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PPP项目协议是当今世界公私合作的典型模式，在英、美、法等发达国家更是发展的如火如荼。当然，在我国亦是如此。我国在桥梁建筑，高速公路的修建以及环境保护等多方面采用PPP项目模式都取得了可观的成绩。但是，PPP项目模式合作期限一般都长达十年以上，这导致在此过程中出现的纠纷由于机制不健全的问题，常常难以得到解决。由此，笔者将对多元化纠纷解决机制进行阐释并提出相关建议。

一、我国PPP项目协议纠纷类型

(一)违约类型的纠纷

违约类的纠纷可以大致分为三大类：社会资本违约、政府违约以及项目公司违约纷。政府的违约:①按照合同的约定，公方方面应当给予私方以补助、辅助或履行其他的金钱给付义务的而未履行的;②政府出于需要对其控制之下的项目设施进行征用而违反合同义务的;③公方对PPP项目协议中约定的本该自身履行的义务擅自转让他人的;④出于公方可控的法律变更导致PPP项目协议无法继续履行的;⑤其他公方违约行为。社会资本方的违约:①私方未能在合同约定期限内完成融资工作的;②私方对于PPP项目的设计、运营以及建设不符合合同内容的;③违法或违约使用项目设施设备或项目土地的;④社会资本方其他的违约行为。项目公司的违约:①项目公司因资不抵债、破产导致违约的;②项目公司就PPP项目股权擅自进行股权变更不符合PPP项目协议规定的;③项目公司提供的公共服务、产品等与PPP项目协议约定标准不符合的或者与行业规定的标准的不符合的;④项目公司其他的违约行为。

(二)不可抗力类型的纠纷

不可抗力的情况可以分为两种：政治不可抗力和自然不可抗力。我国财政部的《PPP项目合同指南(试行)》中就对这两种情形分别进行了规定。①我国《民法总则》第一百八十条和《合同法》第一百一十七条将不可抗力定义为“不能预见、不能避免且不能克服的客观情况”。此外，“世界银行2017年版《PPP合同条款指南》的第一章中指出设立不可抗力条款的前提在于发生不归责于任何一方，且一方承担不可抗力责任时不比另一方更适宜的事件时，双方应当共同承担不可抗力导致的风险，其目的是为了发生不可抗力纠纷时，政府和社会资本可以合理分配双方的责任。”[1]此条款不仅明确了在发生不可抗力的情况下责任的分摊与归属，同时也体现了参与PPP项目各方主体的平等地位，体现了公平原则。

二、PPP协议纠纷解决机制现状及其实践分析

(一)法律制度层面的现状检视

我国就PPP项目协议发生纠纷所适用的法律法规并无统一标准，即我国目前没有形成完整的、体系化的PPP项目纠纷解决机制。虽然如此，我国的法律法规、规章以及政策性文件等对PPP项目有散落的规定。政策性文件例如：《政府采购法》《政府采购法实施条例》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》以及《政府采购非招标采购方式管理办法》等里面都有关于PPP项目的相关规定。而法律法规对PPP项目的相关规定主要有《行政诉讼法》的第十二规定以及《中华人民共和国政府采购法》的第四十三条。从这不难发现，我国关于PPP项目协议的法律制度的设计不够完善，没有一套独立的体系，而这就使得PPP项目协议在实务中操作的时候难免遇到许多问题。

(二)实务现状的检视

“由于缺乏专门的PPP立法，所以理论上和实践中关于PPP项目合同纠纷解决的方式都没有统一的标准，甚至存在规定之间相矛盾的现象。”[2]李锡鹤:“论民事(法律)关系的概念和本质”，《华东政法学院学报》，2001年第1期。这就使得许多实践中的纠纷得不到解决。汇律长春污水处理案就很好的说明了这个问题。汇津中国(长春)污水处理有限公司。作为国内首家合资公用事业项目，长春市排水公司于2000年初与香港汇津公司合资建立汇津(长春)污水处理有限公司(即汇津长春)，合同期限为20年。同年7月，市政府制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》。2000年底，项目投产并正常运行。然而从2002年开始，排水公司就拖欠汇津长春污水处理费，而从2003年3月起停止付费。为解决争议，汇津公司邀请吉林省外经贸厅出面调解，在调解会上汇津公司得知市政府已于2003年2月废止了《专营办法》。汇津公司认为《专营办法》是政府为支持项目而做出的行政许可和行政授权，废除《专营办法》等于摧毁了项目运营基础。在多次调解无果的情况下，汇津公司于2003年8月向长春市中院起诉长春市政府。汇律长春的污水排放案之所以无法得到调节，以致最后上诉至法院都是因为上层制度不健全，顶层设计不完善导致的。可见，我国目前PPP项目协议纠纷解决的实践情况效果一定程度上依赖于法律法规的健全机制，有健全、完善的PPP项目协议纠纷解决机制，实践中才能够有效解决纠纷。

