文/朱丽

党的十九大报告正式提出要建立租购并举的住房制度，从“购租并举”到“租购并举”，虽然表面仅是字序的变化，却改变了以往“重售轻租”住房消费模式的政策导向，住房租赁市场的发展将成为房地产市场发展的重点。作为上海市“四位一体”住房保障体系的重要组成部分，公共租赁住房以“不限本市户籍”和“不设收入线”这两个制度创新点，为缓解本市大部分“夹心层”人群的阶段性居住困难发挥了重要的积极作用。

随着上海市进一步深入推进住房保障工作，公共租赁住房已成为大力发展租赁市场的中坚力量，进一步加强对本市公共租赁住房的社区管理便具有日益突出的重要意义。在实际操作中，本市公共租赁住房在社区管理中仍存在一些问题，亟需进一步健全和完善。不同于其他的产权性住房，公共租赁住房具有其自身的特殊性，由此给社区治理带来了一些不同于其他普通住宅小区的特殊治理问题。鉴于此，本文通过聚焦于本市公共租赁住房社区治理的重点难点问题，为进一步健全和完善本市公共租赁住房社区治理的相关政策制定和实施推进提供参考。

一、上海市公共租赁住房现状

为有效缓解上海市青年职工、引进人才和来沪务工人员阶段性居住困难，2009年市政府办公厅转发市房管局等六部门《关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见》，2010年市政府制定并实施了《本市发展公共租赁住房的实施意见》，正式建立了公共租赁住房制度。九年来，围绕制订配套政策、组建运营机构、落实财政投入、拓宽融资渠道、推进房源筹措和供应分配等一系列推进实施工作，本市公租房在投资建设、供应配租、运营管理等多方面稳步推进，政策效应初步显现。

（一）公共租赁住房制度的主要特点

本市公租房制度的主要特点：一是准入标准具有开放性。结合上海人口净流入的基本情况，面向在沪稳定就业且住房困难的常住人口供应公租房，在准入标准上既不作本市户籍要求，也不设收入线，且住房困难的家庭及单身人士都可申请。二是坚持“只租不售”。公租房的租赁合同可两年一签，在合同期内租金不作调整，到期后符合条件的可续租。设定的公租房租赁总年限一般不超过6年，着重解决承租人的阶段性居住困难，严格实行“有期限租赁”，避免出现公租房“只进不出”的现象。三是户型设计以宜居的小户型为主。在户型面积上主要以40—50平方米的成套小户型为主；装修配置以宜居为主，承租人可“拎包入住”。同时，公租房承租户也可根据自己的实际需求实行 “菜单式定制”选择家具家电的配置和使用。四是租赁价格参照市场化定价运作，按略低于市场租金水平确定（一般为市场租金的八折到九折），并根据市场租金的变化情况进行动态调整，从而与住房租赁市场有机衔接、良性互补、协调发展。同时，鼓励用人单位采取发放租赁补贴、集体租赁公共租赁住房等方式，减轻职工租房消费负担。五是采取“政府支持、企业运作”的管理模式。由政府投入部分资金并给予一定的税收优惠，以支持和发展一批专业公共租赁住房运营企业，由他们作为公租房的机构出租人，以“保本微利”为运营目标，进行市场运作。同时，鼓励各类产业园区、企事业单位以及农村集体经济组织利用自用土地和新增产业配套用地，建设公共租赁住房（单位租赁房），面向本园区、本单位职工供应，政府给予税收、公用事业收费优惠等政策支持。

2017 年本市出台的《关于进一步完善单位整体租赁公共租赁住房审核配租工作机制的通知》（沪建保障〔2017〕182号），进一步完善了对于新来沪职工申请公租房的准入政策。在资格审核上，如承租单位内有新来沪职工暂不符合居住证持有年限、在沪缴纳社保等公租房准入条件的，可实行“承诺制”，即先由承租单位为其拟入住公租房的职工担保承诺，允许其先行入住公租房，再在规定期限内补充提交相关材料，从而使新来沪职工能够及时享受住房保障政策。

（二）房源筹措和供应情况

从不同的投资主体来看，本市公租房建设主要包括政府新建和转化、开发商配建、单位筹措、利用农村集体用地新建、利用社会资本筹措等方式。

一是实施新建商品房的配建制度。市政府的保障房配建规定：“凡新出让土地开发建设的商品住宅项目，按照不低于该项目住宅建设总面积5%的比例配建保障房；郊区有条件的区域，应进一步提高建设项目的配建比例。配建住房建成后将无偿移交政府用于住房保障。” 其中，外环以内配建房源只能用作公租房，且坚持“只租不售”。配建房源和转化资金主要用于公租房，作为政府出资注入各区运营机构。

