黄奇帆

国有企业的资本运作有几个方面特殊的性质，需要我们深入分析和探讨。其中包括：国有经济与民营经济协同发展问题，国有企业在国民经济中的比重问题，国有企业混合所有制的途径问题等。

国有经济与民营经济的协同发展

在中国几十年的改革开放中，既坚定不移地搞好国有经济，也坚定不移地搞活民营企业，这两个“坚定不移”是始终不渝的。在这两个“坚定不移”推动下，我国的民营经济从1979年20%的比例，上升到了现在的60%，非公有制经济在国民经济中占比达到“5、6、7、8”，即50%的税收、60%的经济比重、70%的研发投入、80%的劳动力就业数，这个比重是这几十年改革开放取得的重大成果，是国有经济与民营经济各有分工，总体呈现出多种所有制经济优势互补、协同合作的良好局面。

21世纪以来，尤其是国务院国资委成立以来，国有经济布局有了战略性收缩和调整，为民营企业发展腾挪了市场空间。在国资委领导下，国有资本布局结构调整优化和国有企业重组整合步伐不断加快，国有资本坚持有进有退，有所为有所不为，推动国有资本从不具备发展优势的一般加工业等行业和领域稳步退出，切实解决了国有资本分布过宽过散的问题。以工业领域为例，全国国有及国有控股工业企业主营业务收入占全国工业企业比重由2003年的40.5%下降到2017年的23.4%，资产总额占比由56%下降到38.8%，企业数量占比由17.1%下降到5.1%。在此期间，国有资本逐步退出部分行业，比如石油加工业中国有企业主营收入占比从85.7%下降至56.2%，医药制造业从40.6%下降至8.7%，纺织业从16.6%下降至2.3%，造纸业从20.9%下降至4.6%。国有企业退出的市场空间很快被民营企业填补。在房地产行业，自2010年起，国有资本进行了较大规模退出，2018年，中国房地产综合实力百强企业中国有企业占比明显低于民营企业。国有建筑业企业总产值占全行业比重仅为12.3%。

国有经济与民营经济呈现共生共荣的良好局面。在国民经济发展中，国有经济与民营经济有着不同的经济定位，国有经济更“稳”，民营经济更“活”。一方面，国有经济与民营经济总体上存在着产业链上下游分工。对于那些投资周期长、投资量大、回报慢、风险大的基础设施产业和尖端产业，往往是由国有企业首先布局和投入，而民营企业面临更好的适合自身比较优势的获利机会，更多地投入中下游的相关产业中。另一方面，国有经济为民营经济发展提供了稳定安全的社会经济环境。国有经济发挥了国民经济发展的“稳定器”作用，整体看可以减轻经济波动的幅度，有利于社会经济平稳发展。分行业看，国有能源企业、交通运输基础设施建设等企业确保了能源、交通运输的安全及服务供给的稳定;国有电信企业推动我国信息通信领域的跨越式发展，为移动支付、共享单车等互联网应用的兴起奠定了基础条件。

国有经济在国民经济中的比重底线

最近几年，经常有人讨论“国进民退”或者“民进国退”的问题，有的认为国有经济布局调整比例过大，战线收缩过多，也有的认为这几年民营经济发展得不够快，国有企业、国有经济的比重增长得更快，挤占了民營经济的比重。我的观点是，这是对数据逻辑理解得不确切，缺乏基本概念而产生的一个误解。

我认为，一方面，这么多年来，各级政府一直在不遗余力、坚定不移地支持和加快民营经济的发展。事实上，民营经济对中国的经济发展起着不可磨灭的、重大的推进作用，从20世纪80年代一直到现在，党和国家对此的立场和态度是没有变化的。另一方面，也确实有一个国有经济在国民经济中的比重底线要厘清、要坚守的问题。

从数据上看，例如2000年广东省的GDP中，外资和民营等非公有制经济已经占到60%左右，如今广东省非公有制经济的占比则是73%左右。有人认为广东省在20世纪80年代到2000年非公经济比重每年增加2%左右，近二十年每年增长不到一个百分点，是现在政策的思路变了，放慢了非公有制经济的发展。这是不确切的观点。并不是非公有制经济要一直上升到90%以上才是正常的，美国都达不到这么高的比例。同样的情况，如浙江省、江苏省这几个中国改革开放最到位、发展最快的地方，20世纪80年代和90年代非公有制经济迅速崛起，比重也都达到了60%左右。近十几年，非公经济的比重也就达到70%左右，这种占比增长率的放缓并不是“国进民退”，而是到了天花板。

