仝树旭 韦樟清

（1.福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007；2.福建师范大学 协和学院，福建 福州 350117）

进入21 世纪以来，SARS（严重急性呼吸综合征）、MERS（中东呼吸综合征）、H1N1 甲型流感、新型冠状病毒肺炎等新发传染病接连暴发，极大威胁人类的健康。我国多次受到疫情冲击，可谓新发传染病暴发和防控的热点地区。然而，在经历了数次的突发公共卫生事件防控后，我国基层医疗卫生机构应急治理能力依然频频暴露出专项应急法制不全、医疗物资储备不够、专业医护人才不足等问题。自2003 年SARS 之后，国家相继出台《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》（国办发〔2007〕52 号）、《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》（国办发〔2009〕59 号）、《关于进一步动员城乡社区组织开展新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的紧急通知》（民发〔2020〕9 号）等文件，逐步强调基层组织尤其是医疗卫生机构在疫情防控中的主要职责任务和所起的重要作用，同时也提出健全基层医疗应急体系和应急预案、加快基层医疗应急队伍建设、完善相关法规政策等措施以加强基层医疗卫生机构应急治理能力建设。广大基层医疗卫生机构认真领会系列文件精神，积极落实文件中相关指示意见，全力推进基层医疗卫生事业的改革和发展，但在应急能力建设方面尚存在一些短板。因此，在深入细致分析基层医疗卫生机构的发展现状和现实困境的基础之上，提出基层医疗卫生机构应急治理能力的建设路径，为基层医疗卫生机构对于突发公共卫生事件的应急治理提供理论借鉴和实践参考。

1 基层医疗卫生机构的发展现状

基层医疗卫生机构作为我国医疗卫生健康服务体系的第一道防线，有效发挥着基层医疗问诊及疫病防控的重要作用。尤其是近年来，我国基层医疗卫生机构的分布日渐广泛、诊疗人次逐年上升、服务项目日趋丰富，基层医疗卫生机构在国家三级应急防控体系中的重要性和产生的作用也明显增强。

1.1 覆盖面：组织机构分布广泛

在我国，基层医疗卫生机构的功能定位在于为所在地服务辐射区域内的居民提供基本公共卫生服务和基本医疗服务。截止2019 年底，我国官方最新数据显示，目前我国基层医疗卫生机构共计96.0 万个，其中拥有县级医院1.5 万个，乡镇卫生院3.6 万个，已建成村级卫生室62.2 万个，社区卫生服务中心（站）大约3.54 万个。广泛分布的基层医疗卫生组织机构，极大程度上促使我国基本建成了便民服务的“15 分钟医疗圈”，“小病不出村、大病不出县”的医药卫生目标基本实现，基层医疗卫生机构为城乡居民切实解决就医难、就医贵的问题提供了基本保障。

1.2 诊疗量：诊疗人次逐年上升

经数据显示，我国总体诊疗人次已从2015 年的77.0 亿人次攀升到2019 年的85.2 亿人次。其中，近五年以来基层医疗卫生机构的诊疗人次占比均高达50%以上，同时也呈现出持续增长的态势。以社区卫生服务中心（站）为例，2019 年1-11月其诊疗人次达到了7.6 亿人次，同期拥有社区卫生服务中心（站）大约3.5 万个，平均一个社区卫生服务中心（站）一天的诊疗人次大约为60人，较2015 年社区卫生服务中心（站）日诊疗的14.1 人次高出大约4 倍。以村级及社区卫生服务中心为代表的基层医疗卫生机构在城乡居民日常问诊、治疗等方面发挥着越来越重要的保障作用。

1.3 服务量：服务项目日趋丰富

为有效促进基本公共卫生服务逐步均等化和深化医药卫生体制改革，我国切实为公民设置并提供了基本公共卫生服务项目，其主要由乡镇卫生院、村卫生室、社区卫生服务中心（站）负责具体实施。2009 年7 月，国务院深化医药卫生体制改革领导小组召开工作会议正式启动9 个国家基本公共卫生服务项目，随后各级部门积极落实，循序渐进、稳步推进工作，国家基本公共卫生服务事业得到了较大程度上的发展。截止当前，我国基本公共卫生服务项目已经增加到了14 项，各项目所涉及的具体服务内容较之前得到了进一步的丰富和细化，而在这之中就有12 类项目主要由基层医疗卫生机构负责提供。