二是国有企业存量土地“退二进三”项目。2010年市政府出台的《关于鼓励本市国有企业利用存量工业用地建设保障性住房的若干意见规定：“国有企业可以利用原有的存量工业用地，按照保障房和经营性项目各占50%的模式实施开发建设；其中，保障房用地由政府按照工业用地基准地价收储，经营性项目用地由企业按照经营性用地基准地价补缴土地出让金后实施开发建设。”这一制度较好地调动了企业的积极性，盘活了中心城区存量土地资源，降低了政府取得公租房建设用地的成本。

三是利用农村集体建设用地建设租赁住房试点。经国土资源部批准，上海作为试点城市之一，按照“符合规划、规模控制、合理布局、镇村自愿、权属清晰、平稳有序”的总体思路，在坚持建设用地权利人不变、建设用地用途不变、集体土地性质不变的前提下，开展利用农村存量集体建设用地建设租赁住房试点。

四是推进代理经租（长期租赁）社会闲置存量住房用作公租房。在部分区试点的基础上，上海市政府办公厅转发《关于鼓励社会各类机构代理经租社会闲置存量住房的试行意见》，在客厅分割、简化装修审批程序、明确财政补贴等方面细化了相关的政策口径，有助于公租房运营机构通过挖掘居民的存量房源来开展代理经租工作。

五是在临港产业园区等特殊区域建设供应“先租后售”公租房。“先租后售”公租房“在建成后10年内作为公租房使用，部分房源可以按幢整体销售给园区内企事业单位，由企事业单位安排职工租赁居住，10年后全部房源可作为存量住房上市向个人销售，原承租人在同等条件下可优先购买”。

六是利用社会资本筹措。以杨浦区“家连家”模式为代表的社会筹措方式，主要是利用民间资本参与，将老厂房改建为租赁房公寓，是上海公共租赁住房筹措模式的一大创新。

为了积极筹措公租房房源，上海市通过多方举措，充分调动社会各方参与力量的积极性，降低公租房的建设成本，增加房源供应，成效显著。截至2019年6月底，全市累计筹措公租房（含单位租赁房）17.6万套，累计保障（含退出）55.1万户。

二、上海市公共租赁住房社区治理存在的主要问题及原因

与商品房小区相比，公租房社区有其特殊性：公租房具有准公共产品属性，社区住户以中低收入群体为主，以年轻人居多，且公租房以租为主，当住户不符合条件时必须退出公租房，故居民流动性较大。这种特殊性增加了社区管理与服务的难度，也产生了一些问题亟需后续加以完善。

（一）实现社区精准管理尚有难度

一是公租房承租对象的情况较复杂。按性质来分，本市公租房对象包括单位和个人；按家庭状况来分，包括单身和家庭；按职业和收入情况来分，包括中高级人才和环卫公交等员工等。各种不同的承租对象有着不同的租住需求，而公租房现有的条件和基础很难满足承租对象个性化的租住需求，如单身人士、一胎及二胎家庭等在户型设计、室内装修、社区文化、教育托幼等诸多方面都有不同的租住诉求。针对不同人群的情况来满足他们不同的租住需求，如何兼顾公平和效率是一个重要的研究课题。目前，要对公租房社区进行精准管理和服务尚有难度。

二是公租房社区的管理效果存在差异。从本市实际操作情况来看，各公租房管理主要由各运营机构来实行，由于各公租房运营机构在管理水平上存在差异，导致各公租房社区的管理实效存在不同。部分综合实力强、管理水平高的运营机构，对其公租房社区的管理能起到良好的作用，如地产集团等；而部分综合实力较弱、管理水平欠佳的运营机构，对其公租房社区管理相对较弱，存在着一些转租转借等违规现象，社区居民的居住满意度较低。此外，对于配建保障房房源的公租房来说，其房源来自于其他商品房的配建，具有天然的区位分散性，这给公租房的运营管理带来了较大困难，也增加了运营公司的管理成本。

（二）社区整体环境有待改善

一是社区公共服务设施相对欠缺。社区周边的公共服务主要由政府来提供，包括公共交通、教育医疗、商业配套等方面。目前，本市部分公租房社区面临着教育、交通等公共服务相对缺失的现实问题。以宝山的大型人才公寓“宵云湾公寓”为例，该项目主要为宝山工业园区及罗泾、罗店等周边地区的企业解决职工的住房困难问题，但宵云湾公寓存在着地理位置较为偏远且与轨交相距较远导致出行不便、周边的生活服务及相关商业配套等设施较为欠缺等问题，给承租者后续的入住生活带来很多不便，影响了部分企业及员工申请租赁的意愿选择，导致宵云湾公寓的吸引力相对不足。

