郑炜琪，郑栋鹏

（1.四川大学，成都 610065；2.潍坊学院，山东 潍坊 261061）

2006年10月，党的十六届六中全会中首次以国家文件的形式提出建设服务型政府。回顾这十几年的改革之路，我国政府与人民的关系从管理到治理再到善治，改变是显而易见的。然而，十几年之后再来谈这个问题依旧觉得毫不过时，也是因为时至今日我们还是没有建成一个实质上让人民满意的服务型政府。一是有限政府理论对于服务型政府的借鉴意义不够深刻，二是虽然制定了严格的实施准则但在具体改革过程中不乏操作变形等情况，还是出现了很多问题。下面将具体探讨有限政府理论对我国服务型政府构建的启示及其未来的建设方向。

一、概念界定与理论基础

（一）服务型政府的内涵

对于服务型政府的内涵是什么在学界有非常广泛的讨论，由于每个人的着眼点不同，擅长的专业领域不同，服务型政府也被赋予了多样的含义。刘熙瑞以政府、公民与社会之间的关系为出发点认为：服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下、在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来的，以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。学者杨杰则从法律的角度出发，认为服务型政府是以宪政民主为特征、以行政法治化为法律理念、以行政效能为价值目标的政府。我们从有限政府理论的框架下分析服务型政府的内涵则是两者兼而有之。服务型政府是在我国宪政法律体系之下形成的，通过与公民社会互动的方式，以实现最广大人民的根本利益为目标，接受全方位监督的阳光透明有公信力的政府。

（二）有限政府理论

1.洛克的有限政府理论

（1）洛克认为政府的权力来自于人民权利的让与

在人类进入公民社会之前，存在着一个自然状态。人们在自然法即理性的支配下生活，享有完全的独立自主性，人的生命权、财产权、自由权是与生俱来的，神圣不可侵犯。但是即便是自然状态也存在着三种缺陷：一是在自然状态下，缺少一部为人人所认可的权威性法律条文；二是在自然状态下缺少一个按照法律规定进行公证裁决的裁判人；三是即使有了满足上述条件的法律和裁判者，也缺少一个可以监督或强制执行判决内容的公共权力。因此，为了克服自然状态的缺陷，人们便相互订立契约，授予他们所指定的一部分人行使自己放弃的那部分权利，于是就产生了国家。在这个过程中，通过订立契约而产生的政府权力并不是获得了人们的所有权利，每个人都保留了自己的自由权、财产权和生命权。从洛克关于政府权力来源的阐释，我们可以知道政府的权力从来都不是无限的，不受控制的，相反是有限的而且是受人监督的。因此，我们当下建设的服务型政府首先也应该是一个有限政府，大包大揽无所不能的政府既不存在也不可取。

（2）洛克认为成立政府的目的就是保护个人权利

前面提到，在订立契约时，人们保留了各自的财产权、自由权和生命权，而成立政府的目的就是为了避免自然状态下的缺陷对个人权利的侵害，从而政府的核心目的也就是保护个人财产权不受侵犯。政府只能在契约所规定的条件下行使自己有限的权力，并且只能以契约规定的内容为目的，不能用作其他的途径。倘若人们的财产权受到侵害，即政府辜负了人民的委托时，人民就有权解散政府，重新订立新的契约。从这一点我们可以看出政府的宗旨就是全心全意为人民服务，它只能为人民谋福利，而不能凌驾于人民的权利和利益之上，以人民为主体也应该成为我国服务型政府建设的应有之意。

（3）洛克认为政府的权力应该受到法治和分权的制约

政府作为人民保护自我权利的工具，其权力的边界以维护人民的福利为最大限度。同时，洛克也意识到对于公众自由财产和生命权利最大的威胁也是来自于政府，所以他提出通过法治和分权的方式平衡和制约政府的权力。首先是政府要依法行政，任何命令指示都要依据法律的规定进行，即政府应该按照长期有效且众所周知的法律来进行统治，而不是以临时性的、模棱两可的法律条文欺骗人民。其次，洛克提出了分权的思想。他主张把权力分为三种：立法权、执行权和对外权，三种权力各自独立，相互制衡。其中立法权是最高的国家权力；执行权指的是对法律的执行，应该与立法权分开来看；对外权是负责战争与和平以及与其他国家事务对接方面的权力。洛克还提到，这三种权力中，立法权虽然是最高的权力但并不意味着它是专断的和不受限制的，它也要受到相应的制约。洛克的分权制衡思想影响深远，对我国建设服务型政府也有重要的借鉴意义。

