文/陈明

房产税目前在各个国家均有征收的规定，在我国也是早已有之，政府对个人所拥有的房屋征收税款，构成国家财政收入的一部分，同时也对经济起到一定的调节作用。《中华人民共和国房产税暂行条例》第五条规定对个人所有非营业用的房产免征房产税，当前，对个人住房征收房产税在社会上从未停止过相关讨论，国家也高度重视房产税改革工作，在2011年，分别以上海和重庆为试点开始对个人所有非经营房产进行房产税征收。设立房产税具有重要的意义，一方面能够增加地方财政收入，弥补“营改增”后地方收入的缩减，另一方面能够有效调控房地产行业，促进其健康发展，贯彻党的十九大报告中“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”。

一、房产税改革的进程

（一）房产税发展沿革

房产税一直是我国税收体系的组成部分，自1949年以来，我国房产税的发展经历了多次变革，其发展周期相对较长，发展进度比较缓慢，这是因为征收房产税需要慎重的考虑。从1949年以来我国房产税的发展进程来看，其可以大致分为四个阶段：

1.房产税的初创期（1949—1972年）。1949年新中国建立后，国家百业待兴，各个行业的建设都需要大量的资金投入，税收成为政府财政资金的重要来源。1950年，国家政务院发布了《全国税政实施要则》，对其中的14个税种开始实行征税，房产税就是其中之一，这成为房产税征收的最原始的依据，标志着房产税在新中国的建立。至1951年，国家政务院根据经济建设要求，发布了《中华人民共和国城市房地产税暂行条例》，对房产税征收作进一步调整，将房产税与地产税合并，统称为房地产税[1]。可以说，新中国建立后，国家对房产税的征收高度重视，房产税也在国家的经济建设中作出了一定的贡献。

2.房产税改革的低潮期（1973—1983年）。1973年，我国进行了简并税制的改革，此次税制改革主要是为了与已经完成的社会主义改造相适应，早在1964年就着手研究简并税制问题。此次税制改革，将多个税种统称为“工商税”，其中就包括房产税。1972年3月31日，国务院经过研究并发布了《中华人民共和国工商税条例（草案）》，一年后正式推行。这次简并税制的改革，在一定程度上造成了房产税征收的中断，房产税改革进入了持续的低潮期。

3.房产税的重建期（1984—2010年）。经过了近十年的房产税改革低潮期后，我国在1984年进行了工商税制改革，以进一步适应市场经济改革的需要。在这次税制改革中，国家决定恢复对房地产税的征收，并将房地产税分为房产税和城镇土地使用税。1986年，国务院发布《中华人民共和国房产税暂行条例》，对房产税征收进行了更加规范的设定，规定了房产税适用于国内单位和个人。国家对房产税恢复征收进一步说明了房产税在我国税制体系中的重要性，停滞的房产税改革工作能够重新开始。

4.房产税持续完善期（2011年至今）。恢复征收房产税至今，房产税改革一直备受社会各界关注，国家的相关改革措施也在持续完善的过程中。2011年，为进一步完善房产税改革，服务经济社会良性发展，我国以上海、重庆为试点，重新将个人非经营住房纳入房产税的征收范围，并研究将试点范围进一步扩大。对个人住房房产税进行改革这一举措具有重大的探索意义，其对当前房地产市场过热、居民贫富差距过大等诸多问题提供了一种新的解决方案。近年来，房产税立法的呼声逐年升高，国家也在积极谋划，可以想象，对房产税进行立法必将成为我国房产税改革的又一个里程碑。

（二）上海、重庆试点取得的经验

1.上海试点情况。上海市房产税改革过程中，以家庭为单位进行房产税征收，征收对象为上海市居民家庭在上海市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房(包括新购的二手存量住房和新建商品住房)和非上海市居民家庭在上海市新购的住房。同时，上海市规定对征收对象家庭成员人均居住面积在60平方米以内的不予征税，对于超过规定的人均居住面积标准并且住房套数在第二套及以上的家庭住户，则需要缴纳房产税。在房产税征收税率方面，上海市根据房屋价格确定相应的税率，税率一般控制在0.6%。[2]税收优惠政策方面，上海市规定有两种情况可以给予退还或暂免征收房产税，一种是家庭中子女成年后，根据自己的收入情况再次购置的房产可享受优惠政策，另一种是外地户籍人员因工作等原因购置的房产可享受优惠政策。

