李 超

（华东政法大学 法律学院，上海 普陀 200042）

一、问题的提出

党的十八大以来，不断加强信访制度的完善工作，积极化解社会矛盾。十八大报告中明确提出完善信访制度，妥善解决好人民内部矛盾，畅通民意表达渠道。十八届四中全会上也提出要将信访纳入法治化轨道，依法保障人民群众的合法性合理性诉求。作为我国化解矛盾的特色制度，信访在推动国家治理能力和治理体系现代化，密切党与人民群众的血肉联系以及维护人民群众的根本利益上发挥了巨大的作用。当前，中国特色社会主义已进入新时代，社会主要矛盾发生变化，在全面推进依法治国的背景下，新时代的信访工作亦需要与时俱进，那么新时代如何做好信访工作？将信访纳入法治化轨道的必要性是什么？又存在哪些问题？我们如何运用法治手段去化解这些难题？本文通过对上述问题的展开分析，希望对新时代信访法治化建设有所裨益。

二、新时代信访法治化的必要性分析

信访制度设立距今六十余载[1]，是中国民主进步的重要标志。一方面，信访在政治、民主等领域发挥着独特的作用，成为完善社会主义民主监督的重要抓手。另一方面，民众通过信访向党政机关、人民政府反映了民意，拓宽了民意表达渠道，密切地加强了党和政府与人民群众之间的血肉联系，在解决社会矛盾方面也表现出了巨大的优势。然而，现行信访制度仍然存在诸多问题，将其全方位的纳入法治化轨道迫在眉睫。为此，深入分析信访法治化的必要性具有重大的理论和现实意义。

（一）现行信访立法的不足抑制了信访作用的发挥

效力更高的信访立法能保障信访作用的发挥。在建国之时，信访是一种监督党和政府的民主权利[2]，就其本质而言，是宪法上的政治参与权利，是公民对于国家政治生活的关切与参与。然而，从实践中来看，信访很大程度上成为了公民自我救济的手段。伴随着信访工作在实践中的展开，民众将信访定位为保护自我权益的手段逐渐得到了官方认可。1995 年信访条例第1 条明确，制定条例的目的就是使信访人的合法权益得以保护，不受不法之侵害。2007 年，中央文件中进一步提出，各级信访部门要维护信访人的合法权益。在2012年的国家人权行动计划中，信访被写入了表达权项中，这是信访制度人权保护功能的体现。从这一发展趋势来看，信访制度在功能上经历了由体现民主性的政治权利向公民个人的人身权、财产权，乃至人权转变的过程。根据法理可知，关涉公民人权、民主权利的，都应由基本法进行规定。而目前直接规定信访制度的官方文件是2005 年国务院颁布的《信访条例》，其对信访的发展具有一定的进步意义。但是，由于它是国务院制定的行政法规，在效力等级上低于法律，且《信访条例》中的大部分规定具有较强的原则性，实践中的可操作性较弱，随着时代的发展，对于各种日新月异的信访事件，《信访条例》之相关规定略显乏力，抑制了信访作用的发挥。

（二）信访与法治对立的伪命题观点亟须纠正

信访制度的存废与否，学界一直都颇有争议。通过梳理总结各种信访与法治对立的观点，发现该观点主要认为信访机构处理信访人的信访事项时，常有推翻法院判决的情形存在，更有部分官员违反法定程序，滥用职权，私自处理信访事项，损害了司法权威，具有较浓厚的人治色彩，与法治精神所不符[3]。

信访与法治对立的观点实属伪命题，此观点涉及信访制度的根基，为此有必要进行批判。首先，信访制度运行一直都有法治保驾护航，信访的作用、主体、内容、权责都有法律的明确规定。早在1987 年，中央内部的官方文件中就提出了“依法信访”的原则[4]，要求信访机构和信访人要依法开展各项信访工作，这反映了相关部门很早就认识到了将信访纳入法治化轨道的重要性，并孜孜不倦地努力追求，此乃法史上的事实，不容置疑。其次，信访制度并没有损害司法权威。在“信访不信法”现象下，反思司法权威具有一定的实际意义。当前，我国已经形成了具有中国特色的社会主义法律体系，人民群众更多地求助于信访途径来维护自身利益，反映的乃是司法在解决争议上存在的不足，为此我们需要进行完善，但这并不是信访制度的存在所导致的，径直将信访与法治置于对立面，并不理智。在审判实践中，由于部分法律规范本身规定的较为原则，可操作性有待加强，使涌现的各种案件并不能依据法律规范准确地予以解决，这使法院的自由裁量权得到扩大；部分审判人员由于没有正确地理解和适用法律，导致了各类冤假错案的出现，在一定程度上损害了司法权威。因此，主张信访制度损害司法权威的观点是站不住脚的，信访与法治对立的观点也是个伪命题，亟待予以纠正。