从GDP各项占比的角度来看，每个国家都有占GDP 25%甚至30%的财政税收收入，政府每年必定把财政收入花掉，比如给公务员和事业单位的人发工资，这表现为当年的国民收入GDP的一部分。同样，政府用财政资金进行投资，例如教育、卫生、文化拨款投资，这也会产生GDP。大体上，一个政府如果财政收入占GDP的比重有30%，政府花完财政收入产生的GDP会有15%左右。任何一个国家都有15%左右的政府经济是固化的，美国、德国、法国、新加坡等都是这样。

比如，2019年美国的GDP中有13.5%左右是联邦政府以及州和地方的开支形成的，这构成了国有政府经济。2019年，美国各级政府的财政支出约8万亿美元，其中由美国联邦政府花掉的约为4.4万亿美元，各个州政府用掉了近1.9万亿美元，其他地方政府用掉了约2万亿美元，而美国财政收入约7万亿美元，差额1万亿美元通过发国债解决。

美国GDP采用“支出法”计算，政府GDP主要包括政府提供的商品、服务、总投资，还包含了固定资产、军事设备、知识产权等的支出。政府提供的免费服务算作政府GDP（比如国防、免费教育、免费医疗），提供的非免费服务会算作个人或者企业支出。为了避免GDP重复计算，政府提供的服务中收费的部分都会在推算政府支出时减掉。所以美国政府支出8万亿美元减去其中由个人或者企业付费的部分，才是美国政府的最终GDP，约2.65万亿美元，占美国GDP的13.5%。这部分GDP不是企业创造的，是美国政府运行的行为创造的，欧洲也是如此，所有国家都是如此。

在这方面，中国政府的收入除了税收之外还多了一块非税收入，如土地批租收入，以至于中国政府花钱产生的GDP会比美国政府高一点，达到20%左右。其中，17%左右是地方政府支出形成的GDP，3%左右是中央政府支出形成的GDP。在这种情况下，如果非公有制经济有70%，那中央加地方的国有企业产生的经济贡献实际上只能占到GDP的不到10%。也就是说，对一个地方来说，非公有制经济到了70%差不多就达到了天花板;对全国而言，非公有制经济比重到了60%差不多就到了天花板。

中国坚持国有经济公有制为主导、多种所有制并存，坚定不移地推动两种所有制共同发展，这是我们的宪法精神和基本路线决定的。GDP中约20%的贡献来自政府，加上央企和各类地方国企占20%左右的比重，整个公有制经济保持40%左右的比例是合理的，也是必要的。我们说公有制经济为主导，并不等于其在GDP的比重要占大头，但是也绝不能让国有企业所体现的公有制经济比重趋于零。从这个意义上讲，当非公有制经济占GDP比重达到了60%的时候，这个比例不会像之前一样保持持续增长的态势，比例不再增长或放慢增长，并不意味着是“国进民退”或者是政府对民营经济不够重视。总之，从所有制制度的角度来看，理应确立一个公有制比重底线的概念。对具体的一个地方来说，由于中央政府的财政开支和中央企业经营所形成的GDP可能不统计在当地，其国有经济的比重可能小于25%，非公有制经济的比重达到75%都是可能的。但从全国来说，包含中央政府和地方政府财力运行在内的经济比重，再加上央企和地方国企的经济比重，达到40%是合理的。我们坚定不移地支持两种所有制并存、共同发展，但绝不可能让公有制企业在全国GDP比重连15%都没有。所以不管是混合所有制，还是资本运作重组，应该要有这个明确的概念，当今中国政府对非公有制经济的支持和推动可以说是诚心诚意、不遗余力的。正是这种推动，使非公有制经济的比重40年间从20%上升到了60%，可以说已经接近了天花板。因此，今后比重上涨的空间不会特别大了。

新加坡是资本主义国家，2018年新加坡GDP中不同所有制的比重是政府经济占18%左右，国有企业占30%左右，非公有制经济占52%左右。在新加坡的公有制国有企业里面，淡马锡、新加坡政府投资公司（GIC）和新加坡金融管理局（MAS）三大政府投资主体总资产有近万亿新元，近20年这三家企业每年形成增加值占GDP比重15%左右，其他的机场、港口等各种各样的国企每年产生的增加值也占GDP的15%。总之，尽管新加坡是资本主义国家，但新加坡的政府公共投资、公共消费占了GDP的18%，国有企业占了GDP的30%，公有制经济占GDP比重达到了48%，如果算上国有控股的上市公司或合资企业的影响力，更是占到60%以上，对我们不啻是一种启示。

总而言之，当今中国非公有制经济的发展步伐最重要的已经不在于占GDP的比重规模继续扩大，而是在产业结构、债务结构、资产结构上把效益和质量搞上去。同时，非公有制经济在国际竞争力上，在世界范围内的制造业和服务业的国际竞争上要进一步崭露头角，发挥作用，把企业的核心競争力做强、做大。

