应保留在硫磺岛和父岛存储核武器的权利,如有必要,暂不返还这两个岛屿的施政权,直到日本政府同意存储核武器”；“如果放弃在小笠原群岛存储核武器的权利,它将开创一个先例,导致日本政府拒绝在琉球群岛存储核武器”。①Memorandum From The President’s Special Assistant (Rostow)to President Johnson,November 3,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,pp.217-218.国务卿腊斯克和国防部长麦克纳马拉认为：“美国目前在小笠原群岛没有部署任何种类的核武器,而且也没有准备在小笠原群岛部署核武器的任何计划。在不提出拥有在小笠原群岛存储核武器权的情况下,返还小笠原群岛根本不会损害美国坚持在琉球群岛部署核武器的立场”；“如果接受参谋长联席会议的主张,将严重损害美日关系,降低日本政府在支持越南战争、国际收支平衡和其他问题上的可能性”。②Memorandum From Secretary Rusk to President Johnson,November 3,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,pp.219-220.11月5日,国务卿腊斯克授权约翰逊大使向日本外务省提议：“在小笠原群岛问题上,如果日本政府能够接受以下条件,美国政府就同意进行返还小笠原群岛施政权谈判。第一,日本政府同意：返还施政权以后,美军保留现有军事设施以及必要的区域。第二,日本政府保证有效利用返还小笠原群岛施政权一事缓和要求立即返还琉球群岛的压力。第三,日本政府同意：在维护现有军事设施、扩大反潜作战、其他区域防卫作战方面逐渐承担责任。第四,尽管目前不存在必须在小笠原群岛部署核武器的紧迫性,但是,美国政府保留讨论将来紧急事态下在小笠原群岛部署核武器的权利。有关在小笠原群岛部署核武器的任何决定不能作为处理琉球群岛核武器问题的先例”；“在返还琉球群岛问题上,目前我们不准备做任何特别承诺”。③《国务卿致美国驻日大使电》,第65117号,1967年11月5日,《美国对日政策文件集》第11期第6卷,第169-172页。《美国驻日大使致国务卿电》,第3060号,1967年11月6日,《美国对日政策文件集》第11期第6卷,第179-181页。11月6日,约翰逊大使奉命向三木武夫外相说明美国政府对返还小笠原群岛施政权的条件。其中,有关核武器问题,约翰逊大使解释说：在存储核武器问题上,美国政府不是要求日本政府“同意”,只是让日本政府了解：“在进行返还小笠原群岛施政权谈判时,美国政府保留在《美日相互合作及安全保障条约》的框架内提出存储和重新部署核武器问题、与日本政府协商的权利,期待日本政府做出善意的反应。小笠原群岛是指除琉球群岛以外的所有岛屿,硫磺岛也不例外。”在这里所说的“紧急事态”,指的是“受到敌国潜水艇的威胁,或在冲绳和马里亚纳群岛不能存储核武器、紧急存储反潜作战武器”等情况。④《美国驻日大使致国务卿电》,第3060号,1967年11月6日,《美国对日政策文件集》第11期第6卷,第179-181页。因此,在1967年11月中旬美日首脑会谈以前,约翰逊政府最关注的问题乃是日本在政治和安全领域支持美国的越南战争政策和亚洲政策,在经济领域怎样帮助美国解决对东南亚非共产党国家的经济援助、国际收支失衡等各种重大矛盾。如果日本能够积极地与美国保持战略协调,美国就将满足日本在小笠原群岛和琉球群岛施政权方面的某些要求。

1967年11月14日—15日,日美首脑会谈如期在华盛顿举行。约翰逊总统承诺返还小笠原群岛施政权并在“两三年内”进行返还琉球群岛施政权的谈判；美国继续履行《美日相互合作及安全保障条约》规定的义务和向日本提供核保护；美国对日提供空间技术援助。佐藤首相承诺支持美国的越南战争政策和亚洲政策,分担美国海外防务责任：在亚洲开发银行农业特别基金中追加1亿美元投资、增加对印度尼西亚政府援助(美日各承担西方国家对印度尼西亚援助总额的三分之一)、增加对南越政权的援助、购买价值3亿美元的美制军事装备以及美国政府财政证券。⑤外務省：『佐藤·ジョンソン大統領会談録』,1967年11月14日,1967年11月16日,0600—2008—00031。《会谈记录》,1967年11月14日,《美国对日政策文件集》第11期第4卷,第366-367页。《会谈记录》,1967年11月15日,《美国对日政策文件集》第11期第6卷,第202-214页,第215-216页。

