王 学 辉，周 猷

(西南政法大学 行政法学院、地方法制研究中心，重庆 401120)

作为一种突发公共卫生事件应对措施的重大疫情信息披露机制，对规范行政权在应急管理中的运行，维护公共利益，进而保障公民基本权利的实现具有重要意义。但客观来看，制度的设计未能及时适应现实变化的需求。《中华人民共和国传染病防治法(修订)》(以下简称《传染病防治法》)是重大疫情信息披露机制最主要的法律规范供给，但该法的制定和修改均带有紧急立法、部门立法的显著特征，法律实施效果难孚人意(1)紧急状态下的立法更应当追求精确、合理和人权保障原则。紧急状态下，行政权的设置和行使必须受到法律的规制。《传染病防治法》在抗击“非典”疫情后于2004年进行了重大修订，但这部基于紧急状态而修订的法律只规定了医疗部门、疾病防控部门有关传染病防治的一般程序，对于紧急状态下行政权行使的边界，对人权克减的限制等却关注得较少。即便是《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》亦存在诸多不严谨之处，未能对疫情防控实践中一些地方政府以“通告”“命令”等行政规范性文件要求居民“闭门不出”“一经发现外出依文件拘留”等违法行为加以规制。这些立法疏漏反映出立法过程中政府部门将自身权利最大化和义务最小化的部门立法倾向。参见江必新：《紧急状态与行政法治》，载于《法学研究》2004年第2期；高凛：《论“部门利益”法治化的遏制》，载《政法论丛》2013年第2期。。重大疫情信息披露包括对传染病疫情的报告、通报和公布。《传染病防治法》中较为详尽地规定了疫情内部报告、通报的工作流程，但有关疫情信息对外公开的标准、范围和时限，以及公开信息的后续处理等却语焉不详，缺乏立法明确性，引起公众对于应急事件中政府信息公开的质疑。

促使笔者进一步思考的是前武汉市市长周先旺在2020年1月27日面对媒体采访时关于“‘新冠肺炎’疫情信息披露是否不及时”的回应。周市长回答该问题时称：“前期对疫情信息披露不及时，是因为必须按照《传染病防治法》，获得授权后才能对外披露。”[1]结合我国当前重大疫情信息披露机制及周市长的有关回应，细究之下有如下两点疑惑：

第一，疫情信息是否属于政府应当主动公开的政务信息？在现行法律体系中，政府信息公开包含五种类型：一是以反映政府行为的记录信息为主的公开，又称为信息公开条例特别规定的公开，系行政机关的法定义务；二是作为行政处罚手段的公开；三是作为行政程序一个环节的信息公开；四是作为政府部门职能的信息公开；五是作为政府执法内容的信息公开[2]。《传染病防治法》第5条、第6条规定由各级政府领导传染病防治工作，卫生行政部门主管、监督本行政区域内的传染病防治。同时，该法第38条第1款、第2款还特别规定“国家建立传染病疫情信息公布制度。国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。”可见，立法已经给政府部门施以明定的法律义务。疫情发生后的信息公开，记录着政府领导的防疫工作的运行情况，应属于前述第一种信息公开的类型。

第二，疫情信息依法应当公开，但是否因属于《政府信息公开条例》第14条所载明的禁止情形而不予公开，或者在程序上存在“未经授权不得公开”之限制？答案是否定的。首先，疫情信息不属于《政府信息公开条例》第14条所指的“公开后可能危害社会稳定的政府信息”。面对新冠肺炎带来的社会治理风险，隐瞒不利于稳定，只会因缺乏信息和理性而产生更大的风险。其次，《政府信息公开条例》只规定了政府主动公开和依申请公开两种程序。即便是在依申请公开的范畴内，亦不存在“未经授权不得公开”的政府信息。最后，《传染病防治法》第38条第3款确实规定了“传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息”，但该处所称的“授权”其实另有所指。结合第38条第2款的内容来看，所谓“授权公布”只是疫情信息公开以分工负责制为一般原则的例外。并非所有疫情信息都须经过层层上报和授权，只有当疫情暴发、流行超出本行政区域之限度，疫情信息才经授权由省级政府卫生行政部门向全社会公布。

