洪 莹

(浙江农林大学 文法学院，浙江 杭州 311300)

针对当前生态环境损害救济不力的现状，我国试图探索施行一套新的救济模式。2015年，国家开始在江苏等省市开展为期两年的损害赔偿制度改革试点，2017年底又印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)，决定自2018年开始在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度。至此，生态环境损害救济迈入了一个新的阶段。截至2019年5月，全国人民法院受理的省(市)级人民政府提起的生态环境损害赔偿诉讼的共14件，目前已经审结9件；受理损害赔偿协议司法确认的共16件，已经全部审结。[1]

但与此同时，这一新兴的生态环境损害赔偿诉讼与传统的环境民事公益诉讼之间关系如何？如何建立起生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼之间程序上的有效衔接？如何完善两种诉讼共同支撑的我国生态文明建设的司法保障，使其既具有理想情怀又具有现实诉求？如何建立起系统完备的立法规范体系和配套制度？[2]这些都是我们当下亟待解决和重点探讨的问题。

1 问题的提出：以典型案例为对象

2017年初，重庆市人民政府和重庆两江志愿服务发展中心先后向重庆市第一中级法院提起诉讼，要求针对藏金阁物业管理公司自2014年至2016年间偷排电镀废水造成的生态环境损害承担相应赔偿责任。重庆市第一中级人民法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百二十一条的规定，两原告基于同一事实提起诉讼，由此将市政府提起的生态环境损害赔偿诉讼和重庆两江志愿服务发展中心提起的环境公益诉讼进行合并审理。

与此同时，2017年江苏省南京市中级人民法院对于江苏省人民政府与江苏省环保联合会共同提起德司达(南京)染料有限公司污染环境案(简称“德司达案”)，法院将其定位为环境公益诉讼案件，一审判决被告德司达(南京)染料有限公司赔偿环境修复费用2 428.29万元。然而在江苏省环保厅的相关官方报道中，却将此案件描述为“政府首次以权利人身份提起损害赔偿诉讼”[3]。

两起类似的案件，为什么会出现上述两种完全不一样的审理情况？案件到底是环境公益诉讼还是生态环境损害赔偿诉讼？应当选择何种诉讼方式？这些都是我们当下亟待解决的关键。

2 司法衔接中存在的问题分析

2.1 司法衔接中存在的问题

反思上述重庆市人民政府和重庆两江志愿服务发展中心与藏金阁物业管理公司的环境污染责任纠纷一案，我们可以发现在实践中对于同一生态环境损害事实，不同的主体同时都享有诉权，诉讼适用范围上的重叠造成两种诉讼的救济不力。

首先生态环境损害赔偿诉讼，是当前国家为了遏制环境问题恶化而试行的新型救济方式，但是这种新型的司法救济由于自身理论论证上的不足，致使其在实务中与传统的环境公益救济在范围上出现混淆乃至冲突的情况。部分地区公布的具体改革方案中，生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼在适用范围上愈渐趋同。2019年6月，浙江省检察院出台了《关于公益诉讼重特大案件标准的试行规定》，当中就将“较大以上突发环境事件”“省级以上自然保护区、水土流失重点防治区、海洋保护区等”列为重特大公益诉讼立案标准。这一标准与《改革方案》中的“突发环境事件”“重点生态功能区”无疑是重叠的，这些都增大了实务中环境司法救济的难度，甚至可能会造成部分机关重复诉讼、反复调查，浪费国家社会资源，具体在实践中不同情况下如何选择是目前亟需解决的关键。