美日两国政府在华盛顿会议上达成的各项谅解,非常典型地体现了“利益互换”原则。美国政府再次确认向日本提供核保护伞,意味着美日两国在安全领域确立了“核保护”与“被保护”的关系。美国政府向日本提供空间技术援助,意味着美国支持日本在和平利用原子能领域与中国展开竞争,抵消中国研制核武器对周边国家的政治和心理影响。日本增加对印度尼西亚等东南亚非共产党国家的开发援助,逐渐改变了美日在东南亚开发援助领域的比例关系。日美同盟关系也逐渐从日本依靠美国的援助向日本分担美国海外防务经费的方向转变。三者共同构成了支撑和维系美日安保体制的新要素。当然,我们必须看到,美国约翰逊政府之所以同意进行返还小笠原群岛施政权谈判和在“两三年内”进行返还琉球群岛施政权谈判,其前提条件是日本佐藤荣作政府接受了美国政府提出的各项要求。尽管在首脑会谈以前美日两国已经通过外交渠道提出了在返还施政权的过程中如何处理核武器、如何处理美军基地等相关问题,但是,在这次首脑会谈中没有具体讨论这些问题,而是首先确定分别返还小笠原群岛和琉球群岛返还施政权的基本原则。因此,在美日返还小笠原群岛施政权谈判中如何处理核武器和美军基地问题,对于我们理解美日返还小笠原群岛施政权谈判的基本特征具有重要的意义。

三、美日返还小笠原群岛施政权谈判中的核武器问题

按照美日两国政府首脑达成的谅解,1967年11月29日,三木外相向约翰逊大使提议进行返还小笠原群岛施政权谈判,同时讨论琉球群岛地位问题。约翰逊大使仅仅同意进行返还小笠原群岛施政权谈判,坚决反对讨论琉球群岛地位问题。①北米課：『三木大臣·ジョンソン大使会談記録』,昭和42年11月30日,0600—2008—00031。12月16日,国务卿腊斯克致电约翰逊大使,提出了在美日关于小笠原群岛问题的谈判中应当保留的军事权利问题,征求其意见。②FM Secstate WASHDC to Amembassy Tokyo,Action 85715,December 16,1967,U.S.Declassified Documents Online,Gale 2016,CK2349054315。该文件第7条、第8条、第9条尚未解密。这些尚未解密的内容与紧急事态下重新部署核武器权问题有关。12月22日,按照国务卿来电的精神,约翰逊大使向美国国务院提出了一份非常详尽的返还谈判方案建议。其主要内容是：(1)按照1953年美日返还奄美群岛施政权协定的方式,谈判返还小笠原群岛施政权协定,不修改《旧金山对日和约》第三条。(2)美日双方应当达成一项明确地谅解：“返还小笠原群岛协定不作为返还琉球群岛施政权的先例”,美国保持使用军事基地上的行动自由。具体内容包括：美国保留在南鸟岛和硫磺岛的航空航海远程导航设施；在小笠原群岛的其他设施移交日本政府,日本政府承担维护这些设施和设施区域的防卫责任,美国可使用这些设施。美国对移交日本政府的设施之改善费用不予以补偿,美国不承担恢复这些设施所在区域原状的责任。美国拥有存储和使用核武器的权利。鉴于日本国内对存储和使用核武器的情绪和目前没有需要使用小笠原群岛存储核武器的特别紧急军事计划,现在就要求与日本政府达成在小笠原群岛存储核武器权的协定,不符合我们的全面利益。因此,“目前,我们希望在日本对存储核武器的政治限制不能适用于小笠原群岛和硫磺岛。我们应当向日本政府提议：在紧急事态下,当需要使用小笠原群岛和硫磺岛存储核武器时,美国将提出这一问题,并希望这一请求能够按照不同于日本本土的方式处理。美国期待日本政府做出善意的反应。除非本地区安全所必需,美国不提出该种请求。上述内容可以某种方式列入正式的会谈记录,但是,我们不要求日本政府做出答复”。(3)返还小笠原群岛不能为日本收支平衡带来意外横财。美国保持在兑换美元上的行动自由。(4)日本政府和日本国民放弃对美国施政期间所有行为的请求权。(5)日本承担公用事业、教育、邮政等领域的责任。(6)保留硫磺岛美国海军阵亡将士纪念碑,美国有关人员可进入该地凭吊。③Action Memorandum From the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs Bundy to Secretary of State Rusk,December 22,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,pp.245-249.12月27日,腊斯克国务卿批准了这个建议,授权美国驻日大使与日本正式进行谈判。④Action Memorandum From the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs Bundy to Secretary of State Rusk,December 22,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,p.249.