在现行体制的组织和运作下，重大疫情信息披露包括行政机关内部的疫情报告、通报机制和对外的信息公开机制。对内通告和对外公开统一于《传染病防治法》所构造的防治体系下，但二者的运行在逻辑上大相径庭，反映客观事实的疫情信息在两种不同的运作模式下亦呈现出不同面向。若不对此加以区分，则难免在疫情防治过程中出现规则适用的误读和冲突。有鉴于此，本文将对重大疫情信息披露机制置于法治的语境下予以考察。因为无论是疫情的对内通告还是对外公开，都必须在法治的维度下进行。同时，本文通过检视此次“新冠肺炎”防治工作中疫情信息披露遭遇的现实困境，以期完善突发事件应急管理的法治化路径。

一、权力与权利：重大疫情信息披露的双重逻辑

《传染病防治法》第三章建构了我国重大疫情信息披露机制的整体框架。疫情信息披露流程大致包括如下三个环节：第一，任何机构或个人发现传染病疫情，都应及时向附近疾控中心、医疗机构报告；疾控机构应调查、核实疫情信息，当疫情被确认为《传染病防治法》规定的疾病或疾病已暴发、流行时应报告当地卫生行政部门，再由卫生行政部门报告其直接上级、同级政府和国务院卫健委；第二，疫情由国务院卫健委、县级以上政府发现的，应及时通报其下辖的各级卫生行政部门；第三，国务院卫健委、省级政府卫生行政部门定期对外公布疫情信息。

疫情信息披露的三个环节，包含了行政机关内部下级向上级的报告和上级对下级的通报(二者可统称为对内通告)以及行政机关对外的信息公开。通过简要的梳理，可以发现疫情信息的对内通告和对外公开发布，事实上体现出行政权力内部运行和公民知情权保障的不同逻辑。一方面，在突发公共卫生事件中，疫情信息是内部行政法律关系所指向的标的，信息的收集、报告和通报，反映出行政权力的纵向运作。另一方面，政府在应急管理中出于维系公共利益的考量必须公开疫情信息。理想状态下，以疫情信息这一客观事物为纽带的对内通告和对外公开机制，出于防治传染病的共同目的本应并行不悖，重大疫情披露机制中蕴含的权力运行和权利保障逻辑也不相抵牾。但应急管理中如果仅将疫情信息扩散局限于内部行政过程，势必造成对公民基本权利的不当限制，致使整个疫情披露机制的运行陷入停滞。

(一)行政组织法视角下的疫情信息对内通告

行政组织法是疫情信息对内通告存在的基础。现代国家行政机关的基本组织形式为科层制。科层制的基本特点表现为权力关系明确、等级关系有序的组织结构，通过专业人员和正式规章制度来落实自上而下的政策指令[3]。《传染病防治法》第5条第1款、第6条第1款就确立了一套层级分明的“金字塔型”的传染病防治体系(2)《传染病防治法》第5条第1款：“各级人民政府领导传染病防治工作。”第6条第1款：“国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。”。疫情信息的对内通告便存在于该体系当中。

在行政组织法视域下，上级机关享有向下级了解情况、领导工作的权利，下级机关需对上级履行如实报告、服从安排的义务，机关与其内部工作人员的关系亦是如此。这种上下级之间层次分明的“命令——服从关系”特征，是内部行政法律关系的核心所在。在这套行政权力运行体系下，行政公文作为行政机关内部权利义务关系的载体，无疑是连接上下级之间的桥梁。而无论是报告或者通报，都是《党政机关公文处理工作条例》所列明的公文形式。在传染病疫情防治中，以报告或通报的形式传递疫情信息，正体现了这种上从下令的内部行政结构。《传染病防治法》赋予政府行政应急权以处理突发公共卫生事件，各级政府领导传染病防治工作，因此有权知晓疫情信息。该法又规定任何人都有报告疫情的客观义务，疾控中心、医疗机构、公共交通机构工作人员等发现疫情后也必须上报。同时，根据行政法权责一致原则，若上级发现传染病疫情的，应主动向同级其他部门或下级通报有关情况，否则也要承担相应责任(3)《传染病防治法》第66条：“县级以上人民政府卫生行政部门违反本法规定，有下列情形之一的，……依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)未依法履行传染病疫情通报、报告或者公布职责，或者隐瞒、谎报、缓报传染病疫情的”。。