2.哈耶克的有限政府理论

（1）哈耶克对全能政府的批判

哈耶克否认世界上存在无所不知无所不能的政府，因为人的理性是有限的，有限的理性绝不是万能的，人应该承认自己的无知。根据术业有专攻的特性，哈耶克提出了“知识分工”的概念。首先，人类社会每天都充斥着各种各样的信息，而且这些信息并不是一个固定的常量，人与人之间复杂的交流互动沟通，使得我们周围的信息环境无时无刻不在发生着变化，所以没有一个人能全面具体的了解或收集所有的信息。基于上面的条件，虽然知识分散在不同的个体之中，但是并不存在将所有个体掌握的知识相加，然后得出一个知识总量的情况。每个人掌握的知识总是不同的，在教育、劳动、专业、分工相异的条件下，每个人都涉足了不同的领域，认识了不同的事物，彼此之间更多的是知识互补而不是知识的完全重叠。这就决定了没有任何一个机构能够同时掌握世界上所有的信息，更不可能把每个人所掌握的知识简单相加，形成一个完美的决策机构，因此形成一个全知全能的政府是不可能的。政府的能力毕竟是有限的，它总存在一些自己力所不及或者让位给其他机构去做会更好的事情。这一点对于我国服务型政府建设最大的启示就是培育公民社会，鼓励社会组织的发育和完善来承担部分政府职能。

（2）“小政府”理论

由于全知全能的政府机构是不可能存在的，因此哈耶克提出在大社会中建立小政府的主张，即建立一个有限度的政府，同时对政府权力进行限制。哈耶克认为产品的供需以及价格的制定都属于市场调节的范围，而政府不得干预。政府只需要提供能保证市场有序运行的各种公共服务即可。即使是公共服务的内容，也并不意味所有事务均由政府承包，有些事务虽然由政府去解决可以更有效率，但也不能因此就拒绝其他主体想要参与其中的想法。相比之下，政府只不过是能服务于人民同时又可以弥补市场机制不足的存在而已。因此，哈耶克主张将某些行政权力下放给地方政府，把部分事务交由社会组织或其他中介机构去办理。从而转变和限制政府的职能，将“无限政府”转变为“有限政府”。

二、有限政府理论应用于服务型政府建设的必要性

（一）弥补传统理论指导下服务型政府建设的不足

1.传统政府包揽一切的行政模式造成的路径依赖，要求服务型政府以有限政府作为价值取向，加大转变力度。

服务型政府建设过程中，最难破除的错误思想就是传统的“官本位”思想，由于文化对人深远持久的熏陶，地方政府中某些坏习惯依然根深蒂固。某些官僚风气使政府的公信力正在逐渐遭受冲击，普通民众对建成真正的服务型政府信心受挫。政府官员长期不以人民为中心地位，经常办事拖沓，遇到责任相互推诿，并且围绕这些形成的不平等官民地位等已经使人民逐渐对政府生出质疑，加上层出不穷的贪污腐败案件更是使这种不信任感不断放大。党的十八大以来，一系列针对贪污腐败行为的打击，振奋了民心，也形成了良好的风气，但是要从根本上消除这种弊端，尤其清除人们文化中对权力追逐的思想糟粕，还是要积极宣传有限政府等理论思想，使政府的权力是有限的，为人民办事的公务员权力更是有限的这一思想成为人民心中广泛的共识。