综上所述，处于分级诊疗服务体系最底层的基层医疗卫生机构在我国城乡居民日常的防病诊疗及健康保健方面承担着重要的使命。因此，要充分借助基层医疗卫生机构目前的良好发展态势，建设好、发挥好基层医疗卫生机构在突发公共卫生事件中的应急治理能力，是守护城乡居民健康与国家安全的关键所在。

2 基层医疗卫生机构应急治理的现实困境

对于基层医疗卫生机构而言，其应急治理能力充分体现在它的职责与定位、管理体制、运行机制、应急能力及专业型医师人才队伍建设等方面。自2003 年非典疫情防控以来，我国各级政府坚持明确基层医疗卫生机构的职责与定位，高度重视其管理体制及运行机制的创新与发展，并持续不断健全和完善基层医疗卫生体系及应急管理治理体系。但当遭遇类似此次新型冠状病毒肺炎疫情的突发公共卫生事件或者头绪繁多的紧急医疗任务时，我国基层医疗卫生机构专项应急法制不全、医疗物资储备不够、专业医护人才不足等短板凸显。

2.1 应急主体互联性弱，专项法制亟待健全

首先，在此次新型冠状病毒肺炎疫情防控中，由于长期以来我国中央和地方的应急联动机制不畅，附属的部分部门之间职责条块分割，经常出现针对同一问题的规定互相矛盾的情形，这很大程度上制约了疫情期间各层级医疗卫生组织、疾控中心进行有效的信息沟通、学习交流阻碍了应急防控工作的顺利推进，甚至导致疫情监测结果缓报、瞒报、漏报等现象的发生。其次，民众与基层疗卫生机构之间信任互联度不高，一旦突发疫病之后，大量疑似病症人群不考虑先到基层医疗卫生机构检测诊疗，直接蜂拥至定点大医院要求治疗，从而增加交叉感染概率或挤占医疗资源，加速疫病传播扩散。此外，相比较国外而言，我国针对突发公共卫生事件应急处置的专项法律颁布的较晚，并且缺乏专项性的应急预案，同时已有应急机制在全面性、实用性、系统性等方面仍有较大的进步空间，综合法制水平尚与美国、日本等发达国家之间存在一定的差距[1]。

2.2 医疗物资储备不足，应急投入有待增加

据统计，截止2020 年2 月，全国已有160 余家医院由于应急医疗物资储备不足而向社会发出募捐公告进行求援，其中涵盖多家县级、市级、省级医院，甚至全国知名医院，更有不计其数的基层医疗卫生机构。长期以来，由于缺乏合理公正的医疗物资储备及分配机制，致使我国医疗卫生资源配置呈现出“倒三角”的模式，疫情之中省市级医院医疗物质的匮乏更加凸显了基层医疗卫生机构所面临的巨大挑战。数据显示，自2010年至2018 年，全国用于突发公共卫生事件应急处理的费用每年在6-8 亿人民币之间；对应急救治机构支出为20-30 亿；对疾病预防控制机构的年支出为300 多亿，但对于基层医疗机构的应急财政投入相对较少，从而致使其应急物质置办经费不足、设备申报费用不够。至今我国仍然有一部分社区卫生服务中心和乡镇卫生院存在医疗检疫设备落后或基础设施不齐全的现状，部分基层医疗卫生机构甚至无传染病隔离房，这极大程度为公共卫生事件的发生及蔓延埋下了隐患。[2]

2.3 专业医护人才流失，应急能力尚待提高

在突发公共卫生事件时，基层医务人员不仅要对居民进行疫病防控知识宣教、居家隔离指导，还要提供预防性服务并协助疾控部门调查处理。但官方数据显示，目前农村基层每千人拥有的医师数仅为1.8 人，其只占城市人口拥有医师数目的45%，而德国、奥地利等发达国家却早已超过4 人，基层医疗卫生机构的人员缺口现状极大程度上影响了国家的疫情防控部署。究其原因，一方面，由于长期以来我国基层医疗卫生机构人才管理运行机制不太健全，在人员招聘、职称评审、薪酬待遇等方面与基层医疗卫生机构现实发展不相适应，导致大批新生医务工作者不愿投身于基层医疗卫生事业中来。另一方面，由于基层医疗卫生机构的工作条件较差、社会认可度低，并且长期缺乏完善的应急临时补助及工伤认定机制，大批资深优秀的基层医务工作者又受到大医院“虹吸效应”影响，纷纷流向二、三级知名医院[3]。因此，当突发紧急状况，基层医疗卫生机构由于缺乏全科医师或专业型应急人才，从而难以进行有效的应急治理。