勿庸赘言,美国在小笠原群岛存储核武器权成为美日双方谈判的核心问题。12月28日,约翰逊大使向三木外相递交“绝密照会”,其内容是：“在紧急事态下,美国将向日本政府请求存储核武器,希望日本政府能够按照不同于日本本土的方式对待这一请求,并做出善意的反应。除非包括日本在内区域的重大安全利益所必需,美国不提出该种请求。美国不要求日本政府做出任何答复。”约翰逊大使强调指出：这是处理美国核武器存储权的“最好的方式”。但是,三木外相认为：“在紧急事态下,美国政府准备使用核武器的区域,深刻关系到日本的利益。对于存储核武器这样重大的问题,只能从日本全境来考虑,不能仅仅从小笠原群岛这样的局部来考虑。要在日本各个区域之间划分原则界限是非常困难的。”在最近日本国会的辩论中,佐藤首相和他本人都表示返还小笠原群岛不涉及核武器问题。“在未来的几年中,日本政府面临的最大的国内政治问题就是冲绳的核武器问题”。像这样的《绝密照会》一旦泄露出去,在野党就将借此指责和追究佐藤首相和他本人。因此,三木外相表示：“美国没有必要提交这样的照会。”①Telegram From the Embassy in Japan to the Department of State,December 29,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,pp.250-251.1968年1月4日,腊斯克国务卿指令约翰逊大使：“如果存在着三木外相所说的严重风险,亦可采取其他方式记录美国向日本的通告。”所谓“其他方式”,指的是1960年美日修订《美日相互合作及安全保障条约》时秘密签署的特殊协定方式。“如果该记录的唯一文本保存在美国大使手中,只要日本外务省(像东乡文彦那样)的高级官员以某种方式确认该记录真实记录了美国的声明,我们没有任何反对意见”②Action：Amembassy Tokyo,January 4,1968,NSAJU00871.。3月19日,美日双方同意采取互换“秘密谅解议事录”的方式处理美国存储核武器权问题。全文如下：“今天,在签署返还小笠原群岛和其他岛屿协定以前,外相与美国驻日大使之间进行会谈。美国驻日大使表示：在紧急事态下需要使用小笠原群岛、火山列岛存储核武器,美国将向日本政府提出这一事宜,并期待日本政府做出善意的反应。除非包括日本在内的区域重大安全利益所必需,美国不提出该种请求。外相表示：按照1960年1月19日签署的《关于解释美日相互合作及安全保障条约第六条的换文》,驻日美军重要装备的变更,包括紧急事态时期驻日美军重要装备的变更,属于《美日相互合作及安全保障条约》事前协商制的范围。阁下刚才所说的那种情况亦属于事前协商制的范围。现在,我只能说：在阁下所说的情况下,日本政府将进行这样的协商。”③FM Amembassy Tokyo to Secstate WASHDC,Subject：Bonins Negotiations—Nuclear Storage,Tokyo 6698,March 21,1968,U.S.Declassified Documents Online,Gale 2016,CK2349491772.3月22日,三木外相同意将“返还小笠原群岛协定不作为将来返还琉球群岛施政权协定的先例”的口头声明列入会谈记录。④Administrative History of The Department of State During The Johnson Administration,vol.1,Section E-Japan,1969,U.S.Declassified Documents Online,Gale 2016,CK2349064813.