2.我国行政模式效率低下、资源浪费严重的现状要求政府职权下放，提高办事效率，释放社会活力。

一方面是政府的自身规模过大，部门繁多还职责不清，政出多门，行政体系的庞大加之部门之间信息资源不对称，导致虽然政府行政运行成本较高，但行政效率却很低。另一方面则是政府职能涉及方面太多，某些可以交由第三部门去做的领域却迟迟不肯放权，社会组织的成立门槛过高，不鼓励社会组织和其他中介组织去分担政府的职能，其结果只能是行政效率每况愈下。服务型政府必然是有效率的政府，随着我国公民社会的壮大，人民参政议政的欲望增大，政府效率的提升有赖于将部分职权承接给社会。像美国、日本等国家拥有比较成熟的公民社会，其社会组织的规模众多、种类多样且自治程度较高，不仅减轻了政府压力，还对社会的良性运转发挥了重要作用，值得我国借鉴。截止到2020年6月末，我国社会组织已有877000多个，虽然当前我国社会组织的发展还参差不齐，规范度不高，但这都是官方重视不够的原因，未来我们应该致力于培养社会组织成为政府的左膀右臂。

（二）满足服务型政府未来发展的需要

1.公民社会的发展推动服务型政府重视有限政府的构建

过去，我国社会的生存空间一直被政府所挤压，改革开放以来，随着我国逐步探索出中国特色社会主义市场经济体系，传统的“小社会，大政府”“弱社会，强政府”的行政体系已不再适应我国国家的发展要求了，我们正走向“强社会强政府”的双赢局面，培育成熟的公民社会是我国政治经济发展的必然要求。公民社会的成长和发育对于中国的经济政治甚至文化生活都会产生重要的正向作用，它代表着公民政治意识的提高，可以通过与政府机构互动的方式充分表达自己的意愿，自觉维护自己的利益。

同时，随着社会的发展和完善，我国的社会阶层结构将日益复杂化，在各类主体呼吁自己多元利益诉求的过程中，仅凭政府的力量是无法满足所有人的要求的，因此，公民社会的蓬勃发展，各类社会组织、中介组织的增多，也可以顺势承接政府领域中公益性、社会性较强的部门的职能，与政府、市场共同形成我国的多元治理模式。当然，我国当前的公民社会还远未成型，离真正成熟的公民社会状态还有很远的距离，这就更加需要政府在自身转变职能的同时，有意识的促进我国公民社会的发展和壮大，为未来双方的良好互动打下坚实的基础。

2.社会主义市场经济体制的完善要求服务型政府简政放权

建国初期，我国选择了计划经济体制。在这种情况下，政府完全挤压了市场和社会的空间，事无巨细，包办一切。经济完全按照计划发展，供需按计划分配并保持平衡，政府的宏观调控无孔不入，甚至微观经济也全面渗透。与此相适应的，我国政府的行政模式也高度集权，对公民和社会进行严格管理和控制。当然，这种在当时国情下实行的高度集中的计划经济体制的确帮我国渡过了一段困难的时期，国民经济也得到了恢复和发展。

但是随着我国各方面逐渐步入正轨，经济迅速发展，公民的权利意识提升等，这种传统的以政府为主导的自上而下的政治管理模式不再适应我国的发展要求了。伴随着改革开放的步伐，我国逐渐完善并确立了社会主义市场经济体制。在新的经济体制框架下，政府与市场的关系要得到彻底的纠正，要使市场在资源配置中起决定性作用。虽然市场在运转过程中会出现“市场失灵”的弊端，但这并不是政府过度干预的理由，市场的良性竞争在一定程度上可以激发活力，提高效率，因此要把握政府与市场之间的合理界限。随着经济体制改革的深入推进，我国的政治改革和社会改革也要紧跟步伐，而确立服务型政府的有限性是与经济改革相辅相成的正确决策。

三、有限政府理论对我国服务型政府建设的启示

（一）有限政府理论指导下，服务型政府应遵循的原则

1.以人为本原则

根据有限政府理论，政府是为保障人民利益而存在的，这也是其根本目的所在，因此服务型政府的建设首先应该树立人民主体的原则。在此基础上，一方面政府应该正确处理其与人民群众的关系，尤其是致力于打造官与民之间的平等关系，打破陈旧的“官本位”，把人民的主体性地位凸显出来。另一方面关注民生问题，加大对于基本公共服务均等化的要求，通过各渠道扩大政治参与，培养公民的参政意识，形成政府与公民之间平等良好的互动关系。

2.有限原则

根据哈耶克的有限政府理论，政府的权力不是无边无际没有限制的，政府的存在本身也不可能是全能的。一方面权力应该通过法治或分权予以限制和监督，另一方面应该处理好政府与社会、市场两者之间的界限。但是政府仅仅改变自身是不够的，政府还应该加强与社会组织等第三部门的合作，将政府无力承担或管理不好的领域交由社会组织去做，这样，政府有限的权力就可放到更多必须由它做的领域上来，不但可以降低行政成本，还可以提高行政效率，以达到政府的权力与能力相适应的平衡状态。