其次，生态环境问题并非单一的技术问题，损害事实往往涉及多方面、多阶段，其中政府机关在行政执法中所掌握的相关证据资料尤为关键。生态环境诉讼中，将实施生态环境管理、监督的政府作为诉讼追偿的主体，无疑是大大方便了第一手资料的获取。但是与此同时，社会组织作为法定的环境公益诉讼起诉主体，对于环境公益的损害也享有诉权，由此所引发的同一环境损害事实的不同类型的诉讼，会造成法院在司法审判时的资源浪费，对于被告而言也是对其合法权益的损害。在江苏省环保联会会对德司达(南京)染料有限公司提起的环境公益诉讼中，江苏省政府作为共同原告参与到诉讼中去，一方面来说，节约了司法资源，避免了审判程序的重复进行，但是另一方面，让省政府作为共同原告参与到环境公益诉讼中，其合法性存疑，而且两者都是生态环境损害救济的起诉主体，在诉讼的顺位上是否应当进行合理规划都是我们当下实践中的难题。

2.2 司法衔接不畅的原因

结合当前法律规范，我们可以发现在部分法律文件中存在环境损害、生态损害等概念混用的情况。例如《民事诉讼法》第五十五条，即使在同一法条中对于“污染环境”和“破环生态环境与资源保护”两个类似的概念也没有做出严格的区分。类似概念的混同对于实务操作来说是一个巨大的难题。两种不同类型诉讼在适用范围上的趋同就是在法律规范层面概念适用不明晰的表现，这也造成了实践中出现了重庆市中院对于藏金阁偷排电镀废水案件的合并审理以及江苏省政府作为环境公益诉讼的共同原告的情形。尽管近年来环境司法审判的相关司法解释不断出台，但是对于当下的环境司法救济来说，环境资源在法律法规层面的供给仍有所欠缺。为避免类似情况的再次发生，明确究竟何为生态环境损害，何时可以提起生态环境损害赔偿诉讼应是我们当下研究的重点。

环保组织作为环境公益诉讼的适格主体，其诉权早已在法律层面予以明确，但是环保组织和政府在面对同一生态环境损害赔偿事实时，应当如何安排两者的席位成了当下实务中的难题——如何选择才能更好地发挥两者的效用，避免司法资源的重复浪费？以及其选择后是否能够更好地修复受损的生态环境？这些都是解决两种类型诉讼在衔接时应当考虑到的。

3 司法衔接的设计原理

生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼由于两者在适用范围和诉讼请求上存在高度的融合性，因此对于两类诉讼在司法衔接上的协调是制约环境公益司法救济的关键。生态环境损害赔偿诉讼为环境公益的司法救济提供了一个全新的视角，但是我们在具体适用上则应当更加注重程序的稳定和正义。对于两类诉讼的衔接，则更应当考虑到程序的公正和诉讼效率的统一。政府在中国的环保语境中一直占据着主导地位，覆盖的范围广泛，救济手段多样，将政府的消极管理转化为当下的主动行政时应当更加注重行政资源与司法资源的优化配置，让行政权在环境公益司法救济中承担更大的责任。“尽管公平和效率最终会是融为一体的，但人们却倾向于用公平概念去解释法律。如果绝大多数法律制度与人们接受的公平观念相吻合，人们就会自然而然地将公平视为制定解释或评价法律的依据。”[4]在这两种类型诉讼的司法衔接上我们应当考虑到公众对于案件的理解和接纳，对于案件的审理应当统一适用标准，避免为了正义而模糊正义，从而动摇法院司法审理的威信。

其次，两类诉讼在程序衔接上应当考虑到成本的权衡和选择。想要发挥两者对于环境公益救济的作用，需要与之相匹配的程序来保驾护航。程序设计的合理与否直接影响着法律目标的实现。在两类诉讼衔接时应考虑两者运行的经济成本，通过“成本—效益”模式的分析，再进行程序的选择是我们的不二之选。考虑诉讼运行时所耗费的社会资源，避免司法资源的浪费，从而有所选择和放弃是两类诉讼司法衔接的重要方式。在环保领域，两类诉讼的衔接不仅涉及执法成本，更关系到立法成本，如何进行更加有效的抉择是司法衔接的重要课题。