科层制是行政组织中一种理想化的组织结构。根据马克思·韦伯的论述，科层制“为实现组织目标，需要将任务分配至不同岗位，不同岗位之间遵循等级原则，每一岗位之职员均需要接受上一级负责人之指挥与监督”[4]22-25。在该架构中，疫情信息对内通告获得了正当性和执行力。在自上而下的权威之下，为实现疫情防治目标，下级须严格遵守和服从上级命令，按照法律和有关规定，及时、准确地上报疫情，以确保行政命令在行政机关内部有效传达。疫情信息对内通告之义务除了来源于法律规定和科层制中上级对下级的压力传导外，也源自机制本身的内在理性。韦伯认为支配的持续运作需诉诸其正当性，任何命令权力的妥当性都可以基于一个具有合理规则的制度。在此制度下，当根据规则所委任之人要求服从时，服从的乃是具有一般约束力的规范而非个人[4]19-20。疫情信息对内通告之执行同样也基于内部报告、通报的合理性。一方面，疫情信息报告、通报机制可以使行政机关内部全面掌握相关情况。另一方面，这种通告限于行政系统内部一定程度上也能排除外界干扰。二者都有助于疫情防治当局作出科学合理的决策。

总之，若将疫情信息对内通告机制置于行政组织法的视角下观察，疫情信息对内的报告、通报就是一种行政权力内部运行的程序机制，反映出特有的行政权力运行逻辑。

(二)信息公开法治视角下的疫情信息对外公开

无论对内通告抑或对外公开，都是疫情信息传播的途径，但后者的运作不同于前者。疫情信息的对内通告是一种行政机关内部的管理机制，体现了行政权的内部运行逻辑，而对外公开则以对公民知情权的保障为其逻辑起点。《传染病防治法》《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》(以下简称《应急条例》)当中，均无“知情权”的表述。按照体系解释，《传染病防治法》《突发事件应对法》和《应急条例》中规定的疫情信息的报告、通报，是疫情防控的重要措施，其着眼于政府面对公共卫生突发事件时的内部管理。疫情信息的搜集和公布，主导权掌握在政府自己手中。政府主导疫情防控工作有法律依据及合理性，但政府行使信息公布权时仍可能发生误判，造成对公民基本权利的实质性损害。本次疫情发生早期，湖北省、武汉市两级政府及其有关行政部门在疫情信息披露中诸多语焉不详的表述引发了公众的强烈质疑，便证实了我们的担忧。

其实，疫情信息披露中的对外公开和对内通告不同，其不只是一种以信息公开促进防治的内部程序机制，而是对公民基本权利保障具有重要意义。在公共危机的应急处理中，作为公民主观权利的知情权理应获得尊重。

尽管知情权在现行宪法中并无明确的宪法规范依据，但有关“知情权”的表述早已多次出现在党和国家的政策文件当中。例如党的十六届六中全会报告就提出“推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”国务院2007年作的《政府工作报告》也指出“各级政府要坚持科学民主决策……依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”在地方立法中，亦有不少地方政府规章直接确认了公民的知情权。例如《广州市政府信息公开条例》第1款规定：“为保障个人和组织的知情权，规范政府信息公开，增加行政活动的透明度，监督政府机关依法行使职权，依据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。”《宪法》第27条、第34条和第35条分别规定公民享有监督权、选举权和言论自由的权利(4)《宪法》第27条第2款：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第34条：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”第35条：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”。知情权是实现三者的前提和保障，三种政治权利分别从构成、参与和监督三个维度建构宪法体制的组织框架，并作为动力资源促进宪法体制的动态改善和良性运行。在这个意义上，知情权的功能和价值就不言而喻，其规范内涵亦在政治权利的体系逻辑及由政治权利串联起来的宪法体制的组织和运行逻辑下得以清晰展现[5]。