二是社区认同感不强。公租房的政策目标不仅是要实现“居者有其屋”，还要让入住的承租者居住放心、租赁期安心、周边环境舒心、对社区认可、具有归属感。一般而言，居民对社区及周边环境的认同感和归属感越高，其居住满意度越高。但由于公租房住户对住房只有使用权，而没有所有权，对其住房及社区没有归属感和认同感，房屋“居住使用者”无法进行自住自治管理，不利于整个社区文化及社区环境的构建。

（三）公租房吸引力相对不足

一是部分房型设计不太合理。现有的部分公租房由于项目规划建设早，当初规划以集体宿舍为主，户型设计不合理，缺少必要的独立生活居住空间，所以该房型与目前市场上的实际需求不太匹配。以宝山区为例，从户型需求上看，对一居室、两居室的现实需求较大，两大房型已入住的分别占各自房源的45.4%和59.3%。从实际入住的情况上看，由于房型设计不太合理，已入住的房源占比仅为29.1%，闲置率较高 。

二是实际享受的社区权利受限。公租房承租者与其周边的产权房户主在社区权利上依然存在很大差异，主要体现在子女教育上。虽然按现行政策规定，公租房承租者可享受社区落户或是办理居住证的服务，但在子女入学上却不能享受同等的择校权利，而是由全市统筹，只有在优先考虑产权房、户口等主要因素之后，才会考虑统筹安排公租房承租者的子女教育，此时可选择的学校数量、教育质量也较前者相差较大。

三是部分公租房租金缺少价格优势。本市公租房租金定价主要是周边市场价的八折到九折，但鉴于公租房的承租群体主要是中低收入者，以年轻人居多，他们的支付能力大多有限，租金的高低将直接影响承租住房的选择意愿。部分区级公租房吸引力相对不足，如宝山区公租房，仍存在着一定的公租房房源“空置”现象。

四是出行成本增加。本市部分公租房的房源位置在郊区，出行不便，增加了租户出行成本，这也是公租房吸引力相对不足的一个重要因素。

（四）公租房社区存在一定的管理隐患

一是公租房社区的治理主体缺位。公租房社区由于租户阶段性居住的特性，以及只有居住使用权而无所有权的法律权属特点，承租者不是业主，不能成立业委会和居委会，而业委会、居委会是住宅小区进行基层自治的重要管理主体，这就使得公租房社区缺失了业委会、居委会这一重要的“自治自管”的基层治理主体，不能使公租房社区像普通商品房小区一样，通过业委会、居委会等管理抓手对本社区进行有效管理。

二是公租房退出机制有待健全。目前，本市公租房中还存在着一些退出难题，如对于租赁期满或不符合租赁申请条件的承租户进行有效管理和清退的难题。其主要原因是本市公租房主要由各公租房运营机构进行运营管理，由各运营机构掌握其租户信息，没有建立统一的公租房租后管理平台。以2012年首批供应的馨宁公寓为例，截至目前，为期6年的租赁总期限陆续到期，由此引发一系列的“期满退出”统计清算问题。在实际操作中，往往以单个运营公司为单位进行“期满退出”的统计清算，但在全市层面上，由于并没有建立统一的公租房租后信息管理平台，对公租房承租者在全市累计租赁满6年的统计和清查还存在一定的技术难度，由此为本市公租房后续发展埋下了一定的管理隐患。

三、加强本市公共租赁住房社区治理建设的对策建议

（一）加强法制建设，合理设置租金标准

一是要加强法制建设。总体来看，我国公租房相关的法律法规建设还比较滞后，主要体现在地方政府制定的政策文件，存在着立法效力不高、较为分散、权威性也不够强等问题。从公租房社区治理的角度来看，应当进一步明确和完善公租房社区治理的主体地位和相关权责等具体规定，从而弥补公租房在社区治理上缺失法律主体的问题。在现有的网络治理框架下，地方政府在立法过程中应充分尊重民意，广泛听取社会意见，保证法律制定的公平、公正和合理性，加强对公租房管理及住房保障方面的立法工作，进一步健全住房保障的法制建设，实现保障性住房的稳定、可持续发展。

二是要合理设置租金标准。在公租房租金的确定上，应该由政府、用人单位、承租方、申请者及社会公众等多方主体共同参与、相互协商，政府及产权所有者等都不能单方面确定公租房租金价格。在租金的确定标准上，应该按照法定的定价程序，充分考虑承租人的实际收入与政府财力的可负担性等综合因素，从而形成公正公开的租金形成机制。