（三）新时代信访法治化是创新社会治理的必然要求

所谓社会治理，是指社会治理主体采取多种手段对社会进行管理的行为。从我国来看，社会治理是指在党的领导下，由政府主导，社会各界主体积极参与，在法律制度的保障下，共同对政治、经济、文化、生态、思想等公共事务进行管理的行为，其目的在于解决社会矛盾，维护社会和谐稳定，为新时代国家现代化建设营造良好的环境。从此概念中可以得知，信访是社会治理工作的必要组成部分，社会治理的完善离不开信访工作的完善。在社会治理的过程中，做好群众的工作是重中之重，是最基础性的工作，而信访需要做好的，就是群众的基础性工作，依法完善信访工作，依法满足人民的合法需求，维护人民的合法权益，为创新社会治理打下坚实的群众基础，能够创新社会治理方式，提高社会治理的层次和水平。

当前，中国特色社会主义已进入新时代，社会主要矛盾发生了变化，改革开放也进入了深水区，如何在确保社会稳定的前提下妥善解决社会转型时期的问题，以及社会治理中存在的矛盾，是当前社会治理面临的巨大挑战，这些问题产生的原因林林总总，来源于多个方面，社会治理创新程度不够、社会治理与法治脱节、社会治理法治保障不完善是重要原因。而信访中存在的问题较为客观地反映了在社会治理上的不足与缺陷，因此，加强新时代信访法治化工作，将信访全面纳入法治化轨道，让法治引领信访工作的进行来切实解决信访中存在的问题，能够创新社会治理方式，提高社会治理能力，促进社会治理体系现代化。

三、新时代信访法治化过程中存在的问题

（一）信访“法定路径”地位之不清

所谓法定路径，是指国家法律明确规定的纠纷解决方式，例如诉讼、复议等。现行有效的《信访条例》规定，信访制度是指公民、法人或其他组织向行政机关表达合理诉求、行使建议权、投诉权等权利的制度，该制度本身也是法定路径的一种。但是，党内法规和法律规范性文件在描述信访制度的同时，用“法定路径”凸显信访的特殊性，而狭义的法律仅指全国人大及其常务委员会制定的法律，《信访条例》的制定主体是国务院，也就说明《信访条例》本身在法律体系中属于行政法规，从此角度来看，信访并没有获得基本法所确认的“法定路径”地位。

此种定位，使得信访解决信访人诉求的合法性欠缺，对公民、法人或其他组织以及受理信访的行政主体之行为都无法进行有效的规范，人民群众的合法权益难以受到法律的保护。与此同时，即便信访渠道解决了民众诉求，其本质上也是“法外开恩”[5]，这是与我国全面推进依法治国的法治理念相违背的。

（二）信访行政与司法性质之混合

从国家的历史发展经验来看，行政由于其本身就是一种组织和管理活动，因此其重在管理，而司法本身就是法律适用的过程，因而其重在居中裁判，行政与司法互相配合，共同协作，推动社会规范的治理，使其运行有序。就信访而言，作为化解矛盾、维护社会稳定的重要制度，其偏重的核心在于管理。然而，在实践中，不论是信访人亦或是各级信访机构，都将行政与司法的功能边界予以模糊化。例如，信访人不服信访答复的“三级终结”制度，信访人对诉求实体结果的寻求，信访机构对诉求的合理性解释等，都掺入了大量的司法色彩。信访不仅具有行政上的管理功能，也有了司法上的裁判功能。

信访行政与司法性质的混合，其利弊不言而喻。一方面，能够及时有效地发挥信访的作用，及时地解决信访人的合理诉求，将矛盾及时化解，保障宪法所赋予公民的批评建议权、申诉控告权。但是另一方面，不合理的诉求也会一拥而入，各级信访机构并没有法定的权限与职能来依照程序立刻裁决，最终的结果便是，合理的诉求长时间悬而未决，或者经过三级复查核查后仍未有效解决。如此未决案件的堆积，长久以来，便会产生新的矛盾，两者性质的混合也在一定程度上阻碍了信访法治化的发展。

（三）信访受理事项界限之不明

依照《信访条例》第四章、第五章之规定，信访机构的主要职责有：对信访事项予以登记并分情况在15 日内处理；重大、紧急事项，向有关行政机关报告；办理各项信访事项；完成相关信访事项的督办工作并提出建议；对政策性问题向本级政府报告并提出相应的建议；向本级人民政府提交信访情况分析报告。通过对信访机构上述主要职责的梳理，可以发现其所承担的事务较多，且存在交叉情形，部分职能例如督办、调查等职能也过于宽泛，且需要负责与本级人民政府、其他机构之间进行较多的对接工作，处理具体事项的界限并不明确。

