李心阳 梁山县财政局

按照上级关于推进财政国库管理制度改革的精神和部署要求，基层财政国库管理制度改革作为财政部门的重要改革内容，经过十几年的摸索和努力实践，财政国库管理制度改革逐步引向深入并日益成熟，初步建立了规范科学并且符合我县实际的财政国库集中支付制度，这不仅是财政体制的一项基础性工程，也是预算执行和国库管理制度的创新。

一、财政国库集中支付制度改革成效

20世纪初，基层财政开始探索国库管理制度改革，部分地区实施了国库集中支付和会计集中核算“两集中”改革，在当时的背景下，对于规范财政资金管理、提高财务管理水平、预防治理腐败等发挥了积极作用。但随着国库集中支付制度改革的不断深化，“两集中”模式已不能适应新形势的需要，尤其是实行会计集中核算与《会计法》规定的会计主体原则相违背，造成会计核算与财务管理脱节，会计监管职能难以真正实现。

从改革的实践来看，国库集中支付制度改革的作用和成效主要体现在以下几个方面：

一是通过国库集中支付改革，改变了资金支付方式，建立了用款计划、支付审核、综合查询等制度，实现了对资金支付各环节的监督和控制，对于增强预算约束力、保证部门单位按照下达的预算使用财政资金，提供了重要的制度保障。

二是改革后，全部预算单位资金都在国库单一账户体系内运行，资金支付实行电子化操作，并处于财政实时监督之下，资金运行基本实现了公开化、透明化，财政监管实现了由事后监督向事前、事中监控的转变，财政资金安全管理进一步增强。

三是通过改革将单位分散支付改为国库集中支付，财政资金在实际支付行为发生前全部留存在国库，库款显著增加，保工资、保运转、保应急、保重点的能力明显增强。

四是新的支付方式能够及时、准确地将预算执行信息反馈到预算编制环节，形成预算编制与预算执行相互制约、相互促进的有效机制。同时，国库集中支付的实行对预防腐败、整合财政资金、增强财政资金调控能力、提高支付效率等方面也发挥着重要作用。

二、改革中遇到的困难和问题

鉴于国库集中支付改革工作政策性强、涉及面广，基层在深入推行财政国库集中支付制度过程中还面临着一些深层次问题，需要有针对性地加以改进和完善。

一是有些单位实行的仍然是传统的基数加增长的部门预算编制方式，编制水平较低，预算不够细化和精准。预算执行刚性不强，预算调整过多，直接影响财政资金支付和决算编制，影响国库管理制度的有效实施。

二是基层财政收支平衡压力比较大，收支矛盾突出，历史欠账较多。虽然上级财政对基层财政的支持力度大大增加，但是基层财政总体上收入总量小，财力比较薄弱，库款保障水平低，资金紧张，难以按照省市改革的方式通过大幅提高授权支付比例提高支付效率，影响了资金的使用效率。

三是目前基层大部分乡镇级未设置国库，平时支出资金量大，支出实效要求较高，根据大额支出报备制度筹备库款需要时间，影响了乡镇的支付效率。有的乡镇距离市区代理银行较远，代理银行网点少，仍然需要传递纸质材料，影响了国库集中支付效率。

四是目前受财力、人员素质等因素限制，基层的网络信息化程度不高，信息技术还远远达不到国库集中支付制度改革的需要。部分单位财务人员不会使用记账软件，还停留在手工或半手工操作阶段，且关联软件之间未能有效衔接统一，影响了资源的共享使用，也影响了改革的效率。

三、深化国库集中支付改革的对策及建议

针对基层国库集中支付改革在深入推行过程中存在的上述问题，为深入推进国库集中支付制度改革，在借鉴上级改革先进经验的同时，因地制宜，进行积极的探索和实施了一些措施和做法，提出以下对策建议：

一是在部门预算编制上，一方面，全面实行零基预算，专项资金具体到项目，明确各项支出的用途。严格按照当年财力核定预算金额，量力而行。另一方面，细化预算编制。预算是支付制度的源头，过于笼统模糊不具备执行意义。公用经费预算应贴近行政事务，改变以人数为主要计算变量的模式，应更精细化、具体化，要细化到具体的事、物、劳务。应科学编制固定预算和变量预算。在预算执行上要进一步严格，强化预算的刚性约束，禁止随意调整和追加预算。科学的预算规划和及时调整，才有事中控制和事后报告意义。

二是推进乡镇国库集中支付改革，建立科学的县乡财政管理体制。乡镇按照县乡财政管理体制的要求，深入实行综合财政预算，坚持量财办事，量力而行，合理安排各项财政支出，确保财政收支平衡。针对库款紧张、有时难以保障乡镇财政及时清算资金的问题，把乡镇视同县级预算单位实施国库集中支付改革有困难，建议对乡镇按照“一级政府一级财政”实施管理。县级财政根据财政体制定期将资金拨入乡镇资金统一管理账户，用代理银行开设的零余额账户进行清算。这样有效缓解了资金调度的困难，而且保持了乡镇作为一级财政的独立性。

三是加强对代理银行的管理和培训。代理财政资金支付清算的商业银行也是这一改革必不可少的重要环节，切实抓好代理银行的管理工作，对确保改革取得实效具有重要意义。主要是要建立以国库部门为主、其他部门相互配合的监管工作机制，完善对代理银行的监管制度，制度出台提高代理银行的违规成本。并引入退出机制，对不符合基本标准的代理银行取消下一年度代理资格，从而营造良好的制度氛围。

四是建立对预算单位财务人员的培训机制，实现国库管理制度改革目标。首先，应以为国库管理制度改革提供专业人才为出发点，以提高人才创新能力为重点，做好人才业务培训。其次，要以改革进程和改革目标为方向，科学制定出人才培养规划，为人才的成长提供良好环境。再次，要严把“入口”关，在专业人才引进中，要选择德能兼备的人才。最后，要做好人才梯队建设，在抓好在岗人员作用发挥的同时，未雨绸缪地做好后备人才储备，避免在岗人员因调动而形成人才断层现象，确保各项工作平稳推进。