伴随着美日双方在核武器问题上的妥协,美日返还小笠原群岛施政权谈判进入尾声。3月23日,约翰逊大使在向国务院提交的报告中称：美日关于返还小笠原群岛施政权的相关文件“最大限度地体现了”美国的利益要求。⑤Information Memorandum From the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs Bundy to Secretary of State Rusk,March 23,1968,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,pp.268-270.3月29日,美国国务院授权约翰逊大使签署返还施政权协定相关文件,预定在1968年4月2日举行签字仪式。

出乎美国方面意料的是,就在此时,三木外相提出要在签署返还小笠原群岛协定仪式上做一个与“秘密谅解议事录”内容相反的发言。主旨是：“日本政府的政策是不允许日本领土内存在核武器。”⑥Information Memorandum From the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs Bundy to Secretary of State Rusk),March 23,1968,FRUS 1964-1968,vol.29,part2,Japan,p.270.4月2日,美国国务院召见日本驻美大使下田武三,表达美国政府对三木外相试图修改美日双方谅解的不满。⑦Action：Amembassy Tokyo,141966,April 3,1968,NSAJU00926.4月3日,美国国务院指令约翰逊大使：如果三木外相打算在“关键时刻”改变双方关于存储核武器问题的谅解,“国务院完全支持约翰逊大使拒绝签署返还小笠原群岛协定”⑧Telegram 141066 from Department of State to Embassy Tokyo,April 3,1968,POL19 Bonin Is.4—1—68,Box 1898,Central Foreign Policy Files 1967-1969,RG59,N.A.,MD.。约翰逊大使立即与牛场信彦外务次官进行磋商。几经讨论以后,双方达成新的谅解,在三木外相和约翰逊大使的《口头发言》中,各自陈述本国政府的立场：“大臣：在此之际,希望注意最近公开发表的有关日本政府对核政策的立场声明。1月27日,佐藤总理大臣在本年度国会发表的施政方针演说中指出：我们希望消灭核武器,我国不拥有核武器,也决不允许部署核武器。大使：我非常了解贵大臣所说的总理大臣的声明。我认为贵大臣所言不意味着改变贵大臣以前关于在我所说的那种场合、日本政府将按照安保条约的规定进行协商之声明。大臣：是的。”①信夫隆司：『小笠原返還にぉける核持ち込み問題』,日本大学法学会编：《政経研究》第54卷第2号(2017年9月),第19页。该“口头发言”不作为签字仪式的正式书面记录的组成部分。4月5日,三木外相和约翰逊大使分别代表本国政府签署了《美日返还小笠原群岛协定》②该协定的适用范围是：孀妇岩以南的南方诸岛(包括小笠原群岛、西之鸟岛、火山列岛)以及冲之鸟岛、南鸟岛。全文见：ロバト·D·エルドリッヂ：『琉黄島と小笠原島をめぐる日米関係』,鹿儿岛市：南方新社,2008年版,第472-474页,附录一。。4月10日,日本外务省美国局局长东乡文彦向约翰逊大使递交“秘密附属文件”(secret annex),确认关于紧急事态下美国在小笠原群岛存储核武器问题的谅解。③1968年4月10日,U.A.约翰逊大使向腊斯克国务卿呈报该秘密谅解文件(FM Amembassy Tokyo to Secstate,WASHDC,Tokyo 1331,April 10,1968)。美国国家档案馆至今未解密该电报。但是,根据1968年12月30日美国驻日大使U.A.约翰逊致腊斯克国务卿的绝密电报,“他已经向爱知揆一外相简要通报在东京第1331号电中的谅解”(FM Amembassy Tokyo to Secstate WASHDC,Tokyo A-2370,December 30,1968,Subject：Bonin Agreement Nuclear Storage),NSAJU01033.