随着我国经济社会的迅猛发展，人民群众的美好生活需要日益广泛，已逐渐拓展至民主、生态、文化等各个领域。多领域多类型多层次需要的增长使得大量的诉求进入到信访部门，比如环境污染纠纷、选举权纠纷、遗产纠纷，甚至是本该通过法定程序予以解决的医患纠纷，都纷至沓来。因为《信访条例》中规定了各级信访机构有“受理，办理”的职责，使得其受理范围不断地扩大，信访逐渐成为百姓诉求的集中解决地。

笔者通过研究发现，很多于法有据的问题本可以通过法定程序予以解决，却也借助信访的方式。信访机构，逐渐成为民众实现诉求的表达地。例如，法院判决执行困难，民众选择通过信访途径；对于民政部门解决不了的社会保障问题，民众也求助于信访机构。从这种发展趋势来看，信访显然已经在民众心中具有终局性的问题解决功能。与此同时，在社会的转型过程中，稳定是重中之重，而信访的发展与对社会稳定的需求的这种互相关联性，强化了民众将信访作为终局性的问题解决途径。在某种程度上，信访途径可以说是超越司法的优先选择路径。即使一时解决了合理诉求，但长远来看，不利于国家治理能力和治理体系现代化的提升。

（四）信访内部程序规范性之不足

《信访条例》虽然规定了公民、法人或其他组织可以向信访机构提出批评、建议的权利，但是在如何行使权利方面，却语焉不详，程序上的模糊性降低了权利行使的可操作性，从而导致在实践中产生各种问题。

首先，信访在部门问题的解决方式上并不统一，没有统一的标准。例如信访主体的资格问题、诉求的合法问题、所受理事项的界限问题、司法认定问题、信访答复的可诉性问题等，《信访条例》对上述问题，并没有进行统一的规定，导致各地适用不统一，任意确立标准的问题突出。

其次，信访过程中主观性较强，致使信访公信力受损。因为对信访的具体运作程序缺乏法律层面的规定，信访机构的人员只能在现行的制度框架下，对比民事诉讼的程序进行相关信访程序的展开[6]。工作中不重程序，流程不规范，任意行使信访答复的情形经常发生，一方面助长了信访机构对待民众诉求的任意性，另一方面也损害了民众求助于信访途径的信赖利益。

最后，信访事项的处理期间过短。《信访条例》第21 条规定了信访机构对于信访事项应当在15 日内分别处理，第22 条规定了答复是否受理的期限为15 天，如此看来，与民事诉讼、行政诉讼规定的期限相差较大，未给信访事项足够的审查处理期间，信访机构很有可能迫于时限要求而走程序[7]，而忽略了解决民众诉求的实质，这些都违背了信访制度设立的初衷。

四、新时代信访法治化的出路

（一）明确信访的法定地位与基本原则

一方面，通过全国人大常委会立法的方式，明确信访法的效力等级，从而保证信访法在整个社会主义法律体系中的地位。当前，我国正着力推进国家治理能力和治理体系现代化，要实现能力和体系上的现代化，必须重在治理，而非管理。从信访解决社会矛盾的属性和地位来看，信访的过程本身就是一种治理的过程，而非直接的管理，因此信访是有效的社会治理方式[8]。信访制度在设计上就是一套系统的发现矛盾、分析矛盾，从而解决矛盾的体系，防止简单的片面治理弊端，这种治理上的全面性、综合性，正是与国家治理相协调的体现，能为国家治理提供强有力的支撑。通过建立完善的信访发展制度，倾听民众的心声，解决好民众所反映的突出问题，这些都能从侧面折射出国家治理中存在的问题以及今后的改革思路。因此，在明确信访的法定地位过程中，还需要进一步明确信访制度的完善是推动国家治理现代化的重要措施。

另一方面，信访立法过程中，必须明确信访的基本原则。基本原则贯穿在各项信访制度中，对信访工作具有指引性、原则性的作用。笔者认为，信访立法，应明确以下三个基本原则：一是合法性原则。即信访的主体（包括信访机构和信访人）、信访的范围、信访的程序、法律责任的承担等，都必须符合法律规定，此外，这种合法性原则，不仅要求各项事项不得触犯法律之规定，还必须具有相应的法律依据，不能仅仅满足于消极的不违反法律之规定。二是合理性原则。信访人的诉求即使不合法，也可能由于法律出现漏洞、政策之间未妥善协调、事项本身的特殊性等原因，具有一定的合理性，对此，不能一概地以“是否合法”为判断依据，应当在以法律为准绳的前提下，充分探讨合理性标准，准许在该事项上拥有一定的裁量空间。三是公平原则。对于不同民众的信访诉求，信访机构要做到相同情况相同对待，不同情况不同对待，在作出差别对待时，要说明合理的理由，禁止在信访事项上有任何歧视行为，保证各项工作都公平进行，以免造成新的不平等。

