张奕琪

(南京农业大学公共管理学院 江苏 南京 210095)

宅基地是我国农村生活不可或缺的一部分。纵观我国宅基地的发展历程，宅基地流转政策与模式在不断完善，新《土地管理法》的修改与推行促进了农村经济发展，同时不断满足了农民日益增长的生产生活需求。但是，随着我国城镇化和工业化的推进，人口增长与土地紧缺的矛盾日益加剧，城市扩展需要大量的建设用地，而农村大量的宅基地被闲置，城乡土地矛盾不断凸显。因此，寻找宅基地退出意愿的影响因素及路径对改革我国农村土地流转制度具有重要意义。

一、研究背景

随着我国城乡一体化的不断发展，农村人口不断向城市迁移，城镇化成为国家发展的必然趋势，这对农村宅基地的退出起到了重要的推动作用。与此同时，城乡一体化进程中产生了诸多问题，尤其是城镇建设用地紧张与农村宅基地荒废的矛盾最为突出，制约着城乡发展的协调性。宅基地作为农村建设用地的重要组成部分，其流转对保障城市建设用地供给具有重要作用。然而目前我国宅基地使用仍存在诸多问题，如“一户多宅”、宅基地面积超标、宅基地违规私下交易等，还有大量宅基地处于闲置状态，导致资源的浪费[1]。宅基地的退出机制也不完善，存在着法律和制度的不健全和不规范、退出补偿标准缺陷等问题，这无疑会影响着中国当前城乡一体化发展、农村人口流转到城市及土地集约高效利用的新趋势。

在中国城镇化发展的新阶段,原有的《土地管理法》无法满足中国经济转型升级发展的需要。2019年修改的新《土地管理法》增强了农民宅基地权益维护，完善农民宅基地有偿自愿退出机制，国家新增规定允许进城落户的农民依法自愿有偿退出宅基地，同时宅基地的用益物权也进一步得到强化，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。在近几年土地资源稀缺的大背景下，农村土地流转制度的重中之重必然是农村宅基地的自愿有偿退出机制，农村宅基地的退出是农村发展不可避免的，也是新农村建设的内在要求[2]。宅基地退出后的土地资源整合，是提升农村经济效益，破除城乡二元结构壁垒的途径。

二、研究意义

在中国经济不断转型发展的背景下，农村宅基地流转制度改革必然需要与中国经济发展相适应。宅基地不仅仅是中国全体农民的生产生活的根本，也关系着全体农民的自身发展和权益。农村宅基地流转制度改革作为土地制度改革中最关键的一部分，其退出意愿的影响因素、退出法律和制度设计、退出路径的选择等更是受到社会关注。

本文通过对农民参与宅基地有偿退出意愿的影响因素和退出路径的选择的研究，可为土地改革政策的制定提供一定参考依据。一旦解决与农民利益的最相关的宅基地问题，必会增强农民对改革政策的认同感与参与积极度，推动宅基地改革试点工作高效有序地进行[3]。因此，对广大农民退出宅基地意愿和路径的研究有重要的实践意义，具体而言：

一是推动土地高效集约利用。通过宅基地退出，可进一步改善农村宅基地闲置现状，盘活现有土地资源，发挥最大效益。其次，原有闲置宅基地进行盘活工作，不仅可以促进农村产业化发展，而且能够增加农民就业机会，提高农民收入水平[4]。

二是有利于推进以宅基地制度改革为代表的“三块地”改革，实现城乡融合发展[5]。当前，我国城镇建设用地指标非常紧缺、农村土地大量闲置，耕地红线已经处于高危警戒线下，积极推进农村存量宅基地有偿退出，盘活农村存量土地资源是破解土地利用困局的有效途径，更有利于加快城镇化建设，全面促进小康社会的建成，实现城乡统筹协调发展。

三是促进探索合理的土地补偿标准和宅基地用益物权的具体权能。在新《土地管理法》背景下，实现国家、集体、农民三方认可的补偿标准与补偿制度的建立，完善宅基地公平有偿退出机制，增强农民的“获得感”[6]。同时改革宅基地使用权只有占有权和使用权而没有收益权的特殊用益物权，显现宅基地的市场价值。