从逻辑上来说，知情权是公民行使监督权和言论自由权的前提。公民只有获取到足够多的信息，才能谈得上监督；而失去了信息公开的保障，言论自由也就无从谈起，因为言论自由并非仅指发表言论的自由，也包括公民不受限制地获取公共信息这一内涵。德国联邦宪法法院对此曾有过一段经典论述：“在基本法秩序中，信息自由系与言论自由及出版自由等价并列，其并非仅是单纯自由的言论表达与散布之权利的组成部分。此项言论自由之权利虽然系以保护经由他人接受意见为其内容；然而，此种保护却仅系为了言论自由之缘故而保护意见表达者，至于意见接受者在此范围内仅扮演着消极的角色。相反于此，信息自由正是自身取得信息之权利。另一方面，这种信息自由权亦为以言论表达为首之言论形成之先决要件，因为只有全面性的，借由充足的信息来源而被加以注意之信息，始能使得个人及社会之自由言论形成及表达成为可能。”[6]因此，应当将知情权纳入宪法规定的基本权利体系中加以保障。疫情信息对外公开的法理依据和宪法意义正在于此。

(三)疫情信息的对内通告和对外公开统摄于同一行政过程之下

传统行政法学把行政行为作为研究的核心概念。在行政行为中心论的视角下，疫情信息的对内通告和对外公开因效力的不同而被视作内部行政和外部行政两个行为。但现实行政中为实现某一特定行政目的，行政主体往往连续作出复数的行政行为或其他行为形式，这些行为之间存在着一定的关联性，由此构成作为整体的动态过程[7]。行政过程具有目的性、整体性和动态性等特征。任何一个完整的行政活动都是复杂的连续过程，由若干环节或步骤组成并分段进行[8]。行政过程通常由目的、主体、行为形式、法律构造等要素构成。行政过程的目的，包括作为总体目的的抽象公共利益和行政过程中不同环节的具体行政任务。行政过程的主体，即行政行为的主体和相对人。行政过程的行为形式，包括了行政处分和其他行政活动方式。而行政过程的法律构造，则是指各行为形式之间的关联，这种关联通常由法律规范加以明确。

具体到重大疫情信息披露机制中，疫情信息不管是对内通告还是对外公开，都是为了实现传染病防治这一共同的行政目的。以行政过程论的视角观察，二者都由行政主体行使，终归都属于重大疫情信息披露机制下的行为形式。我国重大疫情信息披露机制展现出权力运行和权利保障两种逻辑。权力运行逻辑为重大疫情信息披露机制提供制度架构，权利保障逻辑则彰显了该机制的正当性与合理性，二者相互耦合，促使机制得以有效运转：权力运行逻辑确保疫情信息在科层制的行政系统内部，以报告、通告的形式被收集、分析和求证。所谓权利保障逻辑，则表现为通过法律明文规定，由法定的行政部门经信息公开的方式向社会公布疫情信息。二者统摄于《传染病防治法》《突发事件应对法》和《应急条例》所规定的传染病疫情防治体制之中。

理解上述逻辑链条的关键在于认清行政机关在疫情信息披露这一行政过程中的地位。毫无疑问行政机关是疫情信息披露的全程参与者，但其身份在对内通告和对外公开中其实分别对应着两种逻辑。对内通告中，行政机关作为整体是该行为的主体，但细分之下，上下级行政机关还是体现了鲜明的主体和相对人的彼此关系——尽管这种关系不同于外部行政行为中的行政主体和相对人。在行政系统内部，“无授权不得为之”是一种惯常做法。但是在疫情信息对外公开的环节，行政机关有义务维系公共利益，保障公民知情权，“无授权不得为之”的内部处事原则显然不符合信息公开的行政目标。如果在疫情信息披露中混淆了权力运行逻辑和权利保障逻辑，将这种行政惯例带入信息公开环节，势必会阻碍整个疫情披露机制的有效运转，破坏行政过程的目的性和整体性。