（二）建立诉访分离的受理机制

信访机构对于信访人诉求的救济，可以看作是一种特殊的行政裁决，这种裁决具有终局的效果，即信访人无法再通过其他的法定途径来获得自身信访权利的救济。因此，需要明确区分信访与其他法定救济渠道的受理边界问题，准确界定信访受理事项的范围。从近些年信访的种类来看，总体呈现出多样性特征，既有普通的信访，也有涉诉的信访；既有首次信访，也有重复信访；既有请求裁决类信访，又有举报、检举类信访。显而易见的是，不同的信访需要不同的处理机制，要通过设置更为规范、严格的程序将一般信访与涉诉、举报等特殊的信访相分离。首先，通过信访诉求清单进行简单分流。各级行政机构可以建立诉求分流清单，明确信访人的信访事项所属的处理渠道，并明确信访机构和信访工作人员的受理的范围与相应的职责，将民众的诉求通过明确的诉求清单模式引导至负有法定职责的机关按照法定的程序处理。其次，建立县级以上信访受理的确认制度。由于清单并不能完全列举相关信访事项的处理途径，且清单的制定由各机关自主制定，缺乏统一的标准，为此，需要建立相应的受理确认制度，即对于部分信访事项是否属于受理范围不清楚的，需报上级机构出具相应的意见予以确认。最后，建立相应的“典型案例”制度来指导同类案件的处理。对此，可由省级以上信访主管机构将本辖区内较为有代表意义的案例进行梳理，概括出其中的信访处理意见（如信访受理、处理、解决等），来指导下级机关对同类案件的处理，以增强处理同类案件的一致性。

（三）建立与我国国情相适应的信访调解机制

尽管信访人的诉求不能得到及时解决的原因是多方面的，但是我们可以引入相应的调解机制，来发挥调解在解决矛盾上的作用。对于不违反法律强制性规定的可沟通事项，借助调解的方式予以解决，既可以有效地化解矛盾，维护社会稳定，又可以减少相应的信访成本，为此，可建立与我国国情相适应的信访调解机制。

信访调解在我国并非无迹可寻，早在2009 年《重庆市信访条例》中，就规定了可通过调解的方式解决相关信访事项。实践中，信访机构也确实通过信访调解解决了大量的信访事项，有效地化解了基层矛盾，但是由于国家在制度层面缺乏对信访调解的统一规定，使得信访调解也存在一定的问题，对此，在新时代背景下，需要进一步完善信访调解。笔者认为，想要妥善地利用好信访调解，就需要充分发挥信访调解的柔性制约功能。所谓柔性制约是指在信访调解的过程中，可以充分听取信访人及各方面的意见，对于某些信访诉求，在不违反法律强制性规定的情形下，可以进行深层次的沟通，对于其中合理的意见，予以接受，对于产生的信访调解结果，信访人及相关机构必须予以尊重并执行相关的事项，来帮助最终民众诉求的解决。信访制度本身作为民众表达自我合理诉求的倾诉地，信访调解可以促使民众与政府之间的良性互动。

（四）完善信访内部的处理程序

针对信访内部程序规范性不足的问题，需要采取相应的处理措施，来对信访相关事项的处理进行明确的程序规定，通过严格规范的程序，将信访事项的处理予以规范化和统一化。

首先，统一相关信访事项的处理标准，增强处理信访事项的统一性。由于在信访主体的资格问题、诉求的合法问题、所受理事项的界限等问题上，现行实施的《信访条例》并没有进行统一的规定，为此，立法机关需要对《信访条例》进行相应的修改，弥补条例对相关事项尚未统一的缺陷，一方面这既是与时俱进的体现，另一方面也有助于厘清信访机构的职责、信访事项的合法有效处理以及维护信访人的合法权益。

其次，探索建立信访处理意见公示制度。基于依法行政建设中的正当程序要求，信访事项的相关处理过程也应当及时地予以公开，特别是信访处理事项的法律依据、政策考量、事实认定、作出答复的理由、处理结果、信访人不服的救济渠道等，都应当通过网络、公示栏、广播等途径予以公开，接受社会和人民群众的监督。这有利于信访事项的公平公正处理，增加信访事项处理的透明度，有利于信访事项的实质性解决。

最后，相应地延长信访事项的处理时限，包括信访机构的审查、处理和信访人的救济的期限。为了保证信访机构对信访事项审查、处理的准确性以及信访人寻求救济的时效性，可将相应的期限予以延长，针对事项的繁简程度和难易程度，通过设计普通程序、简易程序来进行解决，简易程序可规定为20 日，普通程序可规定为2 个月，以此来解决信访事项迫于时限而走程序的问题。