广州市交通规划研究院

0 前 言

为端正城市建设指导思想，明确近期城市建设重点，国务院于2002年出台《近期建设规划工作暂行办法》，该办法成为后续城市近期建设规划编制的纲领性文件。随着近期建设规划编制方法的不断创新，使其更具科学性、合理性、实操性，逐渐成为保障城市总体规划落地的制度性安排，成为政府近期工作的行动纲领。为保证近期建设规划能够顺利推进实施，解决当前工程建设项目审批手续多、办事难、耗时长等问题，国务院办公厅于2018年5月印发《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》，广州成为本次审批制度改革的试点城市，如何结合审批制度改革，将近期建设规划纳入审批流程，使其成为行政审批的重要环节，以期能更好地发挥近期建设规划的指导作用，成为当前值得探索的问题。本文结合审批制度改革方案，以广州市道路近期建设规划为例，探索新形势下的近期建设规划编制方法，以期能够使近期建设规划更具科学性、合理性、实操性，为城市近期发展提供有力支撑。

1 近期建设规划与行政审批相融合

自2002年国务院出台《近期建设规划工作暂行办法》以来，国内关于近期建设规划的研究已经过4轮反复讨论，但每一阶段研究的主题则不尽相同。第一轮为探索期（2002—2004年），主要是针对国务院出台的文件进行解读分析，如王蒙徽、杨保军、王富海等所发表的学术论文[1-3]；第二轮为实践期（2005—2010年），主要结合城市近期建设规划的实际编制，实例讨论近期建设规划的编制方法与体系等，如施源、罗永嘉等[4,5]；第三轮为改革期（2011—2015年），主要是围绕三规合一、多规合一以及近期建设规划转化为行动规划等规划改革理念的提出所开展的研究，如张少康、任庆昌、邹兵等[6-8]。目前近期建设规划已不再局限于一定范围，开始向某一观点聚焦并面向于解决某一类问题，研究的内容则更为发散，本文将其称为第四轮拓展期（2016年至今），如贾晓韡以面向城市治理为切入点对城市近期建设规划的转型进行了研究[9]；许世光则提出针对国家级新区的近期建设规划编制，应保持一定的刚性与弹性[10]；朱墨等则重点对市区分权体制下的近期建设规划编制方法进行了研究[11]。通过对国内相关研究文献的梳理，可以发现近期建设规划从最初的政策解读到规划的编制方法研究，以及最后与各种方针政策的结合，其核心目的是解决“规划落地”问题。

本轮广州市工程建设项目审批制度改革试点实施方案正是将“近期建设规划”融入行政审批流程，予以解决工程建设项目的立项问题，使规划真正成为指导城市建设的纲领性文件，一改以往规划留给人们“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的不良印象，真正将规划转为作战图，使其落地生根。

1.1 近期建设规划成为行政审批的基本环节

本轮改革方案提出再造审批流程，提出“技术先行、做实前期工作”的理念，文件中明确指出：对纳入政府投资计划或经市政府审定的专项规划、行动计划、市政府常务会议纪要等文件中明确的项目，及经市政府同意的近期实施计划中的项目，项目建议书和可行性研究报告可合并编报；建设单位可依据上述规划、计划、纪要等文件先行开展设计招标工作，做到工程方案阶段深度，其中对于市委、市政府决定三年内实施的重点项目，可做到初步设计深度，征地拆迁摸查工作同步开展。

上述规定主要解决了两方面内容，一方面使专项规划、行动计划等成为项目的立项依据，真正实现了近期建设规划纳入行政审批的主线流程，解决了以往规划与建设相脱节的问题；另一方面有前述立项依据的项目，可直接进行勘测设计招标，并直接做到初步设计深度，解决了以往工程前期由于经费不足，造成方案研究深度不够，工程审批流程反复的情况。

为配合行政审批流程改革，广州积极探索新形势下近期建设规划的编制工作，并研究将规划成果转变为行政审批流程中的“立项文件”。近年由原广州市住房和城乡建设委员会牵头组织，通过委托第三方规划研究机构编制《城乡建设项目近期实施规划》（本规划主要侧重于对广州市道路交通近期实施建议的研究），规划成果编制过程充分与各市、区相关单位沟通协调，经过长期研究最终形成正式的规划成果；在此规划成果的基础上，通过对其核心内容进行精简提炼，形成《广州市市政路桥项目近期（2019—2021年）实施计划》，并针对计划再次征求各相关部门意见，修改完善后联合广州市发展和改革委员会联合上报市政府，最终由市政府印发成为上述审批流程中的“立项依据文件”，探索出了一条将规划研究成果转变为政府纲领性文件的路径。