三、相关概念界定

(一)宅基地

宅基地是指农户用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地，宅基地的所有权归集体所有[7]。符合条件的农户通过依法向村集体申请，获得宅基地，来保障其基本生活。农户可以长期并无偿使用宅基地，来满足生存、生活、生产的需要。所以，农村宅基地具有社会保障功能和福利性。宅基地上所建的房屋的所有权归农户拥有，农户可以进行买卖和租赁，宅基地上的附着物出卖或出租给别人后，买方或租方随之获得宅基地的使用权，但宅基地的所有权仍为集体所有。宅基地出卖或转租的农户，不得向村集体再次申请新的宅基地。按照《中华人民共和国土地管理法》规定，一户只能申请一处宅基地，即“一户一宅”，且宅基地面积不得超过当地规定的标准。

(二)宅基地有偿退出

宅基地有偿退出，是指由于城乡规划或者其他项目的需要，要求农户放弃宅基地的使用权，作为对宅基地使用权放弃的补偿，政府或村集体对户主进行一定形式的补偿。由于“房地一体”，建设用地的退出，必然导致建设在土地上的建筑物和附属物的退出，因此，宅基地退出往往界定为：宅基地及宅基地上附着物的退出[8]。宅基地的退出按照使用权的退出程度可以分为部分退出和完全退出。宅基地使用权的部分退出是指农户放弃宅基地的占有和使用权益，而保留收益权。宅基地使用权的完全退出，即完全放弃宅基地的占有、使用、收益等用益权益。宅基地合理流转是缓解城镇建设用地紧缺与农村宅基地闲置的矛盾的一种方式，有利于村域土地的合理规划。

四、宅基地有偿退出意愿的影响因素

农村宅基地自愿有偿退出是指农民离开宅基地从农村迁入城市或从原有宅基地迁到新的宅基地。[9]宅基地迁出地对农户会有推力作用，农户目标迁入地对农户也会有拉力作用，两个力共同驱动农村宅基地退出。而农户基于宅基地情感因素和对宅基地退出政策的认知偏差，又会产生农村宅基地退出的阻力。

(一)宅基地有偿退出的驱动力

龚宏龄，林铭海(2019)基于“推位理论”的推力角度认为宅基地区域落后的生产生活条件和农村土地整合政策的推行是影响农户宅基地退出意愿的主要因素。由于制度和管理的缺陷，农村自身的农业污染对农业环境造成巨大破坏，加上农村其他落后的设施和服务，对农户向城市转移起到了推动作用，也促进了宅基地的退出。同时，发达地区农村正处于新农村建设热潮中，“美丽乡村”、“旧村改造”等项目推进了土地资源的整合，政府要求对规划不合理、面积超标、设施破旧、闲置不用等宅基地或农村住房进行腾退，这对农村宅基地的退出也是个推力。[10]

邹新树(2005)从“推位理论”的拉力角度认为由于农民常年在外务工，农户对城市生活和工作接纳度较高，农村宅基地的价值的逐渐丧失，从而农户愿意根据合理的退出补偿标准自愿有偿退出宅基地。因此，城市里更好的生活条件和更多的经济收入，是拉动了农村人口向城市迁移的基础，也是拉动宅基地退出的重要因素。[11]

张勇、包婷婷(2017)也分析了城镇化发展下城市建设用地需求的增加对农村宅基地退出的拉力作用。破解稀缺资源的城镇建设用地这一瓶颈问题需要农民退出原来使用的宅基地，通过城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩政策，将节约的宅基地用地指标置换成城镇建设用地指标，保障城镇化发展对建设用地的需求，缓解土地供需矛盾。[12]

(二)宅基地有偿退出的阻力

王兆林，杨庆媛等(2011)认为宅基地退出过程中，情感因素会对农户的决策造成较大影响。一是无论补偿标准实际的高低，退出宅基地的农户对于补偿价格往往都不满意。这是由于农户对于自身宅基地存在“禀赋效应”。“禀赋效应”是指个体对于自身拥有的东西估价会高于他所愿意购买该物的价格。对宅基地所在地村民及村庄的情感，都会增加农户的“禀赋效应”。[13]二是由于宅基地对于农民的意义不仅仅是生活保障，也是一种精神寄托。对村庄慢慢积淀感情，农户有偿退出宅基地的意愿也会相应地减弱。[14]