国有企业混合所有制的途径

党的十八届三中全会决定了要通过混合所有制，使国有的、集体的、民营的，包括外资的股权交叉形成资源优化配置，起到杠杆放大的作用，给经济带来新的活力。发展混合所有制，不能从概念出发，为混合而混合，混合的过程一定是有目的的，站在国有的角度讲，一般就是以下五种目的。

第一，为了完善法人治理结构。一个国有独资集团产权很清晰，但由于法人治理结构中缺少各方面的平衡，容易缺少监督，产生内部人控制问题。所以为了转制的需要，要推进混合所有制，使集团公司董事会变成多元的股权董事会，这种混合所有制是为实现法人治理结构的现代化而形成的混合所有制。

第二，为了资源优化配置。国有企业的一块资源和民营企业，甚至外资企业的某块资源有互补性，企业一起合作，在股权上互相划转，就形成了混合所有制。资金混合后不仅资金实力变大了，而且这两个企业中的技术或者其他市场资源互补了，形成了资源优化配置，起到了一加一大于二的效果，这也是推进混合所有制的一种目的。

第三，为了化解困难。国有集团公司在发生困难时，通过混合所有制引入战略投资者，把自己的困难甩掉。这不是破产重组，而是通过资产重组化解客观存在的困难，这也是推进混合所有制的一种目的。

第四，为了超常规的发展。通过集团公司之间换股的方式，子公司等值收购，母公司换股混合成一个多元的股权制公司，实现了企业的超常规发展，这也是一种目的。

第五，为了把握机遇，更好地发展。时代和政策在不断发生变化，整个市场的运行基础也在发生变化，这个时候适应性地与关联企业进行资产重组，也是一种目的。总之，混合所有制绝不是书呆子式地为概念而混合，是有一定目的的。

另外必须明确的是，国有企业集团在推进混合所有制的过程中，基于公司的性质、特点，在混合深度和程度上是有区别的。至少可以分为五大类。

第一类是需要保持国有独资形态的公司。比如特定的国有资本投资公司，由于涉及的业务是保密和特殊性质的，这类公司必须独资，它就不参与混合所有制了。又如资本运营公司，因为是运营公司，永远不会有别的资本成为公司的股东，淡马锡4000亿新元都是财政部投资的，其他国家的资本或者民营资本不可能往淡马锡集团层入股，虽然淡马锡连续20年保持了15%的回报率，很多资本都想入股，但是淡马锡始终独资。也就是说资本运营公司一定是独资的，资本运营公司可以和别的基金或企业合作，共同投资某个企业，但是资本运营公司本身是法人独资。

第二类是可以引入战略投资者，但应是国有资本控股的公司。战略投资者不控股，在董事会没有决定权，投资的目的仅有财务回报，成为财务投资者。一般来说，凡是政府国有独资，资金规模极大的企业想要引入战略投资者，基本上混合的对象都是战略性基金，也就是国资委的资本运营公司，或者是和国资委没关系，但和国家有关的社保基金理事会，类似中投这样的投资公司。当然，也包括民营企业里非常有实力的财务性基金投资公司。这样的战略投资者就是财务监督者，这样的法人治理结构是货真价实的董事会，战略投资者在董事会里提意见是真刀真枪、绝不含糊的。

第三类是有些集团本身引入战略投资者之后股票上市，之后遵循上市公司的规则。

第四类是有些集团虽然资本金高达几百亿元，但所处行业是市场竞争类行业，只要资产价格性价比合理，完全可以放手市场化运作，集团可以将控股权转让给其他参与投资的非公有制经济或外资的资本，可以将股份转让一部分，也可以全部转让掉。

第五类是国有资本对外资企业或民营企业参股投资，也是一种混合所有制。不管是资本运营公司，还是资本投资公司，都可以参与投资非公有制经济的集团，在投后做财务投资者。资本运营公司不仅是投资国有资本的公司，也可以投资到市场上各种类型的企业，只要效益好、有前景就可以去投资。

除此之外，由政府主导的、直接推动的基础设施和公共设施类PPP项目，也是一种混合所有制经济的概念。

综上所述归根结底就是一句话：要全面贯彻落实党的十八届三中全会对国有企业的功能定位、运行方式的原则要求。党的十八届三中全会对国有企业改革发展的要求，从根本上讲有两条。一是坚持两个“毫不动摇”。必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，坚持公有制经济的主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力;必须毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。二是发展和改革中不忘初心和宗旨。国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化总形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。

本文源于其《结构性改革：中国经济的问题与对策》一书