三、PPP项目协议纠纷多元化解决机制构建

(一)协商解决的法律设计

协商解决的方式常适用于民间的纠纷解决，这不仅提现当事方的意志，充分体现意思自治，尊重多方当事人的意见，同时也体现了参与主体的平等地位。这对于纠纷的解决见效快，对于司法资源的节约有着重大作用。但是，由于PPP项目协议的复杂性，当事方往往难以达成一致的意见，由此，PPP项目协议的推行将受阻碍。因此，将协商方式法治化是PPP项目协议发展的重要举措。法国民法典第2044款规定:“和解协议可视作合同，由此，合同各方可就争议达成一致意见，也可防范可能产生的争议。”[3]徐琳.法国公私合作(PPP模式)法律问题研究[J].行政法学研究,2016(3):116-127。《中华人民合同法》对于当事人就合同内容约定不明确时的规定如下：②第六十一条合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。由此可见，双方对已签订的合同有补充异议的，可视为是双方的后续合同协议。因此，这个后续的协议也是合同的一个组成部分，而当后续协议出现纠纷时，即出现了合同纠纷，可以参照合同纠纷的解决方式解决。以此方式赋予协商以法律的效力，这样双方当事人已经协商的事宜，继续有效，而其他关于合同的异议则作补充协议就好。这样不仅有利于PPP项目的进行，更节约了司法资源，促进社会经济发展。由此可见，协商法治化是深入推进PPP项目一个必要的举措。

(二)调解解决的法律释义

调解的方式解决纠纷运用范围之广：医疗、高速公路修建等许多领域都有调解解决纠纷方式的适用。调解可以是多方的调解，例如人民法院的调解、第三方(专家)调解、人民调解以及仲裁机构的调解等。PPP项目主要是适用人民调解的纠纷解决方式。③《中华人民共和国人民调解法》第二条规定：“本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动”；该法第七条规定：“人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织”。由此可见，人民调解在PPP项目协议中占据重大位置。但是，由于PPP项目的复杂性和专业性，调解团若是由一般人民团体组成恐有不妥，因此，人民团体组成的调解团队应当有熟知并了解PPP项目协议的或PPP项目领域的专家组成更为合妥当。专家调解团给出自己的建议，双方当事人在此基础上进行协商，这样更有利于纠纷的解决。第三方调解要求调解员要保持客观的态度，遵循公平、公正原则，并且调解员与调解组织与争议各方应无隶属关系、与调解结果无利害关系，调解员不受任何组织和个人的干涉或影响，中立、客观、公正的履行调解职责。调解本身就具有一定效力，对当事双方均有一定程度的约束力。但是，④《中华人民共和国民事诉讼法》第九十九条规定：“调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的，人民法院应当及时判决”。此条表明，调解生效前对于双方当事人是没有效力或约束力的，因此，调解的法律效力只有是在调解协议达成后才能产生，而调解协议一旦达成，则对双方当事人都有约束力。

(三)诉讼解决的法律适用分析

协商解决纠纷的方式以及调解解决纠纷的方式在一般纠纷案件中起着重大作用，但是，PPP项目协议比一般协议更为复杂有其特殊性质，协商解决方式和调解解决方式往往不能有效解决纠纷。因此，PPP项目当事方往往会选择诉讼的解决方式解决PPP项目协议纠纷。但是，到底采用哪种诉讼方式有待商榷。“在合同发生争议的情况下，需要判断该合同产生的争议是民事争议还是行政争议，是通过民商事诉讼、仲裁解决还是通过行政诉讼的方式解决。基于合同争议当事人的判断，一个合同可能被提起民事诉讼、仲裁，也可能被提起行政诉讼。”[4]吕立秋.行政协议的纠纷解决路径与思考[J].中国法律评论,2017(01):66-70。由此可见，PPP项目协议到底是提起行政诉讼还是民事诉讼皆要遵循当事人的意思自治。但是，若双方当事人就何种诉讼方式不能达成一致的情况下如何解决纠纷则是一大问题。笔者以为，提出何种诉讼，根据实际情况，从PPP项目的特殊性出发大致可以从两方面解析。一方面：PPP项目是公私双方共同参与、责任共担、利益共享的项目。在此项目中，公方与私方应基于平等地位参与项目，由此无论政府方还是社会资本方出现问题或出现违约情况另一方当事人都能提起民事诉讼，以期解决问题。另一方面：若社会资本方没有过失，而政府方出现违约情况或管理过失的问题，那么则可由社会资本方就其过失提起行政诉讼，以此解决纠纷。当然，鉴于双方在PPP项目中的平等地位社会资本方也可以提起民事诉讼。总之PPP项目协议当事方可以根据实际情况，意思自治、合意选择纠纷解决方式，达到想要的效果，推进PPP项目深入发展与前进。

【注释】

①《民法总则》第一百八十条

②《中华人民合同法》第六十一条

③《中华人民共和国人民调解法》第二条

④《中华人民共和国民事诉讼法》第九十九条