二、两种逻辑的混淆导致重大疫情信息披露面临现实困境

本次“新冠肺炎”疫情防治中，少数地方政府官员混淆了疫情信息披露中的权力运行和权利保障逻辑，出现了“疫情信息未经授权不得披露”或者“公开不利于社会稳定”等错误认识。之所以如此，是因为《传染病防治法》在体例上未将疫情信息的对内通告和对外公开加以区分，把行政机关在两种运行模式中的地位、职能混为一谈。这种混淆掩盖了法律本身所蕴含的两种逻辑，也造成对法律认识和实施的偏差。

(一)制度设计过分偏重权力运行导致对内通告程序僵化

建立科层制的初衷是提高行政能力和效率，但如果这套权力关系明确、等级层次分明的体系不能辅之以有效监督，层级森严造成的严密性反而会阻碍行政目的的实现。理想状态下，重大疫情信息披露机制中的双重逻辑本能并行不悖，基于权利保障逻辑的对外信息公开可以监督内部通告的运行。来自行政系统外部的信息公开压力，一般也可消弭突发事件应急处理中层层上报或下达的冗余。

但实践运行中，疫情信息披露的权利保障功能却被忽略，也导致外部监督失去效力，疫情信息的内部通告发生僵化。这是因为在疫情信息披露的设置上没有重视知情权保障。因缺少信息公开的压力和制约，疫情信息内部通告中，任何一个层级的决策者都有可能出于其他考量因素延缓疫情信息的上报，否则何以解释在先进的网络系统下疫情信息的传播仍旧迟延数步。此外，疫情信息公布主体过于单一且级别过高，也导致了信息内部报告程序冗长，对外公开迟滞。

(二)逻辑混淆使对内通告和对外公开机制难以形成制度合力

如前所述，对内的报告、通报机制和对外公开机制是疫情信息披露这一行政过程中的两种行为形式，亦是彼此联系的两个环节。但二者毕竟有所不同。之所以确立起疫情信息对内报告、通报，是为了维持客观的行政秩序，确保信息的有效畅通和行政命令的上传下达，以达到防治传染病的行政任务。疫情信息对外公开，尽管最终任务也是防治，但其更侧重于基本权利的保障。

《传染病防治法》将二者统一规定于第三章《疫情报告、通报和发布》，法律规范上未对二者作出明确区分，容易导致法律适用和理解上的错误。例如该法第38条第3款所称的“授权公布”，就使得一些政府官员将行政系统内部运行中一些事项经上级授权、批准或同意才处分的惯常做法带到信息对外公开机制来。第38条第3款所称的“授权公布”，显然不是指疫情信息经过授权才能公布，其意旨在于明确行政系统内部信息公开之主体和公开范围之限度。该权限划分问题位于疫情信息对内通告和对外公开两个机制的临界点，但本质上还是归属于行政系统内部运行的范畴之内。更进一步观察，就算《传染病防治法》第38条第3款所指的被授权主体是省级政府卫生行政部门，武汉市政府、市卫健委未在其中，但《突发事件应对法》第43条仍规定县级以上政府处理包括公共卫生事件在内的突发事件时，有义务发布预警信息。

由此可见，边界的模糊会造成疫情信息对内通告和对外公开相脱节，产生“疫情信息未经授权不得披露”的误解。权力运行逻辑对权利保障逻辑的侵入，致使重大疫情信息披露机制的合力难以发挥。

(三)逻辑混淆影响公民知情权的实现

如果在信息披露机制中仅看到行政权力的运行逻辑而忽视了其权利保障的内涵，只会对公民知情权的实现造成实质性阻碍。《传染病防治法》笼统规定了国家的疫情信息公开义务，却没有明确信息公开的强度以保障公开机制有效运行。《政府信息公开条例》第14条、第15条和第16条列明了政府信息不予公开的例外：行政机关公开政府信息，不得危害国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，不得涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私。此外，行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等通常也不在公开的范围之列。