石健(2018)认为农户对土地政策的认知影响农户的行为决策，农户对宅基地政策认知水平越高,退出的意愿越强,对宅基地退出工作的有效实施越有益[15]。由于新《土地管理法》的实施时间短暂，农户对其中条例修改的接触时间较短和理解不完全，会产生认知偏差，从而导致宅基地退出意愿的下降。

五、宅基地退出路径的选择

(一)以宅基地换房，进城进镇居住

卢诚，乔伟峰(2018)等认为对进城有兴趣并有一定经济实力或相关职业技术的农民可以将宅基地换取城市住房。城镇相对于农村有更优质的生活条件和更多的就业机会是吸引农户进城进镇居住的主要原因，同时城镇基础设施更加完善，能够丰富农民的业余生活，提高生活质量。因此，进城进镇的退出路径可以促进中国的城镇化的发展，改进农户的生活就业条件。[16]

(二)以宅基地换钱，换取货币补偿、购房补贴等

郭明强(2019)认为在城镇有稳定收入和住处或村内具有“一户多宅”的农民，更容易选择货币化补偿退出的路径。政府及村集体应该积极推进拥有闲置宅基地的农户进行宅基地流转，并依法给予合理的补偿。同时，通过闲置宅基地的合理流转，进一步实现农村土地的集约利用，完善国家的增减挂钩政策。[17]

(三)以宅基地换权，换取工作入学、养老保险、社会保障等

黄瑞芹，谢冰(2012)认为社会技能不足致使收入途径单一，无法从事非农的农民可以选择集中技能培训，在培训合格后政府为其安排相应工作，实时跟踪保障就业服务；同时给农户购买养老保险，用就业和保险以换取宅基地退出。[18]相比于农村，城市具有更高的教育水平和社会福利，农民为了子女可以受到更好的教育，同时自己可以在城里找工作上班，会选择以权退出宅基地。将闲置宅基地退出和户籍改革结合在一起，为他们提供城镇户籍，使农户能享受到城镇户籍带来的福利，促使合理有序的城镇化。

(四)宅基地盘活，符合规划下改建自建，盘活利用，增加收益

郭华益(2019)认为改建自建，盘活利用宅基地适用于基于中国的祖辈土地情感等原因不愿离开原宅基地的农户。[19]在新《土地管理法》的背景下，可以在相关村域规划政策下，按照县或村规划新规定的设计要求，让此类农户改建重建，将闲置农村宅基地开发成乡村旅游的项目，建设民宿、农家乐等，开拓乡村旅游市场，增加农民收入。

六、总结

本文对土地改革制度中关键的一环宅基地退出制度进行了细致的综述研究。通过梳理了宅基地退出的研究背景、研究意义、相关概念界定，重点对宅基地有偿退出意愿的影响因素和退出路径的选择进行了文献综述分析，得出了如下结论：

一是农户主观的宅基地退出流转意愿会受到驱动力和阻力两个力同时的作用，两个力共同驱动农户宅基地退出。驱动力是指宅基地迁出地落后的生产生活条件、迁入地更多的经济收入和农村土地整合政策的实施，农户宅基地有偿退出意愿会因此增强；阻力是指农户自身的情感因素与“禀赋效应”及对最新土地政策信息的不完全掌握，会削弱农户宅基地有偿退出意愿。

二是宅基地退出可以结合农户退出的实际意愿并根据农户不同个人情况，提出供农户多种选择的退出路径，包括以宅基地换城镇住房、以宅基地换钱、以宅基地换权和宅基地盘活四种路径，更好地推动宅基地的合理有序退出。

总之，在中国经济转型进入新常态的背景下，现有的农村宅基地退出流转制度并不完善。中国当前农村宅基地退出流转改革的重点应是积极探索合理的退出补偿标准和补偿制度，不断推进土地的集约利用，避免空心村的扩展和土地资源率的下降，同时在退出过程中不断保障农民合法的权益，提高农户的收入和生活水平，这对于中国新农村的发展建设和落实中央惠民政策，维护社会稳定公平具有重要的意义。