3.法治原则

有限政府理论的核心就是法治，政府必须按照权威颁布下的法律原则运行。服务型政府要做到依法行政：政府权力的授予和界限都由法律决定；行使权力的过程要遵循法治原则，并接受法律的约束；行使权力的结果即滥用、越权或合理由法律衡量，确保权力从决策到运行都在遵守宪法的前提下进行。法治原则一方面强调依法实施行政职能，规范化、制度化执法，不以人的个人意志为转移，不允许徇私枉法；另一方面还强调了法律保证下的责任承担。有权就有责，权力的行使伴随着责任的承担，权力来源于谁，就要对谁负责。法律既可以确保权力的合理使用，又能保证相关主体对责任的承担，对公务人员的贪污腐败、违法乱纪行为形成制约和警示作用。

（二）加快政府职能转变，培育社会组织承接政府职能

根据哈耶克的“小政府”理论，政府不是一个全知全能的机构，所以它无法做到完美的解决一切政治、经济、社会问题，政府必须要有自己的责任范围，同时要与市场、社会保持一定的限度。属于市场调节的内容政府就不该插手去管，甚至是，有些属于政府职责范围内的事务政府也不该强势拒绝市场和其他社会组织相关的尝试。哈耶克的这套有限政府理论对我国建设服务型政府具有长远的借鉴意义。政府职能转变的一个重要方面就是简政放权，当前的放权可以更多的聚焦于把权力下放给社会组织，将部分职能从政府转移到社会。这也是世界大多发达国家采取的方式，像美国、日本等经济发达国家，国内的公民社会也几乎发育成熟，各类社会组织蓬勃发展，不仅数量众多，而且类型广泛，他们都担负了为政府排忧解难的工作，国内的市场化程度非常高。我国属于经济快速发展的发展中国家，人口众多，不断分化的社会阶层也产生了多元的利益要求，社会事务纷繁复杂，我国政府也面临着重大的压力。在这种现实压力下，我们更要顺应潮流，将民间力量吸纳进来，承接政府外移的职能，使社会组织成为政府的左膀右臂，共同促进我国的可持续发展。

（三）构建有效的监督体系

监督体系的构建分为内部和外部两种，要保持政府权力的有限性，需建立起长效的监督机制。首先，加强政府内部的监督，保持政府的清廉和有效运作。对于政府内部公务人员的监督可以建立考评制度和问责制度，防止权力滥用，约束办事行为；对于政府部门的监督要将其运转制度化、程序化，严格限定权力范围。可以向有些地方学习，将行政权进行分离，划分出决策职能、执行职能、监督职能三类，三种职能既相互独立又相互制衡，既可以加强政府内部不同部门之间的沟通与合作，又能提高政府的管理效率，可以有效的避免权力的过度集中而产生的不民主和腐败现象。

其次，服务型政府的外部监督主要包括两部分，人民群众的监督和新闻媒体的监督。随着我国公民法律意识与政治意识的提高，人们的参政意愿也越来越强，政府要主动开辟多种与人民沟通的渠道，打造政务公开平台，使政府信息在阳光下运行。科技进步引起的新兴媒体崛起，使得公众舆论的监督力量越发强大。互联网既能迅速高效的把政务信息传达给普通民众，又能便捷的收集社情民意，推动政府议程的设置，成为社会上监督政府的有力补充。

（四）对权力划定合理的边界

洛克有限政府理论赋予服务型政府最大的启示是政府权力的下放与收缩，在这个过程中，合理界定权力的边界很重要。一方面，只有将“权力清单”制度贯彻明确的政府才是合格的服务型政府。“权力清单”制度自开始推行起就致力于为政府角色定位、为政府权力定界，如果各级政府能够严格落实实施，则能完成我国政府行政从传统到现代的过渡。另一方面，处理好政府与市场之间的关系对于服务型政府的建设也至关重要。应该明确市场优先原则和市场决定原则，释放市场活力，政府适当干预，合理划清两者界限。