4 完善司法衔接的对策

4.1 建立具体案件的线索共享

早在2006年，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合发布的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》规定: “对有证据表明可能涉嫌犯罪的行为人可能逃匿或者销毁证据，需要公安机关参与、配合的，行政执法机关可以商请公安机关提前介入，公安机关可以派员介入。”当前环境执法领域中，享有环境监管职权的部门都享有对于相关环境等件行政调查的权力，并且相关的生态环境损害赔偿诉讼案件，在诉前都经过了相关环保部门的调查并且给予了行政处罚。同时，对于环境案件中证据的及时收集和保存十分必要，但是实践中，案件在行政调查时收集的证据往往会因为收集的标准不统一、采样程序的不规范等问题，导致在生态环境损害赔偿诉讼中证据效力的降低，影响了案件的审理和判决。

为了更好地推进相关环境问题的治理，在环境案件领域，可以建立相关案件线索的分享平台，将相关的案件线索及时在平台上通报，统一同一案件证据的收集保存，避免不同部门重复调查，以节省行政执法资源。同时通过平台分享，督促相关部门的调查、执法。在证据的收集和保存问题上，考虑到行政执法中与司法审理中证据的证明标准不同、证明效力不一致的情况，可以利用案件线索的分享平台，在环境违法案件中让相关的赔偿权利人、检察机关尽早介入案件，开展生态环境损害的调查、收集、鉴定、评估，及时有效地收集、保存相关环境违法证据，便于日后的司法审理和行政执法。

4.2 确定案件起诉主体顺位的先后

最高人民法院6月5日公布的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》(以下简称《若干规定》)中明确人民法院在受理同一损害生态环境行为的赔偿诉讼和环境公益诉讼时，要先行审理生态环境损害赔偿诉讼，在此基础上对于环境公益诉讼未涵盖的诉求再依法裁判。但是考虑到生态环境损害赔偿诉讼程序的启动前提是特定区域的环境事件，政府作为国家行政机关，在行政管理时享有利用、管理和保护生态环境的义务，对于相关环境问题处理更加灵活、机动。但是同时其管辖也存在地域限制，在此基础上讨论两类诉讼的起诉主体的先后顺序，让政府先行诉讼仅是基于当前的生态环境问题突出形势下的暂时做法。为充分调动适格主体的诉讼积极性，而对诉讼主体进行的扩张不仅需要制度的改革，在法律规定上也应当满足法效位阶的规则。

对于环境公益的救济，国家也赋予特定的社会组织提起环境公益诉讼的原告资格，鼓励相关的社会组织提起环境公益诉讼。而检察机关作为维护环境公益的国家代表，也是适格的环境公益诉讼起诉主体，只有在满足先起诉顺位的主体不起诉或者怠为起诉的前提下，才能提起公诉，成为司法的最后一道防线。《若干规定》中将政府提起的生态环境损害赔偿诉讼优先于其他的环境公益诉讼，尽管目的是为了更好地修复受损的生态环境，但是在诉讼能力、专业人才配备方面都偏离了传统的行政机关职能、权力，一味地抬高政府在起诉顺位上的优先顺序，是对于当前司法制度的质疑以及检察机关诉讼能力的怀疑，导致行政权力的滥用和司法资源的浪费。并且对于《若干规定》中简单地将由于同一生态环境损害事实引发的两类诉讼粗暴地规定为生态环境损害赔偿诉讼先行审理，而后再对于未涵盖部分进行补充在实践中却不一定可行。若当同一案件的环境公益诉讼已经完成法庭辩论阶段、举证质证结束，此时依照《若干规定》中止审理，先行审理生态环境损害赔偿诉讼案件则是对于法庭程序的轻视，是对司法审理的不公。鉴于此，我们应当进一步区分案件情况，针对不同情形的案件，对于其起诉的顺位进行规范，而非一刀切地将生态环境损害案件的诉权让由政府先行。