2.重庆试点情况。重庆市房产税改革根据房屋具体情况，将征税对象分为别墅与高档住宅、家庭第二套及二套以上的普通住房两大类进行分别征收，同时根据房屋的成交价格对高档住宅进行界定。重庆市对于房产税征税税率也作了相关规定，具体的征税税率根据个人住房房产成交单价与主城九区过去两年成交单价对比的结果来确定，并实行阶梯式的税率，将房产税的征税税率分为0.5%、1%，1.2%三个档次。在税收优惠政策方面，主要是出于保障民生的考虑，对于居民最基本的住房给予了一定的免税面积。每个家庭的首套住房都可以根据相关规定获得减除100平方米免税面积的税收优惠。

3.房产税改革试点经验总结。通过分析上海、重庆两地房产税改革情况可以发现，两个城市房产税改革的思路有很大的相同之处，都兼顾效率与公平原则：首先是发挥房产税的市场调节作用，对高档住房和个人名下多套住房进行征税，且对试点前个人已经持有的房屋不予征收；其次是实行差别且温和的税率设计，针对个人住房的具体情况，根据房屋的面积和交易价格匹配相应的征收税率；再次是以保障居民基本生活为原则进行税收减免，两个试点城市均对居民的住房作了免税面积的相关规定，进而调节贫富差距。

上海、重庆两地房产税改革的实施效果也比较明显。一是在调节房地产市场过热方面发挥了一定的作用，虽然近几年两地房地产市场房价均呈现上涨趋势，但相比较而言，房产税仍然对遏制外来炒房客投资、保障本地居民住房需求产生积极作用，起到了抑制房价过快增长的作用;二是在调节居民收入差距方面，征收房产税也发挥了一定的作用，对基本保障住房免予征税，对高档住房则匹配较高税率。

二、改革面临的问题

（一）土地权属对房产税征收的合法性形成制约

我国是社会主义国家，在房屋产权和土地权属问题上明确，土地所有权归国家所有，附着于土地上的房屋和建筑物的产权归属于公民所有。[3]公民通过缴纳土地出让金的方式取得相关土地的使用权，通常，最高的使用年限为70年，属于“两权分离”的状态。而当前所进行的房产税改革所征收的房产税属于财产税的一种，是对房屋产权所有人进行的征税活动，当前我国其他相关法律也没有对此进行明确的规定，因此，对仅仅拥有土地使用权的公民征收房产税，从法理上来讲，其征收的合法性容易遭到公众的质疑而处于不利的境地。

当前国家在上海和重庆所进行的房产税试点，对个人住房开征房产税的法律依据是《房产税暂行条例》，此条例经国务院常务会议决定同意，严格来说，在立法程序上存在一些漏洞。首先，房产税相关制度必须以法律的形式确定，立法权在全国人大，国务院没有进行相关立法的权限，当前的《房产税暂行条例》仅仅通过国务院常务会议决定同意是没有足够的说服力的，更不符合法律程序；其次，在现行的《税收征收管理法》和《房产税暂行条例》规定中，个人住宅享受不予征收房产税的优惠政策，上海、重庆两个试点城市对房产税的征收有超越现有法律规定范围的嫌疑；再次，将《房产税暂行条例》作为房产税试点的法律依据值得商榷，从立法角度来讲，当前的《房产税暂行条例》与《立法法》、《税收征收管理法》存在一些矛盾的地方，还有待调整。[4]

（二）土地出让金与房产税可能构成重复征税

居民在购买个人住房时，必须向国家缴纳一部分土地出让金才能取得相应的土地使用权，通常，这一部分土地出让金构成了较大部分的房屋购置成本。当前所进行的房产税改革，在已经缴纳土地出让金的基础上，再次对房屋所有者征收房产税，易引发公众的不满。一是针对同一个房屋主体，对房屋所有人同时征收土地出让金和房产税存在重复征收的可能，不符合法理要求；二是当前房产税的计税依据中包括了土地出让金，这会构成对购房者重复计税进而造成税负叠加。[5]在房产税改革推进比较缓慢的进程中，公众理解的重复征税问题通过舆论的不断放大会进一步加大房产税改革的难度。

（三）地方政府有限的税权难以有效发挥税收调节功能

征收房产税的出发点，在一定程度上是出于调控房地产市场的考虑，当前房地产市场明显呈现过热现象，并在全国范围内呈现不均匀的分布，可以说一、二、三线城市各有特点。有效调节本地区的房地产市场，需要当地政府因地制宜地出台相关政策，而征收房产税则是其中一个有力的措施。房产税作为一个地方税种，其立法权却属于中央而不在地方，相关的税收政策均由中央制定，地方权限不多，难以自主地对房地产市场资源起到优化配置的作用。