对疫情信息的不充分披露，常见的辩解是政府需要考虑社会舆论、经济发展等现实情况，即《政府信息公开条例》第14条所指的“公开后可能危害社会稳定的政府信息不予公开”。但是，该条不构成政府在疫情防控工作中拒绝公开、迟延公开或不充分公开有关疫情信息的理由。疫情信息与一般政府信息不同，疫情信息本质上是一种风险信息，具有内容不明确、范围不清晰、随时处于变化当中等特征，具有高度不确定性。政府面对此类信息时，不像是公开已知的一般政府信息那样高度明确，而是在“面对未知而决策”。疫情信息是否公布、何时公布、公布什么内容必然面临着积极预防和公布后可能造成社会恐慌之间的考量。

每一项公共决策的作出都有其特定的政治考量，这是行政权力运行的当然逻辑，但任何政治考量都不能以牺牲公共利益为代价。稳定社会绝不是政府拒绝公开、延迟公开疫情信息的理由。面对未知的风险，不公开既不利于社会稳定，反而会产生更大的风险。为消除未知，更合理的做法应当是充分尊重医生、学者、专家等在有关领域的专业知识和判断能力，允许他们在公共领域发声，以增强社会信赖，减少决策的风险，从而有助于做出最合理的安排。政府可以自主决定疫情信息的公布，但不可以稳定社会为由压制专业人士的合理讨论。此次抗击“新冠肺炎”过程中，被训诫的李文亮医生如今得到了社会的高度认同和深切缅怀，而湖北省、武汉市两级政府在防控初期疫情信息公布严重迟滞遭到各界的抨击。这种强烈的对比表现出社会公众对疫情防控全过程公开透明的期许，同时也警示政府应充分听取社会各界特别是专业人士的意见，“内紧外松”的信息披露机制以及不透明不公开的疫情防控措施，只会危害社会稳定，侵害公民基本权利。

三、完善路径：信息披露机制的重塑与公众参与的建构

重大疫情信息披露在实践中表现出来的迟滞和不透明等诸多问题，需要在行政法治的框架下加以规范。不仅要在法制方面对疫情信息的报告、通报和公布进行完善，还要坚持法治的理念，更加重视公民基本权利的保障。

(一)明确疫情信息对内通告和对外公开的程序划分及机制衔接

《传染病防治法》未明确疫情信息对内通告和对外公开两种机制的界分。如前所述，这种做法导致两种机制运行逻辑的混淆，致使信息披露不足以应对复杂多变的疫情。重大疫情信息披露的过程中，应当把对内报告、通报和对外公开机制的程序加以区分。

在疫情信息的对内通告中，形成由卫生行政部门和疾控部门牵头，各部门协调的报告、通报机制。借助科层制的行政系统内部构造，明确每一层级负责人疫情信息通告的法律责任。同时，为避免层次严密造成的信息传递延误，应充分利用疫情防控网络直报系统。当基层部门发现疫情，可以通过网络直报一次性向其所有上级报告。在疫情信息的对外公开中，首要任务是以法律形式确定信息公开的主体、程序、范围及限度等。特别是关于疫情信息公开的主体。现行法律规定国务院卫生行政部门和省级政府卫生行政部门是疫情信息对外发布的合法主体。但由于级别过高，疫情信息从收集、调查、证实到最后的公布往往需要一段时间，在此“空窗期”内，社会公众更需要知悉疫情的发展情况。因此在正式疫情公布以前，应当允许市级、县级政府将可能存在的疫情作为突发公共卫生事件，及时、准确地发布预警。建议疫情信息在行政系统内部向上报告或向下通报时，由通告的同级政府同时在本行政区域内更新疫情情况，杜绝疫情信息的“授权式”公开和不透明、不完整公开。

如此构造和完善疫情信息披露机制，一方面可以提前应对可能暴发的疫情，尽可能将突发公共卫生事件在萌芽时期妥善处置——尽管预警并不等同于正式公布，甚至可能会被后者否定推翻，但提前防范的行政成本肯定远小于因防控不力造成的损害，能够最大化维护公共利益，符合行政法比例原则。另一方面，疫情信息在行政系统内部上报、通报的同时也一并允许通告主体更新预警信息，可以确保社会公众和决策者同步知晓最新情况，及时做出应对策略。这体现出重大疫情信息披露机制中权力运行和权利保障逻辑并行的理念，通过信息公开的外部压力监督行政权行使。