4.3 开展统一的诉讼管辖

生态环境损害赔偿诉讼改革试点中，江苏省的德司达公司偷排废酸案在审判时由于法院诉讼管辖对象的不一致导致因同一案件引起的民事、刑事诉讼分别由不同的法院审理、裁判，大大浪费了司法资源，同时对于案件的举证质证由于标准的不一致也存在一定的混淆。当时江苏省的德司达公司偷排废酸案其审判管辖不仅涉及地域管辖(江都区法院、高邮市法院)，还涉及级别管辖(扬州市中院、南京市中院)。之所以出现上述这种情况，究其根本还是由于生态环境损害案件的诉讼管辖出现问题，不仅浪费了大量的国家人力、物力等司法资源，同时由于同一生态环境损害案件由于诉讼性质不同所以采用的证据认定的标准也不尽相同，不利于案件的审理和判定，也造成了法院在人民群众中的公信力受损。

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定将环境公益诉讼案件的管辖交由中级人民法院，即一审环境民事公益诉讼的行为地、结果地及被告住所地的中级人民法院，主要还是出于案件涉及公共利益、往往人数多、审理程序复杂、执行难度大的考虑。在最新出台的《若干规定》中，一审生态环境损害赔偿诉讼案件也交由中级人民法院管辖，如确有必要，则需报请高级人民法院批准后交由具备审理条件的基层法院审理。两类诉讼在级别管辖上都统一交由中级人民法院管辖。具体到地域管辖上，则取决于案件的具体情况，交由行为地、结果地或者被告所在地法院环境资源审判庭或者专门法庭审理。这种做法既是对有限司法资源的充分利用，也有利于具体案件的审理，避免出现同案不同判的窘境，树立法院在人民群众中的公信力和威慑力。但是生态环境损害赔偿案件的审理不仅要统一诉讼管辖，我们还要注意到回应现在司法实务界对于“去地方化”“去行政化”的呼声，在生态环境治理领域建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，[5]建立对于生态环境受损案件由专门审判机构统一审理模式，加强对于专门审判队伍的建设，避免助长地方保护主义的滋生，防止出现重被告轻原告的现象。

4.4 建立统一的责任承担方式

不管是生态环境损害赔偿诉讼还是环境公益诉讼，其法律责任必然意味着制裁和惩罚。因此对于同一生态环境损害事实引起的赔偿诉讼和环境公益诉讼，其法律责任在一定范围内是重叠的，造成生态环境损害的行为人都需要对生态环境进行修复。而对生态环境进行补偿，形式上主要表现为金钱的给付，即“罚金”或者“生态环境修复费用”。

试点实践中，江苏省南京市中级人民法院对于江苏省人民政府与江苏省环保联合会共同提起环境公益诉讼，一审判决被告德司达(南京)染料有限公司赔偿环境修复费用2 428.29万元，而此前在相关的刑事判决中也被处以2 000万的罚金。对此，人们不免疑问，针对同一生态环境损害事实，若以不同的诉讼程序分别提起诉讼请求生态环境损害赔偿、修复时，是否存在重复评价的情况？案件的被告是否能够承担起如此高额的“罚款”？如何能够更好地保障受损的生态环境得以修复，同时被告也能得以生存发展？

对此，基于同一侵权行为在诉讼中可能出现的情况，我们应当建立统一的责任承担方式，避免出现重复评价。生态环境损害赔偿诉讼旨在对于受损生态环境的修复，当被告不履行修复义务时才需要承担生态环境修复费用，并且这笔费用也是建立在环境污染损害评估基础之上的，对于超出侵害行为本身的风险则在所不计。环境公益诉讼则是更加侧重于对于受损公益的救济，追求的是法益的完整性和受害人的生态价值利益。在此基础之上，我们应当优先保障执行受损生态环境的修复，如若出现侵权行为人无法修复或者能力不足时，再进行金钱上的“抵偿”，避免行为人出现“以钱抵刑”的现象，也不至于会被巨额的“罚金”压垮。