3 基层医疗卫生机构应急治理能力建设的路径

疫情发生之后，全国上下勠力同心防控新型冠状病毒肺炎疫情，基层医疗卫生机构承担着守护公民健康的使命。面对诸多现实困境，今后亟待从法制建设、物资储配、人才培养等方面入手，着力加强基层医疗卫生机构应急治理能力建设。

3.1 促进应急主体联动，健全专项法制

以专项法制作为支撑，借助现代信息技术实现多元主体联通协作处理突发公共事件是我们需要探索的新应急治理模式。首先，要强化已有的公共卫生法治建设，切实保障基层应急医疗与国家公共卫生职能并重，并健全优化非典之后形成的“一案三制”应急管理体系，加强和完善突发公共事件应急管理的专项法律法规建设。其次，要建立健全分级、分层的重大疫病防控及救助机制，有效推动医联体建设，并创新升级基层医疗卫生机构与基层管理部门（乡镇、街道、社区）、各级医院及疾控中心的联防联控协同机制，创新形成多主体共同参与的网格化应急治理模式，以增强各级组织尤其是基层疫情预防与救治的应急能力[4]。此外，要充分利用现代信息技术探索开发应急云诊、远程医疗指导系统，共建共享医疗数据库，建立健全居民电子健康档案，保障各层级应急主体疫情信息实时更新共享、联通协作。[5]

3.2 健全物资储配体系，加大应急投入

各层级部门要充分落实基层医疗卫生机构防疫体系中所涉及的的各项医药物资及设施保障措施。一方面，要建立健全药品及医疗设备供应保障制度，加大对医学科技界、医药界的资金和人才投入，增强对医药、医疗设备及技术的攻关动力，并给予相关生产企业政策支持和资金补贴以有效提高生产积极性，从而充分保障对于高品质药品、疫苗、检测设备等的供应储备[6]。另一方面，要完善现有国家公共卫生服务资源分配体系，公平合理地优化各个区域、各个层级卫生组织的医疗卫生资源投入结构及分配比例，统筹好基本医疗保险基金、公共卫生服务资金及专项应急经费的使用。此外，要持续加强对基层医疗卫生建设事业的关注度，加大对基层医疗机构应急医药物资及基础设施建设的财政投入力度，优惠政策、优质资源重点向农村、社区及偏远落后地方等基层医疗卫生组织倾斜，织密织牢医疗体系第一道防线。

3.3 加强人才队伍建设，提高应急能力

首先，要建立绩效分配、定向培养、实施灵活的人事管理运行机制，改革并强化已有的薪酬激励制度，大幅度提高基层医务人员工资待遇、津贴标准等，切实提升基层医卫岗位的吸引力，有效吸引更多新一代高素质医护人才充实到基层医疗卫生队伍中来。其次，要持续不断改善基层医护人员的执业环境和提升其社会地位，健全完善临时性工作补助、卫生防疫津贴及工伤认定等机制，有效保障医务人员的权益，充分调动广大基层医务工作者的积极性、主动性和创造性。此外，地方应急防控部门要经常性组织开展针对基层医务人员的疫病防控知识培训讲座或学习交流会，并且定期进行针对性较强的应急实战演练活动以有效提高基层医疗卫生机构的应急反应能力。[7]只有科学有效引进人才，并对其进行苦心培养和予以激励，才能早日建设一支专兼职结合的精锐医疗应急队伍，以备不时之需。

4 结束语

基层医疗卫生组织作为突发公共卫生事件应急治理的“一线哨卡”，面临着最复杂难辨的医患情况，因此基层医疗卫生机构所积累的应急治理经验对于推进我国的医药卫生应急治理体系具有实践性价值，有助于早日实现健康中国战略。新型冠状病毒肺炎疫情是一面镜子，折射出我国基层医疗卫生机构在应急治理方面的短板。国民应以此次疫情防控为契机，充分吸取教训，深入探讨现代基层医疗卫生机构应急治理的中国经验，并持续壮大我国基本医疗卫生体系，早日建立健全跨部门、跨区域、跨国界的现代协同应急共治机制，从而有效应对任何可能突发的风险和难题。