那么,应当怎样认识1968年3月19日《谅解议事录》与4月5日《口头发言》之间的关系呢?倘若从三木外相提出要发表《口头发言》的初衷而论,确实包含着改变《谅解议事录》约定事项的意味。但是,从约翰逊大使要求三木外相确认的内容和三木外相的肯定性回答来看,《口头发言》不意味着改变三木外相在《谅解议事录》中陈述的立场。在这个意义上,《口头发言》乃是对《谅解议事录》的补充。《谅解议事录》《口头发言》《秘密附属文件》这三个文件反映了美日关于在小笠原群岛部署核武器的秘密谅解的特殊形态。

四、结论

首先,在美国推行越南战争升级政策和日本经济高速增长的国际政治经济环境中,在美日两国国内几乎同步讨论琉球群岛地位问题。返还小笠原群岛施政权问题是在美日两国讨论琉球群岛地位问题的过程中被提出来的。日本处理小笠原群岛问题的基本方针是在返还施政权与保障美国的军事权益之间寻求平衡。美国为返还小笠原群岛施政权设定的前提条件是日本必须分担美国在越南战争中的防务开支和同意美国保留在小笠原群岛部署核武器的权利。在美日两国的谈判方针中蕴涵着汇合双方利益的共同点。

其次,在美日两国政府最初的谈判过程中,美国外交的基本策略是明确要求日本政府增加对东南亚非共产党国家的开发援助和协助美国政府缓解国际收支失衡矛盾。以1967年10月28日三木武夫外相向约翰逊大使递交的照会作为分界点,美国外交的谈判重心转向保留美军在小笠原部署核武器的权利问题。国务卿腊斯克提出的将硫磺岛与小笠原群岛其他岛屿分离开来的返还方案,乃是推动或曰换取日本政府接受美军保留在小笠原群岛部署核武器权的压力手段。约翰逊政府之所以能够在1967年11月美日首脑会谈中明确承诺返还小笠原群岛施政权和“在两三年内”进行返还琉球群岛施政权谈判,是因为日本政府接受了美国政府提出的各项前提条件。

最后,在1967年11月美日首脑会谈以后全面展开的美日返还小笠原群岛施政权谈判中,美日双方都同意按照1953年《美日返还奄美群岛施政权协定》的模式处理返还小笠原群岛施政权有关事项。这种共识本身就包含着要采取缔结秘密谅解文件的方式处理美军的军事权益问题。美国政府坚持无论采取何种外交文件形式都必须规定美军保留在小笠原群岛部署核武器的权利。日本政府采取了双重方式处理这一难题：一方面,秘密接受美国政府的要求；另一方面,向日本公众申明在小笠原群岛也要实行“非核三原则”。《谅解议事录》《口头发言》《秘密附属文件》这三个文件反映了美日关于在小笠原群岛部署核武器的秘密谅解的特殊形态。就美国政府本意来说,不希望返还小笠原群岛施政权谈判中关于处理核武器问题的方式成为美日返还琉球群岛施政权时处理核武器问题的“先例”,日本政府也确认这一点。美日两国之间之所以能够在这一问题上达成共识,是因为小笠原群岛与琉球群岛之间确实存在着极其重要的区别。然而,这不意味着美日返还小笠原群岛施政权谈判中关于处理核武器问题的方式不会对美日返还琉球群岛施政权谈判产生一定程度的影响。美日返还小笠原群岛施政权谈判,第一次提出了怎样在《美日相互合作及安全保障条约》的框架下处理美国在紧急事态时期存储和使用核武器问题。从1969年11月19日美国尼克松总统与日本佐藤首相秘密签署《关于联合声明的谅解议事录》(所谓“核密约”)的形成过程来看①崔丕：《美日返还琉球群岛施政权谈判中的核密约问题考》,《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2014年第4期。,就美国政府寻求在紧急事态时期存储和使用核武器、日本政府同意按照《美日相互合作及安全保障条约》的事前协商制进行协商这一点而论,不能不说美日返还小笠原群岛施政权谈判中关于核武器问题的处理方式确实成为了处理琉球群岛核武器问题的“先例”。当然,在美日返还小笠原群岛施政权谈判中关于存储核武器问题的秘密谅解是由美国驻日大使和日本外相签署的,而美日返还琉球群岛施政权谈判中关于核武器问题的秘密谅解是由美日两国政府首脑签署的；在返还小笠原群岛施政权的过程中不涉及美军迁移和重新部署核武器的经费开支及其补偿问题,而在返还琉球群岛施政权的过程中日本政府要承担美军迁移和重新部署核武器的经费开支。这种差异只能说明琉球群岛在美国亚洲防卫战略体系中的重要地位和琉球群岛核武器问题对美日返还琉球群岛施政权谈判的重大意义。