1.2 行政审批改革条件下的近期建设规划期限与更新机制分析

《近期建设规划工作暂行办法》中明确提出“近期建设规划的期限为五年，原则上与城市国民经济和社会发展计划的年限一致”，但正是由于要求其年限与城市国民经济和社会发展五年规划一致，也造成了其一直以来从属于后者的现象，这也是近期建设规划的尴尬所在。一方面其地位不如城市国民经济和社会发展规划；另一方面在实际操作及灵活性方面，又不如发改、财政、建设等主管部门的年度计划。5年对于一个城市的整体发展规划是合适的，但对于近期建设规划或者某个专项的近期建设规划来说，5年的跨度是较大的，因此以往的近期建设规模往往会考虑一定弹性，但正是因为弹性的需求导致规划成果最终的实效性较差，这也是造成上述尴尬局面的原因所在。为改善上述现象，本文结合广州近年编制的各专项近期建设规划，提出规划研究年限可定为5年，但最终形成的实施计划或实施建议则应聚焦于3年，以保证规划的实效性，对上可有效落实城市发展规划的目标及城市总体规划的目的，对下可有效指导各部门年度计划的制定。

在规划更新机制方面，以往的近期建设规划往往是5年到期后再组织编制，这也造成规划成果与城市最新发展形势相脱节，与城市近期建设方向有偏差。近年广州在编制《城乡建设项目近期实施规划》时探索出一种“年度滚动修编”的方法，即在近期建设规划编制完成后，对其进行年度实施评估，结合城市最新的发展形势对其进行修正，类似于评估模型的参数修正，使其能够持续与城市发展的步伐一致。

2 新形势下的城市道路近期建设规划编制方法

2.1 “三库”编制思路确保规划更具操作性

近期建设规划的编制应以问题与目标为导向，一方面是通过近期建设项目的实施解决目前城市发展存在的问题，另一方面是落实城市总体规划（后续将变为国土空间规划）的意图。基于以上两个抓手，本文提出通过构建三个项目库来逐层筛选，最终形成近期建设计划。首先，通过梳理当前城市道路建设存在的问题以及上层发展战略的要求，提出广州城市道路近期建设方向，根据建设方向初步筛选形成道路近期建设项目“储备库”；其次，在“储备库”的基础上，将具备近、中期（3—5年）实施项目筛选形成“预备库”；然后，在预备库的基础上，通过决策评估系统对“预备库”中的项目进行评分，择优纳入“三年库”，最终形成三年近期建设计划，如图1所示。

图1 项目库关系示意图

2.2 “三性”编制原则确保规划更具实施性

（1）纳入近期建设规划的项目，应符合“必要性”原则。一是能显著缓解现状道路交通发展存在的问题，并且能成为广州市未来发展的重要支撑的结构性工程；二是改善居民出行环境、提高生活品质的民生工程。

（2）纳入近期建设规划的项目，应满足“迫切性”原则。一是需与近期推进实施的铁路枢纽、轨道线路及站点、高速公路、综合管廊等重大基础设施工程统筹建设的项目；二是城市近期建设重点功能区的必须同步实施的配套路网。

（3）纳入近期建设规划的项目，应落实“可行性”原则。一是工程方案基本稳定，后续推进过程不会作颠覆性修改的项目；二是与城市总规、土规、生态保护红线等上位法定规划无较大矛盾；三是征地拆迁难度相对较小。

2.3 项目库策划生成及筛选机制

2.3.1 储备库生成

在确定项目储备库前，首先通过对现状道路交通发展存在的问题，以及城市上位战略规划及最新发展形势进行分析，如粤港澳大湾区、广深科技创新走廊、广州市国土空间规划等上位战略规划中对道路交通发展的要求，进而形成广州市道路交通近期建设方向，包括助力粤港澳大湾区基础设施互联互通、重大枢纽集疏运体系构建、市域骨架路网完善、外围组团与中心城区联系通道强化、重点功能区配套道路建设、区域交通均衡发展及交通拥堵节点改善等7个方面（见图2）。通过收集市、区等相关层面的近期建设项目、以往的近期建设规划成果、市域规划路网等资料进行分析，将符合上述7个近期建设方向的道路交通建设项目筛选纳入储备库，本轮筛选以项目功能为主，暂不考虑近期实施的条件。后续更新则可通过对近期道路建设方向进行修正，来对储备库进行更新维护。