（二）建立健全信用激励机制，加强公租房管理

一是要进一步完善退出机制。要进一步完善和细化退出审核管理机制，充分利用信息化技术手段，加强事前申请和事后定期审查，建立健全严格的个人信用评估及负面清单机制。对违法违规人员，可视不同的情节予以相应的处罚处理：情节轻微的，可在适当范围内给予通报批评；情节严重的，也可通过行政手段和法律手段进行处理。

二是要建立健全个人信用体系，要加强与用人单位、税收、银行、公安等多部门的沟通联系和联合管理，充分利用社会力量进行监督。可借鉴新加坡等国的相关经验，通过健全和完善个人财产收入登记制度，建立健全个人信用的激励机制。在加强对申请人、承租方等个人责任约束的同时，还要明确用人单位的责任范围：用人单位也应当承担一定的告知义务和连带责任，例如在申请人或承租方离职时，用人单位应及时向公租房运营机构告知，并承担对其租赁行为是否合法合约的协助查处责任。

（三）以智能信息建设为抓手，推进公共租赁住房信息系统建设

一是充分应用智能化管理工具。实施公租房租赁合同网上签约，推广人脸和指纹识别门禁等智能化管理工具，既能有效解决违规违约的租赁难题，又能提升承租方的入住体验，还能提高公租房的运营管理水平，从而形成“制度＋科技”的租赁管理长效机制。浦东新区的仁文公寓将人脸和指纹识别门禁等智能化手段更多地应用于公租房的租后管理上，既方便租户自由进出，同时也避免了公租房转租、转借及群租等违规违约现象的发生，还减少了运营方的供后管理成本，能有效解决公租房小区人员流动性大带来的管理难点。

二是加快网上平台建设。实施全市市筹、区筹公租房房源信息网上集中统一发布，方便用人单位和个人及时获取房源信息，支持和鼓励公租房网上申请、选房等。探索优化公租房申请审核流程，加快住房核查后台数据交换，缩短审核办理时限，提供更多、更好的便民化服务。同时，还要及时掌握、更新、清查全市各个公租房运营机构的全部租户信息，并建立健全全市统一的公租房信息定期评估机制，从而便于评判期满的承租方是延期续租还是应当退出。

（四）进一步落实“租售同权”，切实提高公租房社区权利

一是赋予公租房的承租方更多的社区权利。由于住房被人为地附加了许多额外的重要社会权益，在现实生活中很难真正做到“租售同权”，由此也引发了一些社会问题。在现有的基础上，按照“量力而行、尽力而为”的原则，可尝试在公租房中进一步落实“租售同权”。由于公租房的成功申请需要满足一定的条件并通过一系列审核，可尝试赋予公租房承租方更多的、更公平的社区权利，减化其他行政部门类似的行政审查流程，加大对公租房社区教育、医疗等方面的高水平人员配置，提高逐步落实在看病就医、子女入学、参与社区事务管理等方面的“租售同权”，提高公租房的稳定性和吸引力，从而最终实现“租购并举”。

二是加强公租房社区硬件配套建设。要从社区管理主体和管理客体双重视角出发，针对目前已出现的部分公租房硬件配套不足的问题，结合现实需求，根据问题的轻重缓急，稳步有序地推进各项配套建设，加强“补短板”，切实解决公租房住户需求，特别是在增加社区学校配建的同时，更要注重师资质量的均衡发展，从而使“租购同权”具有实现的可行性。

（五）发挥单位主体作用，建立健全人才货币化住房补贴政策

一是要充分发挥用人单位的主体作用。结合“十三五”期间上海大力发展市场化租赁住房的相关部署和解决各类人才住房困难的迫切需求，建议在“保基本”的住房保障公共政策体系之外，按照“人才部门牵头、以区为主实施、用人单位尽责”的基本原则，探索面向特定人才的货币化住房补贴政策，从而将大力发展市场化租赁住房与实施人才货币化住房补贴有机结合起来，一方面提供多元选择、稳定适配的租赁住房产品，一方面减轻人才住房消费负担，合力解决新市民的阶段性住房困难。

二是要健立健全货币化的人才补贴机制。通过政府、公租房运营机构、用人单位等多方主体力量的积极协作，根据公租房准入标准和现有的保障水平，按照“规模合理、以供定需、聚集人才、循环使用”的基本原则，聚焦于解决本市所需的各类人才所面临的阶段性居住困难，坚持“租购并举”，因地制宜、分类施策，结合对不同人才的实际住房需求，建立健全货币化的人才住房租金补贴体系，建立良性循环的动态调整机制和广泛有效的监督机制，提高各类人才的住房消费能力，从而实现“住有所居”。