(二)构建疫情信息披露的公众参与机制

当突发事件发生时，多数人往往无法了解真实情况，因而陷入恐慌和秩序混乱，消除这种混乱局面的最佳效果是事实真相得以全面公开[9]。为此，政府除了主动公开相关信息以外，也应当考虑公共参与这一因素。通过公众参与疫情信息披露过程，信息才能得到最有效地传播。

公众参与疫情信息披露源自公共管理中的善治理念。善治是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质为政府与公民对公共生活的合作管理[10]。公众基于自身利益考量参与到公共讨论中，进而形成公共领域，从而对行政过程施加影响。公众参与的本义不是将公众决策迁入到行政过程中以取代行政决策，而是通过讨论汇集意见，以此形成对行政过程有一定约束力的公众舆论，公众舆论既不想制约权力也不想变成权力本身[11]。就此而言，强调疫情信息披露的公众参与并非意旨以舆论替代决策，追求公共生活的合作管理也并未僭越疫情信息披露过程中行政权的运行逻辑。

因此，构建疫情信息披露的公众参与机制，其范围限于行政系统内部运行以外的信息公开场合。《传染病防治法》赋予国务院卫生行政部门和省级政府卫生行政部门以疫情信息公布主体的地位，不能被狭隘地理解为所有信息只能由政府确认无误后才能发布。政府发布疫情信息赋予其有效性的强权背书，但不代表政府是信息源的垄断者。面对未知的病毒和严峻疫情，公众参与疫情信息对外公开，是以对话沟通、公开讨论的形式促进信息及时传播和发现真相。政府作为疫情信息公布主体，为确保疫情公开的准确性，只能对公共讨论向社会传递的内容加以甄别和回应，而非任由公安机关通过训诫的手段，把讨论和传播“新冠肺炎”有关信息的医生作为造谣者加以惩处。构建疫情信息披露的公众参与机制，就是要保障公众合理参与公开讨论的权利。为此，可以借鉴欧盟《违反欧盟法报告人指令》和美国《吹哨人保护法案》，出台有关立法以保护公民在疫情防治等突发事件处理中，合理地讨论、披露和对外公开与公共安全、公共利益息息相关的各类信息。立法应包含确保公共参与者免遭报复的措施，需要明确应受到处罚的针对公共参与者的各种报复行为。同时，为杜绝造谣传谣，立法也应同时规定公共参与者对其讨论、披露、传播的信息有保持必要审慎态度的义务，若公共讨论中明知是虚假信息仍故意传播的，也要受到相应处罚。但考虑到公共参与者对信息的知晓程度、专业能力以及与行政系统内部决策者、专家之间的差距，应适当放宽对所谓“虚假信息”的裁量标准。应采用事后评价的标准，对公共参与者在官方正式公布信息前的讨论只做回应和解释而不施以更多干预。只有在事后评价中，认定公共参与者明知是虚假信息仍故意传播才能施以处罚。

结 语

我们相信，本次新冠肺炎疫情发生绝不是偶然的。2003年的“非典”疫情已经让我们深刻领会到政府诚信、信息公开的重要性，这表明在面对包括重大疫情在内的突发公共危机中，不及时公开和压制信息是行不通的。目前，全国各省市已经陆续开展复工生产，疫情防控面临着更大的挑战，同时也更需要政府全面披露疫情信息。“人民群众的生命健康应被放在第一位”，而坚持疫情信息全过程公开就是维护人民利益的重要保障和前提。在中央全面深化改革委员会第十二次次会议上，习近平总书记强调：“要完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。”这其中就包括了完善我国重大疫情披露机制。从长远来看，依法治国意味着公权力的运作应时刻处于阳光之下，接受人民的监督。而重大疫情信息披露坚持全过程公开透明，正是依法治国的应有之义。