2.3.2 预备库筛选

预备库的筛选是以储备库中的近期建设项目为对象，对储备库中的近期建设项目以项目实施条件为主要决策因素，从方案研究深度、规划用地矛盾、征地拆迁等因素进行评估，将其中具备近、中期（3—5年）实施的项目纳入预备库，该库基本与同期的五年发展规划相当，入库条件相对较为严苛。

2.3.3 三年库筛选

为配合后续三年行动计划的制定，在预备库的基础上首先通过定性分析方式，通过设定入三年库的基本原则，对预备库中的项目进行第一次筛选形成三年库。为保证近期建设规划三年库的项目更具实效性，提出五项入库原则，对预备库中的项目进行严格筛选。

入库原则1：符合广州市近期道路建设方向且功能性较强的项目。

入库原则2：具备三年内开工建设条件的建设项目，具体主要有3点，（1）工程建设方案基本稳定，后续推进过程中不会作较大调整的项目；（2）工程建设方案经广州市“多规合一”平台核查，基本符合法定规划（或可通过相对较短期限调整使之符合）的项目；（3）工程建设方案沿线征地拆迁难度相对较小，无较敏感用地的项目。

图2 广州市近期道路建设方向分析图

入库原则3：广州市市委市政府关注的重点工程项目，或重点建设平台的配套道路项目。

入库原则4：需与近期拟建的重大交通基础设施（如地铁、城际、铁路、高速公路等）统筹建设的项目。

入库原则5：民生工程及社会舆论影响较大的道路建设项目。

2.4 三年行动计划决策评估系统

本文提出的“决策评估系统”结合规划编制原则，主要从建设必要性、推进紧迫性、实施可行性等三大方面着手设置评价指标，一级指标3项，二级指标15项；为保证最终筛选所得的“三年库”更具实施性，规划对实施可行性指标设置分值相对较高；最终将预备库中项目评分超过60分的项目形成“三年行动计划”。决策评估系统具体指标及评价标准见表1所示。

3 实施保障措施

3.1 年度滚动修编行动计划，保障建设计划更具实效性

近期实施计划经市政府印发后，由项目主管部门每年组织评估与滚动修编。已完工项目、由于特殊原因无法实施的项目将从近期实施计划中移除，对于当年符合计划筛选标准（但未纳入计划）的前期项目考虑纳入，从而确保近期实施计划能根据最新形势指导城市建设。

表1 决策评估系统评价指标体系表

3.2 探索资金筹措新模式，保障工程建设资金供应

一是需要统筹全市财政资金向市政路桥建设领域倾斜。二是进一步优化和创新市政道路投资建设模式，可参考TOD开发模式，通过捆绑市政道路与沿线经营性土地建设的模式，引入社会资金参与市政道路建设。此外，还可充分利用各类城建基金、政策性银行（国开行、农发行）的资金，积极沟通，主动争取，加大市政道路建设投资力度。三是将市政路桥建设与城市更新改造相结合，降低征拆成本，节约建设资金。

3.3 制定实施考核机制，力保计划能按时推进

引入项目实施考核机制，将近期实施计划的项目列为督办项目，全方位追踪其实施进度。项目建设管理单位应根据近期实施计划尽快开展相关工作，确保项目按时开工、完工。未能按时完成任务的建设管理单位将予以问责。也可结合城市土地指标或市财政资金的划拨建立一定的奖惩机制，对于按进度或提前完成计划的区或建设主体，可予以一定的土地指标或财政补偿的奖励，对于未按照行动计划推进实施的则予以相应的惩罚。

4 结 语

近期建设规划自2002年开始编制以来，已先后经过4轮研究讨论，其编制方法及框架体系已日渐成熟，为解决近期建设规划的“落地问题”，本文以广州市道路交通近期建设规划的编制为例，探索在工程建设项目审批制度改革的大形势下，以近期建设规划纳入广州市工程建设项目审批制度改革试点实施方案的行政审批流程为契机，研究近期建设规划的编制方法，提出“三库筛选方法”及“项目决策评估系统”，定性与定量相结合地形成广州市道路交通三年建设计划，并最终成为市政府纲领性文件，作为工程建设项目的立项依据，以期能够为国内同类型规划的编制提供些许借鉴。