（四）税收征管面临诸多困难

房产税征收是连接国家与住房所有者的中心环节，在这一环节更是存在相当复杂的问题。一是在房地产开发过程中，各个政府部门缺乏统一的信息管理系统进行相应的管理和监控，单独靠税务部门难以进行全面的税收控制。二是产权登记和价格评估系统还不完善，存在房产税税源流失的现象。三是在房产税征收过程中，不可避免地要涉及居民的个人私有财产问题，信息的不对称性以及纳税人故意瞒报等因素，给税收征管工作造成较大的困扰。四是房产税征收工作对征税人员的素质提出了更高的要求，征税人员必须掌握更加全面的业务知识，对个人住房的价格评估能力也要提升，并且，房产税征收必将是一个较为繁重的工作，需要大量的税务人员参与。

三、改革的路径建议

（一）统御全局整体规划

房产税改革在我国经历了相当长时间的酝酿和实践，改革的进程依然比较缓慢，加上我国当前特殊的国情，这就要求我国的房产税改革必须慎之又慎。房产税改革应该坚持全局掌握，统筹兼顾各种因素，进行整体规划。首先要从全局的角度出发，科学有效地做好房产税的顶层设计，包括更好地解决征收法律依据、税收要素制定等问题；其次是要统筹当前社会各主要影响因素，坚决避免一刀切的房产税改革，一方面各地应该具有因地制宜征收房产税的自主权，另一方面必须要综合考虑民众的税收负担问题，根据具体情况实行差别税率，做到公平与效率兼顾；再次是征收房产税之前要做好充分的准备工作，要提前预判各种可能的影响结果，清除房产税施行过程中的障碍，做好相关的征管机制建设。

（二）抓紧完善相关法律建设

我国是一个法治社会，政府开展各项工作均需要有相关的法律依据，面对当前房产税法律体系建设不完善的问题，国家应该抓紧进行研究，积极谋划，以更加科学合理的措施进行房产税立法，给予房产税征收工作最大的合法性。在房产税立法的过程中，必须处理好社会各界的利益问题，做好土地权属、土地出让金等的解释工作。完善的法律体系是房产税长期稳定征收的保障，同时也为居民购房行为提供了确切的参考依据，有助于房地产市场的调控。

（三）科学设定税收要素

房产税改革是当前我国财税体制改革的一部分，应该坚持我国财税体制改革的要旨，注重税制结构的优化，以更加解放的思想和认识去开展房产税改革。房产税的要素设置应该以“宽税基、低税率” “普遍征收、着重调节高端”为原则进行。为做到“普遍征收”，应该将城市、农村的房屋产权人均纳入纳税人范畴。计税依据方面，应该综合房屋面积和评估价格；在确定适用税率时，要对房屋进行细分，根据房屋的具体情况匹配差别化的税率；在税收优惠方面，应该着重保障居民的基本生活需要，根据家庭房屋套数、房屋价格、人均面积等情况进行相应的减免。

（四）完善税收征管体系建设

作为房产税改革的一个关键环节，税收征管体系的建设不容忽视，要实现房产税征收环节中高效率的征管，需要在以下几方面加强征管体系建设：一是建立财产申报登记制度。我国的财产申报制度建设还很不完善，而个人住房产权登记也存在诸多问题，这就需要在财产登记环节做好制度建设，为房产税征收工作提供准确、全面、及时的信息保障，提高工作效率，缩减办事流程，有效管控税源，减少税收流失。二是完善房屋信息共享平台。建立并完善房屋信息共享平台能够很大程度上扫除税收征管过程中的信息和制度障碍，降低税收征管成本，税务部门能够根据数据信息及时调整工作部署。三是建立更加科学的评估体系。从上海和重庆试点经验来看，房产税的计税依据包括房屋面积和房屋价格，房屋的面积是固定的，在这个方面不存在障碍，但在房屋价格确定方面，需要科学合理的评估体系，将合理的房屋价格作为计税依据才能体现出房产税的公平原则。四是建立专业的税收征管队伍。制度和体系建立后，必须依靠强大的征管队伍进行征税，这就要求征管人员具有较高的专业素质，要加大对工作人员的业务培训，在业务能力和职业道德方面进行重点关注。